一、中国戒毒工作的制度化变迁

　　在2008年6月1日禁毒法实施之前,中国有强制戒毒、劳教戒毒、自愿戒毒三种戒毒制度。其中强制戒毒由公安机关强制、由戒毒所实施；劳教戒毒主要针对经过公安强制戒毒后又复吸的吸毒成瘾人员,由劳动教养机关负责、归属司法行政机关管辖；自愿戒毒是在社会上专业戒毒医疗机构内进行。与自愿戒毒相比，当时强制戒毒和劳教戒毒是国家戒毒制度的主体。

　　《中华人民共和国禁毒法》（《禁毒法》）的实施标志着中国戒毒制度的一次改革尝试，它把强制戒毒和劳教戒毒统一为强制隔离戒毒,在保留自愿戒毒的基础上,新增了社区戒毒和社区康复的内容,并且建立了药物维持(美沙酮替代治疗)制度。从禁毒法的设计来看，戒毒体系的重心似乎转到了社区戒毒和康复方面。但是实际操作中，强制戒毒有扩大化趋势，劳教戒毒在事实上死灰复燃。

　　二、中华人民共和国关于毒品及强制戒毒问题的相关法律梳理

　　2004年出台的《国务院关于切实加强艾滋病防治工作的通知》中规定，“卫生部门要会同公安、食品药品监管部门在因吸毒导致艾滋病传播比较严重的地区开展药品维持治疗和针具市场营销试点，并逐步加以推广。”这标志着中国政府逐步开始接受美沙酮替代和针具交换的概念。但是该《通知》进而规定：“公安部门要依法严厉打击卖淫嫖娼、贩毒和吸食、注射毒品等违法犯罪活动，加强对强制戒毒人员、查处的卖淫嫖娼人员和城市流动人口等人群的艾滋病防治知识宣传。公安、司法部门要会同有关部门加强对羁押和被监管人员艾滋病病毒感染的检测、筛查、治疗和有关防治知识的宣传教育工作。要采取必要措施，为羁押和被监管人员中的艾滋病病毒感染者和患者设立专门场所。”这一规定和前面的规定内容相左，显示出公安等系统对于吸毒行为及吸毒人员依然持打压态度。

　　在2006年开始实施的《艾滋病防治条例》（中华人民共和国国务院令第457号）中，其第二十七条规定，县级以上人民政府应当建立艾滋病防治工作与禁毒工作的协调机制，组织有关部门落实针对吸毒人群的艾滋病防治措施。该条第二款规定，省、自治区、直辖市人民政府卫生、公安和药品监督管理部门应当互相配合，根据本行政区域艾滋病流行和吸毒者的情况，积极稳妥地开展对吸毒成瘾者的药物维持治疗工作，并有计划地实施其他干预措施。但其第三十一条则延续了《国务院关于切实加强艾滋病防治工作的通知》中自相矛盾的规定，该条指出，公安、司法行政机关对被依法逮捕、拘留和在监狱中执行刑罚以及被依法收容教育、强制戒毒和劳动教养的艾滋病病毒感染者和艾滋病病人，应当采取相应的防治措施，防止艾滋病传播。什么是“相应的防治措施”，该法并没有予以明确，象许多其他法律一样，规定上的模糊导致法律操作上的困难，以及法律实施上随意性的大大增加。

　　2006年3月1，国务院办公厅印发了《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2006--2010年）》。

　　《计划》指出，要“有效干预措施覆盖当地70%以上的主要高危人群和流动人口。”“登记在册吸毒者500人以上的县（市)，建立药物维持治疗门诊，为40%以上符合条件的吸食阿片类毒品（主要指海洛因）成瘾者提供药物维持治疗。开展清洁针具交换试点地区为30%以上的静脉注射吸毒者提供清洁针具。各类高危人群艾滋病基本知识知晓率达到85%以上，安全套使用率达到70%以上，静脉注射吸毒人群共用注射器的比例控制在30%以下。”

　　《计划》提出，要“提高阿片类毒品成瘾者药物维持治疗覆盖率，扩大清洁针具交换试点。吸食阿片类毒品问题严重的地区，要加强药物维持治疗门诊建设，同时开展艾滋病检测、抗病毒治疗、心理矫治和健康教育等综合防治工作，帮助戒毒人员回归社会；未开设药物维持治疗门诊的地区，要扩大清洁针具交换试点，降低吸毒传播艾滋病的危害。”这一规定，为2008年《禁毒法》的相关规定铺平了道路。

　　2008年6月1日《中华人民共和国禁毒法》开始施行（《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》同时废止）。《禁毒法》初步建立起了新的戒毒制度体系：

　　（一）社区戒毒

　　《禁毒法》第三十二条规定了县级以上人民政府的公安机关对涉嫌吸毒人员的强制检测权，公安机关还应当对吸毒人员进行登记。第三十三规定了对吸毒成瘾人员可以进行不超过三年的“社区戒毒”，戒毒应当在户籍所在地或者居所地进行。第三十四条规定了社区戒毒协议的主体，城市街道办事处、乡镇人民政府负责社区戒毒工作。参与社区戒毒的人员需要遵守履行戒毒协议，并接受公安机关定期检测、监督。

　　（二）自愿戒毒

　　《禁毒法》规定，吸毒人员可以自行到具有戒毒治疗资质的医疗机构接受戒毒治疗。并规定了这些医疗机构资质核定的程序、工作流程和注意事项。

　　（三） 强制戒毒

　　《禁毒法》规定，吸毒成瘾人员有拒绝接受社区戒毒；在社区戒毒期间吸食、注射毒品；严重违反社区戒毒协议（《戒毒条例》做出了相应解释）；经社区戒毒、强制隔离戒毒后再次吸食、注射毒品等情况的，由县级以上人民政府公安机关做出强制隔离戒毒的决定。（见《禁毒法》第三十八条）该条第二款规定，对于吸毒成瘾严重，通过社区解毒难以戒除毒瘾的人员，公安机关可以“直接做出强制隔离戒毒的决定”；该条第三款规定，“吸毒成瘾人员自愿接受强制隔离戒毒的，经公安机关同意，可以进入强制隔离戒毒场所戒毒”。

　　本条的规定充满矛盾，从立法技术上讲，实际上通过该条第二款和第三款，将“社区戒毒”和“自愿戒毒”很大程度上吸收进入了“强制戒毒”体系。第二款关于“吸毒成瘾严重，通过社区戒毒难以戒除毒瘾的人员”的措辞，十分模糊，何谓“严重”？标准是什么？何谓“难以通过社区戒毒难以戒除”？“难以戒除”的标准又是什么，是指复吸率还是其他指标？通过社区戒毒无法戒除，如何能够证明通过公安系统的强制戒毒就可以戒除？其依据又是什么？在该条第一款的规定中，基本是假定社区戒毒无法成功或者戒毒程序出现瑕疵，就强制予以实施强制戒毒，明显是在压缩“社区戒毒”的空间，稍有不适，就重新祭起“强制”的手段，第一款的规定，事实上使得社区戒毒的适用范围变得极其狭小。该款甚至规定“经社区戒毒、强制隔离戒毒后再次吸食、注射毒品等情况的”，将被做出强制戒毒的决定，也就是说，强制隔离戒毒后，可以无限期再次被强制戒毒，从而在制度安排上，使得强制戒毒可能被“永续化”。

　　更为重要的是，做出强制戒毒决定的，依然是县级以上公安部门，其程序是不清楚的，标准是模糊的，《禁毒法》第四十一条规定，“对被决定予以强制隔离戒毒的人员，由做出决定的公安机关送强制隔离戒毒场所执行”。而强制戒毒所则归属公安--司法部体系管辖，属于“公检法司”大的政法委体系，这就明显违反了利益冲突和程序正义的原则。

　　（四）强制戒毒的相关规定

　　强制戒隔离毒决定的做出《禁毒法》对于强制戒毒的程序进行了比较详尽的规定。依照规定，公安机关需要对需要强制隔离戒毒的吸毒成瘾人员制作强制隔离戒毒决定书并送达吸毒成瘾人员，在送达并查清吸毒成瘾人员身份等信息后二十四小时内通知被决定人家属、所在单位和户籍所在地派出所。当事人对于强制戒毒决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，依照中国相关法律的规定，复议期间一般不影响具体行政决定的执行。《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》第十三条规定，强制隔离戒毒所凭《强制隔离戒毒决定书》，接收戒毒人员。

　　强制隔离戒毒所的设置那么，强制戒毒所又是如何设置的呢？《禁毒法》第四十一条第二款规定：“强制隔离戒毒场所的设置、管理体制和经费保障，由国务院规定。”《戒毒条例》第六条规定：“县级、设区的市级人民政府需要设置强制隔离戒毒场所、戒毒康复场所的，应当合理布局，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并纳入当地国民经济和社会发展规划。”该条第二款规定：“强制隔离戒毒场所、戒毒康复场所的建设标准，由国务院建设部门、发展改革部门会同国务院公安部门、司法行政部门制定。”《戒毒条例》还规定，“县级以上人民政府应当按照国家有关规定将戒毒工作所需经费列入本级财政预算。”在2011年9月19日实施的《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》第五条规定，强制隔离戒毒所由县级以上地方人民政府设置。强制隔离戒毒所由公安机关提出设置意见，经本级人民政府和省级人民政府公安机关分别审核同意后，报省级人民政府批准，并报公安部备案。也就是说，省一级人民政府是设置强制戒毒所的审批单位，县一级财政列支提供财政支持，具体的强制戒毒场所和戒毒康复场所的建设标准，则由公安、司法会同建设、发改委等部门制定。《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》第七条规定，强制隔离戒毒所建设，应当符合国家有关建设规范。建设方案，应当经省级人民政府公安机关批准。

　　公安有对吸毒人员进行检测和动态管控、决定强制隔离戒毒或者责令社区康复的权力，并管理自身体系内的强制戒毒所、戒毒康复所；而（社区的市级以上地方人民政府的司法行政机构则管理者自身体系内的强制戒毒所和戒毒康复所。《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》对此做出了区分，即同级人民政府设置有司法行政部门管理的强制隔离戒毒所的，公安机关管理的强制隔离戒毒所名称为XX省（自治区、直辖市）、XX市（县、区、旗）第一强制隔离戒毒所。社区康复和社区戒毒则由“乡（镇）人民政府、城市街道办事处负责”。

　　强制隔离戒毒的内容《禁毒法》第四十三和四十四条简单规定了强制戒毒的具体工作内容。第四十三条第一款规定“强制隔离戒毒场所应当根据戒毒人员吸食、注射毒品的种类及成瘾程度等，对戒毒人员进行有针对性的生理、心理治疗和身体康复训练。”该条第二款规定，“根据戒毒的需要，强制隔离戒毒场所可以组织戒毒人员参加必要的生产劳动，对戒毒人员进行职业技能培训。组织戒毒人员参加生产劳动的，应当支付劳动报酬。”第一款的规定涉及生理脱毒和心理支持，基本为公共卫生相关的事务；而第二款的规定，事实上是将强制戒毒等同于劳动教养，或者说，变相恢复了原先将吸毒进行劳动教养的规定。而正是这一规定，使得围绕强制戒毒所人为产生“利益链条”，从而使得产生诸多寻租行为（rentsseeking，或者称“钻空子行为”）和违反人权的行为成为可能。

　　《禁毒法》第四十四条建立了对戒毒人员进行“分别管理”的制度，其依据的标准不是（吸毒相关的）医疗性或者公共卫生性的，而是所谓性别、年龄和患病状况，对于有传染性疾病的（比如艾滋病），需要隔离；对于可能发生“自伤、自残”的人员，可以采取相应的“保护性约束措施”。

　　这一系列规定，都有其不透明性，并缺乏逻辑上缺乏自洽性。比如，对于患有严重疾病尤其是传染性疾病的吸毒人员，为何还要使用强制戒毒措施（这实际上涉及公安在做出强制戒毒决定的标准到底是什么的问题，或者说，该标准是不是过于随意化？是不是缺少公共卫生的视角和严格标准，缺少科学的论证和数据支持？），《禁毒法》对于强制戒毒决定做出的标准设定是以吸毒者行为为导向的（而事实上在矫正措施不配套的情况下，吸毒者大多都会倾向做出类似的行为，比如复吸、偷盗、自残）；关于排除性条款，《禁毒法》仅仅规定孕妇和正在哺乳不满一周岁婴儿的女性吸毒者可以豁免；十六周岁以下吸毒者“可以”不适用强制戒毒措施。而关于其隔离的成本、治疗的效果、相互传播疾病的概率均无法评估，事实上加大了财政的成本，并极大地产生通过强制劳动赚取差价、并对于财政予以弥补甚至从中牟利的冲动；而在“分别管理”规定极其模糊的情况下，其管理必然是混乱和粗放的。对于“保护性措施”等语焉不详的规定，很容易成为产生人权侵犯等问题的温床，进而造成负面的社会影响（负效应）。这些在立法时，显然都没有予以考虑，至少缺乏从法律经济学角度进行社会成本评估的立法意识。虽然2011年《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》中进一步明确了按照“卫生行政部门制定的医疗规范采取保护性约束措施”，但在公安/司法部门管辖的强制隔离戒毒所内部操作卫生行政部门的程序，其如何衔接显然也是急待解决的问题。但这些问题，对于立法而言，具有至关重要的意义，也就是说，立法的目的是为了什么？是为了减少吸毒行为或者减低吸毒造成的（社会）伤害，还是为了把吸毒者强制“管”起来并顺带满足部门的利益（收费、投资、管理对自身简单便利化）？

　　强制隔离戒毒的期限《禁毒法》及《戒毒条例》规定，强制隔离戒毒的期限为二年，自做出强制隔离戒毒决定之日起计算。戒毒的期限可以缩短或者延长，均需由做出强制戒毒决定的公安机关批准，但强制隔离戒毒的期限最长只可以延长一年。但对于被解除强制隔离戒毒的人员，强制隔离戒毒的决定机关可以责令其接受不超过三年的社区康复。被强制隔离戒毒的人员在公安机关的强制隔离戒毒场所执行强制隔离戒毒3个月至6个月后，转至司法行政部门的强制隔离戒毒场所继续执行强制隔离戒毒；不具备执行这一规定条件的省、自治区、直辖市，由公安机关和司法行政部门共同提出意见报省、自治区、直辖市人民政府决定具体执行方案，但在公安机关的强制隔离戒毒场所执行强制隔离戒毒的时间不得超过12个月。

　　《戒毒条例》和《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》规定了强制隔离戒毒人员患严重疾病，不出所治疗可能危及生命的，可以进行所外就医。所外就医期间，强制隔离戒毒期限连续计算；不适合再进行强制戒毒而经批准变更为社区戒毒的，已执行的强制隔离戒毒期限折抵社区戒毒期限。

　　社区康复和强制隔离戒毒　依照《禁毒法》，社区康复参照该法关于社区戒毒的规定实施，我们注意到，《禁毒法》规定，社区戒毒的期限为3年，自报到之日起计算，这和强制戒毒后公安机关可以责令吸毒人员进行“不超过三年的社区康复”的规定相符合。依照规定，县级以上地方各级人民政府根据戒毒工作的需要，可以开办戒毒康复场所；对社会力量依法开办的公益性戒毒康复场所应当给予扶持，提供必要的便利和帮助。戒毒人员可以自愿在戒毒康复场所生活、劳动。戒毒康复场所组织戒毒人员参加生产劳动的，应当参照国家劳动用工制度的规定支付劳动报酬。《戒毒条例》第十四条规定，社区戒毒人员应当自收到责令社区戒毒决定书之日起15日内到社区戒毒执行地乡（镇）人民政府、城市街道办事处报到，无正当理由逾期不报到的，视为拒绝接受社区戒毒。依照《禁毒法》相关规定，拒绝接受社区戒毒将被公安机关处以强制隔离戒毒——这显然成了循环规定，其条款和制度设计，目的就是为了让吸毒者无法轻易逃离强制隔离戒毒的措施，加上公安系统配套的动态管控的规定，整个制度设计成了以不间断、永续性的强制戒毒为核心的一套体系，与其说该种制度设计的目的是为了帮助吸毒人员戒毒，还不如说其是为了一直跟踪吸毒人员，以至于让该群体无法摆脱被强制戒毒的命运。应当引起注意的是，无论强制戒毒还是社区康复（戒毒），其中都规定了戒毒人员“参加生产劳动”的规定，对于戒毒人员来说，进入戒毒机构是为了脱毒，戒毒机构存在的目的是为了帮助其在生理和心理上脱毒，因而要求其“可以”参加生产劳动，就成了一件令人费解的事情，让人很难和公安系统目前依然维系的“劳动教养”制度区分开来，从而在人权保障问题上引发巨大争议。