三、冷战的缓和与美国毒品战的强化

　　随着美苏冷战的进一步缓和，土耳其在冷战格局中战略和军事重要性逐步下降，美国对冷战同盟的战略需求正在减弱，冷战的“消”为毒品战的“长”提供了契机，方便了尼克松政府向土耳其政府施压，最终影响到了美国毒品外交的走向甚至土耳其政局的变化。

　　1971年3月12日，因受到来自军方的压力，德米雷尔政府被迫解散。土耳其总统杰夫代特·苏奈旋即任命尼哈特·埃里姆组建新一届政府。与德米雷尔代表正义党不同，埃里姆被迫退出共和人民党，组成超党派的政府，从而避免了民选政府因根除罂粟种植而遭受的政治压力。(48)同时，“将军们”接管政府一定程度暗合了美国司法部、财政部和国务院的期许，而“将军们”支持下的埃里姆政府则希望获得美国的支持来确立其合法性，消除国际社会的负面影响，也方便了美国向土耳其新政府施压。但是，埃里姆政府将如何解决罂粟种植问题和可能的打击能力，美国政府高层并不清楚。

　　3月25日，中央情报局的分析家们通过调查发现，相较于德米雷尔政府对美国利益采取的限制政策，埃里姆政府对美国来说可能更有益处。美国目前的计划主要包括三个具体目标：务必以强制手段和控制方式来收购1971年收割的罂粟作物；迫使土耳其大国民议会通过生产许可与限制法；迫使土耳其在6月30日的公告中宣布全面的根除计划。(49)中央情报局的分析报告和政策建议，又把美土禁毒合作的策略推回到了原点，即通过直接施压迫使土耳其按照美国安排的时间表行事。

　　财政部也坚持应向埃里姆政府施压，而不应提出妥协立场。但与中央情报局和财政部倡导的强硬立场不同，国务卿罗杰斯和汉德利大使则认为“鸦片是首要的问题”，反对通过经济制裁向土耳其施压。4月8日，国务卿罗杰斯最终说服了新上任的财政部长约翰·康纳利，同意继续援助埃里姆政府。(50)同时，莫伊尼汉和康纳利等人希望通过收购所有土耳其鸦片这一方式来解决问题，但是包括尼克松总统在内的政府高层都担心这一政策会产生其他的外交政策暗示，并产生不利影响。(51)但无论如何，向埃里姆政府施压的力度和强度正在逐步加大。

　　5月8日，埃里姆总理被迫同意在6月30日宣布1972年秋天之后禁止在土耳其的任何地方种植罂粟，作为条件，美国政府需要同土耳其政府合作为罂粟种植农提供一些替代农作物和农业产业。土耳其政府从拒绝美国政府的援助到强调与美国政府合作的重要性，其政策无疑发生了“重大转变”。(52)

　　随着6月30日临近，汉德利开始着手准备相关文件。5月17日，汉德利同埃里姆总理等土耳其政府高官举行会晤并提交了制定好的文件，汉德利重申，全面根除罂粟种植是最好的选择，同时提出美国津贴补偿计划和对鸦片根除地区提供开发技术和财政资助的可能性。作为回应，埃里姆承诺要“禁止所有下一步的种植”，随后，埃里姆把汉德利提交的文件转交土耳其农业部长和商业部长“研究”。(53)

　　为防止因技术官员“研究”可能带来的变数，同时也为了提高工作效率，6月3日，美国政府要员在国务院召开禁毒会议，尼克松亲自参会并要求各部门协同一致，全力以赴敦促土耳其接受美国政府的提案。(54)同时指令汉德利向埃里姆总理传递尼克松的私人信息，促请土耳其政府尽早做出决定。(55)尼克松急于迫使土耳其政府做出承诺还有一重考虑。新一轮的总统大选即将拉开帷幕，他希望在接下来的2到3周内到全国各地巡回演说之时，能把禁止国外的罂粟种植作为在第二任期内采取的新措施之一。如果此时土耳其决定结束罂粟种植，总统致国会的咨文将增色不少，这样一个决定也会表明美国外交努力的成功，特别是尼克松所寻求的全球毒品战的成功。

　　然而，汉德利提交相关文件将近一个月后，土耳其政府对于究竟采取何种立场仍无定论，更没有采取强有力的措施。(56)尼克松对此大为光火。6月14日，他召集美国驻部分国家的大使和国务院官员举行会议研讨对策，并对政府各部门之间的相互掣肘表示了不满。作为回应，汉德利建议美国政府在未来的三至四年时间里向土耳其提供5000万美元，使土耳其摆脱鸦片生产。尼克松总统则指出，美国可以提供5000万美元，但是必须得到土耳其立即根除罂粟的回报，而不能等三至四年的时间。尼克松总统直陈，毒品是“全美头号公敌”，阻断毒品的流通远比维护一些暂时性的国家关系更为重要。(57)与此前不同的是，现在尼克松政府不能再容忍土耳其政府的拖延政策，因为任何拖延都可能影响到美国新一轮的总统大选。

　　尼克松的口气似有把毒品问题置于冷战利益之上的意思。19日，国务卿罗杰斯指示汉德利通知埃里姆总理，要求传达尼克松总统的信息：“鸦片问题已给两国关系蒙上阴影，对此总统先生深表关切。总统希望不要因此影响两国关系，但他无法控制的是，美国国会在公众压力下提出惩罚性措施”。(58)但是，倘若土耳其政府同意：第一，1972年6月30日禁止鸦片的种植、耕作和生产；第二，收购四个省份生产的鸦片；第三，颁布法令规定在1972年6月30日之后种植罂粟为非法，作为回报，美国政府将援助1000万到1500万美元，补偿1971年秋到1972年春罂粟种植农的经济损失，而且在三年内再提供1000万到1500万美元的额外援助。反之，如果土耳其政府声明不取缔罂粟种植，而且1971年鸦片的收购没有成效，美国将被迫采取“任何行动”来保障本国国民的健康利益。(59)

　　国务院的指令可以说软硬兼施，迫于压力，6月21日，埃里姆总理最终对美国政府提出的三项条件表示同意，前提是美国须与土耳其达成长期的援助协议，改善受影响地区农民的生活。(60)实际上，埃里姆政府还面临一些难以克服的难题。对于根除罂粟种植的做法，土耳其国内也有诸多批评。在批评者看来，土耳其鸦片可以满足制药工业的需求，同时成为除印度之外的另一个合法供应国。(61)面对潜在的变数，美国一方面继续“采取强硬施压策略”，甚至不惜采取“任何行动”；另一方面则考虑提高赔偿和援助的金额。

　　在美国强压之下，6月26日，美土双方最终达成共识。美国政府承诺：第一，援助1000万—1500万美元补偿三年内土耳其农民在国内和国际贸易中的经济损失；第二，1972年财政年度额外拨款1000万美元，用于帮助改善受此影响地区的农民的生活；第三，建议在1973年财政年度中再给予另外1000万美元。与6月19日的国务院指令相比，美国对土耳其的最终援助计划又增加了1000万美元。埃里姆政府则同意了美国政府提出的三项条件。(62)

　　土耳其新政府之所以能够迅速做出响应，遵照美国的意愿根除罂粟种植，除了因冷战缓和年代美国减缓对土耳其的战略需求，加大了施压力度之外，就土耳其方面而言，埃里姆政府作为一个无党派的超然政府，受罂粟种植区域选民的直接影响较小，方便了其采取果断行动。更为重要的原因是，埃里姆政府作为非民选的新政府，无论在国内还是国际上都缺少足够支持，如果能够通过鸦片根除计划换取美国经济、军事和政治上的支持，对于稳定政局，缓和来自军方的压力，迅速恢复社会政治秩序显然大有助益。正因如此，作为条件之一，埃里姆总理特别要求，尼克松总统在土耳其政府鸦片禁令颁布后向土耳其发一封感谢信，感谢土耳其在鸦片根除方面的努力，承诺继续保持军事和经济合作。另外，此举无疑也会强化美土冷战同盟关系，削弱苏联对土耳其国内政治的影响和潜在威胁。对土耳其而言，毕竟苏联近在咫尺，而美国则远在万里之外。

　　尼克松总统旋即批准给予土耳其政府的3500万美元援助资金；原则上同意派遣一个高级别的农业代表团到土耳其；同意在埃里姆总理颁布鸦片禁令之后由总统发表公开声明感谢土耳其，并且保证美国和土耳其之间一直以来保持的军事和经济合作。(63)

　　6月30日上午，土耳其政府颁布全面禁止罂粟种植的法令，中午，埃里姆总理发表声明。同一天，尼克松总统发表重要讲话，赞赏土耳其政府的决定是根除海洛因来源的最为重要的行动，“土耳其——我们在北约的朋友和坚定盟友——将废止一项传统的农业产业，从而为世界人民的福祉做出了重大贡献。”同时宣称，“本届政府承诺将援助那些准备帮助根除毒品威胁的国家和人民。我保证将继续与土耳其合作，从而进一步帮助土耳其提高其人民的福利，并帮助土耳其维护它的独立与安全”。(64)

　　埃里姆政府的决定和尼克松政府的声明，在形式上夯实了两国禁毒合作的基础，进一步明确了美土同盟关系。作为回报，8月18日，土耳其议会最终通过新的生产许可证法和管制议案，进一步强化了政府对罂粟种植的管理，同时对没有遵守禁令的农民给予严惩。(65)8月下旬，国务院任命熟知土耳其事务的克利福德·哈汀作为农业代表团团长赴土耳其，帮助土耳其发展农业。(66)

　　埃里姆政府宣布全面禁止罂粟种植，被联合国麻醉品委员会誉为国际“禁毒史上的里程碑”。(67)1972年2月29日，美国国务院高级顾问纳尔逊·格罗斯在参议院就国际麻醉品管制问题作证时也坚称，土耳其禁止罂粟种植可谓是1971年毒品战中“最令人振奋的消息”，土耳其的行动对于取缔美国海洛因市场上的主要鸦片来源意义重大。(68)

　　四、土耳其自主权的增强与美土合作的转轨

　　冷战常常充满吊诡之处。一方面，冷战的缓和让美土两国面临的共同威胁逐步减弱，在冷战战略利益和国内利益的“双层博弈”过程中，前者开始让位于后者，为美国强化对土耳其的毒品战提供了可能；另一方面，随着“将军们”逐步交权，土耳其完成向民选政权的过渡，土耳其的自主权不断增强，它也巧妙地利用冷战缓和的契机，挑战美国主导的双边禁毒合作，最终导致了鸦片禁令的废止和合作的转轨，从而对美土冷战同盟关系构成了一次重大考验。

　　实际上，土耳其的鸦片禁令一颁布就遭到国内反对派的批评与质疑。土耳其《国民报》6月30日的社论直陈，该决定不足以解决美国的问题，相反会吸引更多毒贩来走私毒品，进而“加速合成毒品的生产”。《共和国报》则强调，“协定应关注土耳其的罂粟种植农，他们不应遭受严重的经济损失。”(69)

　　尽管如此，美土禁毒合作仍在按部就班地进行。1972年2月，埃里姆总理宣布了补偿计划的细则，再次提高了对仍在种植罂粟的农民的补偿价格，制订了种植完全终止之后的高额补偿计划。3月，建立罂粟种植区开发组织。5月，开始实施补偿计划。(70)但是，因为相关的配套措施没有及时跟进，土耳其政府禁止种植鸦片方案的实施进一步加剧了农业人口的失业。(71)埃里姆政府对此显得无能为力，而其标榜的各项改革活动又无法推行，国内政局日渐不稳。4月17日，埃里姆政府被迫辞职。5月15日，民族信任党领导人之一、原国防部长费利特·梅伦奉命组建过渡政府。5月22日，梅伦政府正式组阁。(72)该政府非常重视维持罂粟的禁种，梅伦甚至告知其政党领袖，如果禁令被议会废除，他将宣布辞职。(73)

　　然而，对于从埃里姆政府到梅伦政府时期解决鸦片问题的措施，国内其他政党颇有微词，正义党领袖、前总理德米雷尔就持有异议，正义党内的部分人也正在考虑废除这一禁令。(74)7月27日，正义党的112位议员联名向议会提交议案，指责埃里姆政府的鸦片禁令没有考虑到因此而引起的经济和社会问题，是“不成熟和缺乏判断力的”决定，要求恢复罂粟种植。(75)随后，土耳其发行量最大的报纸《自由报》连续刊出10篇长文敦促政府采取行动，废除鸦片禁令。(76)

　　鸦片禁令不仅遭到土耳其国内主要政党的反对，而且还引起了原罂粟种植农的普遍不满。《纽约时报》曾刊文指出，美国政府支付的3570万美元的援助，(77)并不能满足土耳其原种植农的生活需要，十多万人抱怨经济补偿远远不够。(78)《新闻周刊》7月3日的采访报道也发现，土耳其的农民普遍认为，“美国迫使我们停止罂粟种植，只是因为美国强大，而我们弱小。为何它没有向其孩子们施加同样的压力以迫使他们自己远离毒品。这是他们的问题而不是我们的”。7月23日，爱琴海地区发行量最大的日报《新世纪报》转载了《新闻周刊》的文章。(79)

　　这种积聚的不满情绪最终在1973年土耳其总理大选中爆发。是年8月，竞选运动拉开帷幕，其间，正义党与共和人民党等政党的领导人都表达了对禁止罂粟种植的不满，强烈要求废除禁令。(80)9月初，美国驻土耳其伊兹密尔领事馆和驻安卡拉大使馆已注意到，土耳其主要的政党都不支持禁令，因此，选举结束后无论哪个政党组阁，都将恢复罂粟种植。(81)罂粟种植禁令在土耳其国内政坛已成众矢之的。

　　共和人民党在选举中获得众议院450个席位中的185席，1974年1月，该党领袖比伦特·埃杰维特组建新政府。(82)埃杰维特政府执政伊始，为兑现竞选中的承诺，开始重新审视鸦片禁令。2月13日，土耳其外长图兰·居内什同美国驻土耳其大使威廉·麦康伯会谈之时强调，美土两国必须迅速采取措施来解决“罂粟种植农”问题，因为该问题已经到了难以容忍的地步，无论土耳其政府还是农民都非常关注。(83)

　　面对土耳其对美国政府的普遍质疑和责难，为了防患于未然，2月1 5日，国家安全委员会提醒基辛格国务卿，美国政府在接下来的数周内必须关注土耳其的鸦片生产问题。⑥不仅美国行政部门积极谋划阻止土耳其单方面废除禁令，而且，美国国会也积极行动起来展开游说进行施压。3月14日，来自纽约州的民主党众议员、外交事务委员会委员、国际麻醉品管制特别小组委员会主席莱斯特·沃尔夫和查尔斯·兰热尔众议员亲赴土耳其，希望土耳其政府重新考虑废除鸦片禁令的计划，甚至以敦促国会削减10亿美元的援助相威胁。(85)土耳其民众非常恼火，指责美国政府试图干涉土耳其内政，美土关系面临新的危机。(86)

　　面对两国不断激化的矛盾，4月15日，基辛格在纽约会晤土耳其外长居内什，提醒土耳其政府考虑鸦片问题之时必须顾及美国的舆论，寻找到双方都能接受的方案。虽然居内什表示非常赞同基辛格的想法，但他强调美土双方需要既不触犯美国人又不伤害土耳其公众舆论的解决方案。(87)土耳其外长的言论实际上进一步印证了国家安全委员会和其他部门的提醒和担忧，土耳其政府正在计划废除鸦片禁令。

　　为了防止土耳其政府随时可能采取单方行动废除鸦片禁令，美国政府一方面授权麦康伯大使告知埃杰维特总理：美国总统、国会和公众严重关切土耳其废除鸦片禁令的可能性，而土耳其恢复鸦片生产无疑会对国际社会终止毒品走私的努力构成重大威胁；尼克松总统希望两国政府同国际组织一道，继续努力改善因禁令对经济生活造成的影响。(88)另一方面，在麦康伯大使建议之下，美国政府希望借助北约盟国向土耳其施压。如果土耳其取消禁令，北约将面临因美国国会要求终止对土耳其军事和经济援助造成的严峻形势。土耳其很可能会对美国在土耳其的军事设施施加报复，美土在鸦片问题上的对峙无疑会方便苏联在北约内部制造不和谐的声音，从而达到削弱北约的目的。(89)

　　尽管美国政府竭力游说土耳其政府维持鸦片禁令，同时积极敦促北约盟国向其施压，然而，7月1日，埃杰维特政府公布了土耳其总统和内阁批准的法令，宣布废除鸦片禁令，1974—1975年秋春季节准备在6个省和科尼亚省的部分地区恢复罂粟种植。(90)对此，麦康伯大使表示了强烈不满，“这一决定将把美土关系拖入二战以来的最低谷”，美国对土耳其的军事援助也可能因此而终结。(91)

　　土耳其政府的单方行动引起美国国内一片哗然，参众两院迅速采取行动商议通过新议案或修正案，试图搁置和削减对土耳其的经济和军事援助，迫使土耳其政府收回成命。但国家安全委员会担心，国会的过激行动不仅会破坏美土双边关系，而且将对北约盟国产生影响，同时还会削弱美土合作阻止土耳其海洛因走私到美国的能力。因此，国家安全委员会建议，美土就管制海洛因走私展开合作，同时明确提醒土耳其政府，如果其管制体系不完备，没有成功阻止生产的毒品非法进入美国，美国政府将考虑和援引《对外援助法案》第481款，由总统决定搁置所有援助。而且为增加威慑的可信度，美国政府在没有证实土耳其政府已经采取了完备的阻止走私计划之前，将“否决土耳其政府新近关于转让两艘超负荷的美国军舰的请求”；“通知土耳其政府，在现行决议的授权下，我们将不批准给予土耳其任何的军事援助，在1975年财政年度将不支付任何的对外援助”。(92)

　　为把土耳其恢复罂粟种植的负面影响减至最小，同时又能保全美国政府在外国政府面前的尊严和可信度，把对美土间重要的安全关系产生的损害降至最低，经过商议，国家安全委员会修正了原来的政策建议，进一步减少了对土耳其的施压措施，特别是与军事援助相关的内容，而仅包括通过《对外援助法案》第481款搁置军事和经济援助。8月21日，继任的杰拉尔德·福特总统批准了修正后的政策。(93)23日，第267号国家安全决议备忘录进一步把美国政府所要采取的对策具体化。(94)

　　迫于美国政府的压力，土耳其政府被迫做出部分让步，9月12日，土耳其政府决定实施“罂粟草”方案，即土耳其政府购买农民种植出来、未经提炼的全部罂粟，以防止其流入非法市场。(95)到1975年，土耳其政府采取的积极措施逐步得到福特政府的认可。(96)加之美国国内对医用鸦片需求的不断增加，为美国默许土耳其的罂粟种植提供了良机。(97)美土之间关于鸦片问题长达10余年的争吵随之逐渐平息。

　　五、结语

　　冷战是影响或制约美国对土耳其毒品外交的关键因素。尽管约翰逊政府和尼克松政府试图把海洛因走私和罂粟种植问题置于外交政策的优先地位，但在外交实践过程中，仍未跳出这样的难局，即“当一项决策涉及毒品生产国或出口国，又涉及需要保持同这个国家的友好关系来维护国家安全的时候，国家安全和良好关系几乎总是胜过重要的但不具决定性的毒品问题”。(98)结果，美国通过经济和军事援助以及政治支持打造的冷战同盟，无法换来美国部分政治精英和普通民众所期望的土耳其在根除鸦片生产上的长期而全面的合作，冷战战略利益限制了美国有效地运用制裁等措施换取国内利益，也因此出现了所谓“不合作的同盟”。

　　反过来，冷战与诸多变量结合诸如国内政局的变化同样影响着土耳其的应对之策。随着冷战缓和年代的到来，美土同盟面对的共同外部压力开始减弱，土耳其谋求自主权的能力逐步增强，该国的领导层不再甘心屈服于美国的压力，反而开始竭力利用超级大国的战略需求，试图从美国手中获取更多的经济、军事援助以及政治支持，以维护他们的权力和执政地位。这在一定程度上也限制了美国毒品外交的有效度，也更加凸显了土耳其的不合作。可以说，美土禁毒合作的复杂多变，乃是鸦片消费国和生产国矛盾与分歧的重要表征，也是冷战缓和年代美国与盟国关系变迁的缩影以及美国霸权式微的又一例证。

　　值得关注的是，美国政府把国内毒品问题的解决更多地归罪于毒源国或把禁毒的希望放在毒品生产国和加工国身上的策略，其真正的绩效并不尽如人意。更为出乎意料的是，美国政府倡导的“毒品战”还“事与愿违地强化了全球的毒品走私”。到1970年代末，单一的“土耳其—马赛—纽约海洛因管道”已经被一条复杂的国际走私路线所取代。这也正是冷战的代价之一。