十一、联合国毒品防制政策之执行经验[2]

　　由于国际麻醉品滥用和非法贩运形势日益恶化，为增强联合国在国际麻醉品管制领域的中心作用，提高效率，1990年联合国大会决定将联合国原负责麻醉品工作的3个机构（联合国麻醉品司、国际麻醉品管制局秘书处和联合国麻醉品滥用管制基金）合并为一个统一的麻醉品管制机构，并于1991年1月根据联合国大会第45/179号决议正式成立了联合国国际麻醉品管制署 (United Nations International Drug Control Programme， UNIDCP)，简称“联合国禁毒署”。1997年11月，联合国成立了联合国毒品控制和犯罪预防办公室 (United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention， UNODC)，是全球在打击非法毒品和国际犯罪方面的领导者。办公室设在维也纳。其主要任务是预防恐怖主义、在全球进行反洗钱、反腐败、反有组织犯罪和反贩卖人口等活动，禁毒署成为其主要组成部分。办公室主要由两部分组成：联合国国际麻醉品管制署和联合国国际犯罪预防中心，均由毒品控制和犯罪预防办公室执行主任领导。办公室还包括联合国麻醉品委员会、国际麻醉品管制局、联合国预防犯罪和刑事司法委员会等机构。办公室下设22个地区办公室并在纽约和布鲁塞尔设有联络办公室。

　　其主要活动：作为协调国际麻醉品管制活动的主要中心，执行《全球行动纲领》、《控制麻醉品滥用今后活动的综合性多学科纲要》、国际麻醉品管制条约以及联合国大会、经社理事会和麻醉品委员会有关决议和决定所赋予的职责。该署基金由执行主任直接负责，来自自愿捐款，主要用于在发展中国家开展禁毒合作专案。此外，目前各国现况：荷兰将毒品区分为硬性毒品与软性毒品，并采取不同的政策与管制措施，是对软性毒品的[容忍]。而非对软性毒品的[除罪化]。在此一毒品政策之影响下，该国对于吸毒人口获得良好之控制，且海洛因等硬性毒品之使用率极低，因吸毒感染爱滋病之情形减缓许多，然而自该国走私新兴毒品至他国之情形，对国际关系难免产生负面影响。美国对于毒品采取零容忍之态度，投注大量经费与资源查缉毒品，以刑事司法手段处理毒品问题，运用其影响力影响国际，然而其毒品问题仍然严重。

　　因此，各国毒品犯罪防治所面临之问题：1、缺乏毒品泛滥现况与执行率之衡量与指标；2、传统毒品犯罪问题升高未缓解；3、毒品市场需求持续升高，用药型态明显转变；4、新兴毒品与替代药物兴起，未能有效抑止；5、软性药物除罪化议题蔓延；6、吸毒成瘾者媒介传染病情形严重；7、对青少年之拒毒工作局限于校园，无法有效触及用药危险族群；8、毒品犯受刑人累再犯比例偏高。目前，国际间所采行之减害计画，主要包括：1、针头交换计画；2、海洛因处方计画；3、替代性治疗；4、安全注射室。

　　整体而言，在全球治理下对于毒品问题之政策因应措施，在减少毒品供应与减少毒品需求之态度是一致的，差别在于对毒品问题之刑事政策与公共卫生安全之考量，如中国大陆、泰国、马来西亚对于毒品犯（制造、运输、贩卖者）采取严刑峻罚手段，荷兰、澳洲对施用大麻，所采取之容忍态度，荷兰、英国、澳洲所采行之减害观点，美国对防堵毒品扩散所投注之大量经费预算与人力资源等，立基于不同之观点，将发展出不同之政策取向。而政策措施所达成之目标检核与成效评估，亦将影响毒品政策之修订与延续，对于毒品问题之观察、监控、分析等研究工作，则成为毒品政策之关键。但由于我国不是联合国的会员国，致使在国际间药物滥用资讯的取得相当不易，尽管联合国组织如International Narcotics Control Board、United Nations Office on Drugs and Crime每年会公布国际药物滥用相关资讯，但对我国往往有1至2年的落差，对于变化快速的毒品，将成为我国政府极度重视的课题。

　　肆、我国毒品防制政策（drug abuse）之机制建构

　　在全球治理之下，如何影响我国毒品防制政策之发展－毒品危害防制中心？我国行政院在2006年7月开始在台湾各县市政府积极设置地方毒品危害防制中心，亦受到全球化之下英国药物行动组（Drug Action Teams）的影响而设置。全球化可以定义为全球经济性的形成，这是一种革命，使企业家能够在世界任何地方筹募资金，藉着这些资金，利用世界任何地方的科技、通讯、管理与人力，在世界各个地方制造产品，卖给世界任何地方的顾客。接着，Alex Wodak（2006）分析全球毒品政策的趋势一逐渐转向灾害减量：（1）中国、马来西亚、印度、缅甸、越南皆支持针筒注射机构的设立与美沙酮治疗计画的施行，以防止透过注射毒品而导致的爱滋传染。而且由国家层级决定采用灾害减量，而不是州政府或是地方政府层级；（2）亚洲数个国家从严格禁止的毒品政策转向灾害减量的毒品政策，可预期在未来几年将会有显着的成效；（3）不久之后，依然坚持毒品严禁政策的国家会因为法律执行上所付出的社会与经济的高额成本，以及被毒品注射计画及美沙酮计画的显着成效所吸引，将改变其对毒品宣战的态度而转向灾害减量的模式；（4）英国内阁透漏给媒体的一份可信报告中也指出：对毒品的持续宣战，造成了高成本、无效率且严重的反效果。（5）灾害减量阻碍：在1961年、1971年、1988年所建立的国际性管制体系依旧支持毒品禁止而反对灾害减量计画，而国际性的组织主要是与国家层级进行合作。