社会服务的管理机制和法律体系

　　社会服务管理机构的出现

　　英国希伯姆委员会的报告建议建立统一的社会服务部。该报告说：“这是一个新的地方政府部门，提供一个以社区为基础、以家庭为导向的，提供给全体公民的服务。我们相信，这个新部门将不仅仅限于发现和治疗社会伤亡者；而且为提高整个社会的福祉，它将使最大多数的个人参与相互给予和接受服务的行为。”（Young, 2000，p.206）。新的社会服务部将负责社会各个阶层、全部人口的各种社会福利问题，而不仅限于如精神疾病或者被剥夺的儿童等特殊的领域。对口负责地方社会服务部和社会工作者的是中央政府部门的健康和社会事务部。英国1970年公布、1971年实施了《地方政府社会服务法》。

　　此后，西方国家的社会服务政府管理机构相继形成。各国社会服务的行政机构不同，分别称为健康和社会事务部（北欧、英国）、社会服务部（英国地方，美国部分地区）、社会工作部（苏格兰）、健康和社会服务部（加拿大、北爱尔兰）、社会和健康服务部（部分美国地方）、社会福利部或者改叫社会发展部（新西兰）以及健康和人类服务部（美国）或者就叫人类服务部（澳大利亚）。

　　政府管理机构的责任

　　社会服务的行政管理为三部分：中央政府、地方政府和民间管理组织机构。从职责功能划分，中央和地方政府负责制定计划，调整政策，检查和评估管理组织。具体的社会服务机构如各种服务中心负责具体咨询和办理业务。官办和民办的服务机构设施负责直接提供社会服务。

　　国家和地方政府对社会服务在各级管理层面有不同的分工。中央政府制定总体规划，制定具体政策法律，地方政府落实执行。中央政府还对地方政府的社会服务给予大量补贴，补贴的等级根据各地方政府的经济情况决定（Anttonen and Sipil?，1995）

　　以日本为例，国家有三重社会福利行政机构：中央政府机构是国家总体政策的决策机关，核心部门是厚生省，以及联合外围的劳动省、建设省等，负责向国会提出发展社会服务的有关法律草案、财政预算，并依法对服务实施予以指导和监督。地方政府负责具体实施。然后是民间组织，有营利和非营利之分。对于非营利团体，国家和政府对其在行政指导的基础上给予适当的财政补贴；对于营利团体仅给予行政指导和监督，依靠市场生存，不予以财政补贴（沈洁，1997:53）。

　　中央政府和地方政府的社会服务权限在发展中有一些国际性的变化。如英国1990年的国民健康服务和社区照顾法被认为是地方政府提供服务改革的一个分水岭。地方政府有更大的权限发展社会服务。它们负责确立社会服务管理的区域；批准区域和社会服务行为计划；制定为购买服务市场的内部优惠券标准等。日本在1990年也做了相应的改革。

　　检查和评估机制

　　在社会服务发展中，评价影响将成为一个最重要的因素和最迫切的需要。国家政府负责检查地方政府的社会服务水平，如果地方政府没有满足需要，可被罚款。地方政府有责任检查本区域内私营机构和志愿组织服务的质量。政府承担制定规则、监察、评估和支持的责任。

　　通常，在国家层面有一个社会服务的专业协会组织评估服务指标，裁定服务许可和监督服务。例如，芬兰，每两年都要做评估。国家层面的检查由国家健康和福利协会执行。它是由几个独立的健康和社会福利的研究发展机构合并成的一个组织。这个机构收集国家级和地方市政一级的服务项目和使用服务数据，对上年的社会服务做出评价。

　　对于社会服务的监督管理，除了政府的政策制定和专业机构的检查评估外，欧洲委员会着重研究了社会服务中的市民权利的作用。例如西欧国家社会服务的发展，还表现在用户对服务的自主权的使用，参与设计、管理、实施和评估。

　　法律保障体系

　　社会服务的法律保障包括几个部分。第一是关于社会福利的法律，即收入保障，包括养老保险、医疗保险、社会救助制度，以及各种津贴制度，例如家庭津贴、儿童津贴等。这些法规和社会服务有密切的关系，是决定社会服务的综合因素。特别是一些与收入相关的福利法规决定社会服务的资金提供，比如《福利法》、《医疗保险》和《公立住宅法》（日）等。

　　社会服务还有专门的法律和专项法规，涉及儿童保护、残疾人照护、老年人护理、社会组织和社会企业等。例如，《社会服务法》（挪、丹）、《社区照顾白皮书》、《国家健康服务与社区照顾法令》（英）、《个人服务业发展纲要》（法）、《社会和健康照顾目标行动计划》、《非正式照顾计划》《家庭照顾法》（芬）、《医疗服务法案》（挪）等。在芬兰，限定地方政府提供社会服务和资金保障的法律责任，以及公民取得这些服务的权利的法律规章有两个：《国家和地方市政府之间的社会和健康服务规划和融资结构》和《社会服务的总目标和不同形式的社会服务的资格要求、程序和上诉结构》。在英国则为《地方社会服务法》。

　　第三是特殊法规，包括对老人的特殊法规，比如《年金法》、《老年健康法》、《老人福利法》（日）、《临终关怀法》（德）、《高龄补助》、《补充养老金》、《住房补助》《全国为老服务框架》（英）、《终身教育计划》、《健康老龄化计划》（芬）《高龄住宅法》（丹）等。

　　这些综合的法律法规，奠定了国家社会服务的法律基础和服务保障，从各方面保障了个人社会服务的获得。

社会服务的资金构成

　　社会服务的支出增长很快

　　社会服务支出增长很快。以英国为例。英国于17世纪在世界上最早建立了公共财政体制。这一制度的根本要求是财政支出主要用在公共服务领域，而且必须向基本公共服务领域倾斜，力求实现基本公共服务均等化。社会服务领域，尤其是对弱势群体的关爱，是政府基本公共服务的核心内容，属于公共财政优先保障的范畴。因此，政府财政对公共服务的支出数额大、比例高，社会服务在公共支出中所占比例也高。

　　英国的民健康服务体系(NHS)由国家资助，全部免费，但是个人社会服务体系（PPS）不完全如此。政府办的社会服务体系的服务，接收人员数目受控制，并且要经过家庭财产调查。社会服务的支出增长很快，个人社会服务在1955年仅仅占国内生产总值的(GNP)的0.2%，到了1974年升到了1%。2004年，英国的社会保障总支出占国民生产总值的9%，占公共总支出的20%。在2007-2008年度中，全国平均每人每年大约可得到2000英镑的各种社会保障津贴，其中健康和社会服务占42%。

　　社会服务和现金福利的相比，社会服务占相当的比重。如果我们分析社会服务资金的支出，把它和社会保障，纯现金支出的福利比起来，会发现社会服务支出的比重，特别是在北欧，已经远远超过三分之一，甚至接近了全部社会支付的一半。挪威社会政策专家库勒说，斯堪的纳维亚福利国家与其他福利国家相比，似乎更强调实物服务而不是现金转让。

　　按人群区分，老人服务支出所占的比例最大。伴随着老龄社会的出现，这是一个国际化的趋势。例如英格兰的社会服务支出按比例在老年人、身体残疾人以及盲人聋人的护理院最高，约占40%，提供家庭餐饮也约占40%，然后是护理院的培训和儿童寄托所，各约占1%，其他的部分投入到家庭护理、每日护理等项目上。

　　按业务区分，医疗健康服务所占的支出比例最大。美国2011年社会服务的财政年度预算9111亿美元。各部分比例如下：医疗卫生51%；医疗辅助计划33%；任意计划10%；儿童权利计划3%；贫困家庭临时计划2.3%；其他委托计划0.4%。健康和人类服务部的预算，主要投资于医疗保健、疾病预防和社会服务等。

　　再看瑞士，2002年瑞士在公共教育方面的财政支出占GDP的5.8%，而在医疗健康照顾方面的财政支出达11.2%，每10万人拥有床位数高达604张；在社会福利保障方面的投入占GDP的28．9%，并且政府每年平均用在每个人身上的社会福利保障金达8133瑞郎。

　　社会服务资金来源

　　社会服务的资金主要有以下几部分构成。

　　政府 各国社会服务支出主要来自中央政府的财政转移（议会拨款）、地方政府的财政拨款（来自税收）和服务收费等。另外，近些年来，社会企业的资金投入也在增长。

　　北欧国家的公共部门是主要的社会服务的责任的承担者。以芬兰为例，芬兰社会服务资金提供主要来自地方政府的税收。地方市政府向居民征税来支付市民多种基础社会服务。地方政府机构负责提供70%的社会服务财政支出，中央政府转移大约占20%的社会服务支出给地方的财政，其余不到10%的社会服务资金来自客户收费。各市可以提供自己的服务，也可以从其他直辖市或者其他私人服务提供商购买（Sipil?，1997）。芬兰许多社会和健康服务是免费提供的，一些服务有统一收费制度（比如卫生服务），许多服务是和收入挂钩的（例如儿童日托、家政服务和长期住院护理服务等）。政府的社会服务支出还有一部分是国家对地方的补贴。补贴根据地方市政府的人口状况（老年、发病率、失业）、经济状况和地方现状（灾害等），为一次性支付。平均国家的补贴大约是服务总花费的26%。存在地区差异，最穷社区达到70%，而富裕的地区国家的支持为零。法律规定市政府根据本市的普遍需要提供社会服务。这种地方政府和中央政府对社会服务分摊支出责任和比例的情况在西方国家占绝大多数。例如澳大利亚政府财政投入已经占到社会服务经费来源的70％左右。新西兰政府财政投入也已经占到社会工作经费来源的75％左右。而新加坡政府财政投入已经占到社会工作经费来源的60％左右。

　　社会保险 日益增多的需要长期医疗和生活护理服务的老年人造成巨大的财政压力。大部分靠社会救济度日的老护理人费用由地方政府来分担，庞大的开支给政府带来了沉重的负担。1991年，德国社会救济总支出的三分之一用于支付城镇老人的护理费用（姚玲珍 2011，第198页）。为了解决社会服务的资金问题，一些国家采取了社会保险的方法。最具代表性的是老年护理保险。主要有两种模式：一是以德国、日本为代表，将护理保险纳入社会保障体系；二是以美国为代表，由商业保险公司开发老年护理保险产品。

　　德国《长期护理保险法》1995年1月实施，为没有能力支付接受长期照护服务的老人捐资，其资金和管理独立于健康保险。长期照护保险需要经过医疗评估。收益者被划分为三个不同的照护需求级别，每个级别有现金和实物的上限，可选择实物或现金支持。2000年日本也实施《护理保险法》。长期照护保险（LTCI）是由日本中央政府立法、由各自治区或市的政府当局执行的一项强制性社会保险。其筹资成分是：第一类被保险人（65岁以上）18%，第二类被保险人（40-64）32%，中央政府25%，都道府县12.5%以及市町村12.5%。长期照护保险基金会由市町村及特别区负责经营，采用公办公营的方式，医疗保险和年金保险的保险人依法协助保险费征收业务（沈洁，1997）。

　　长期护理保险是继养老保险、医疗保险、工伤意外保险、失业保险四大险种之后的第五大支柱险种。这项制度的建立，不仅标志着家庭式服务向社会化服务的转变，更重要的为了建设社会服务的资金体系。

　　社会基金 西方国家为吸收更多的社会资金，建立了不同的基金组织。

　　例如，荷兰建立AWBZ基金，以保障对养老社会服务和养老机构的资助。全部雇员都要根据自己收入比例缴纳AWBZ基金, 用于老年人养老福利服务的支出。全荷兰AWBZ的经费每年约为100亿欧元,根据全国各地老年人口的比例分配。基金承担低收入老人服务的资金不足部分，资助一般为老人照料服务的60%-70%，老年人年龄越大，受助越多。照料服务的补贴经费直接发给经过评估的老年人个人，由老年人自己选择服务方式和服务机构。基金通过招投标资助优秀的机构。养老机构新建经费的60%由AWBZ提供,其余由建造者自筹；AWBZ给予60%运行经费的支持。资助的机构必须满足以下条件：床位利用率达到98%以上,其中痴呆老人应占有要求达到的比例等。

　　英国则出现了社会企业投资资金会，其给参与社会服务的社会企业提供资助，以改进地方社区卫生服务和社会照顾服务的质量。社会企业可以申请一系列的财政资助，比如贷款、拨款和股权类投资产品，以及定制的业务支持服务。基金会于2007年建立以来，已经投入2000多万英镑，帮助了150多个社会企业。在下一个三年里，为新创业的和现有的社会企业准备了7000多万英镑。