20世纪60年代中期以来，美国政府为解决国内毒品滥用问题，积极游说盟国土耳其放弃罂粟种植，遂揭开了两国长达10余年的争吵。对这一问题，国际学界虽有涉及，①然因受到解密档案文献和研究主旨的客观制约，大多语焉不详。本文把美国对土耳其的毒品外交(drug diplomacy)置于冷战国际史语境中重新审视；探讨美国的毒品战与冷战战略的博弈对美土关系的影响；展现冷战时期强国与弱国在非传统安全领域合作的不对称性及其限度。同时，探讨美国政府各部门的博弈及其“政治—空间”关系的变化对美国毒品决策机制的影响。

　　一、冷战战略利益的考量与双边禁毒合作的难局

　　随着“杜鲁门主义”的出台和“马歇尔计划”的实施，土耳其逐步被纳入美国的冷战战略，旋即成为美国在中东地区与苏联对抗的马前卒。1952年，土耳其正式加入北约。作为北约的南翼，土耳其在美国全球冷战战略中，特别是在遏制苏联向中东、黑海海峡地区扩张方面的重要性日渐凸显。土耳其面向西方世界的定位也随之达到了顶峰，在北约成员国框架内，承担了与美国“特殊的双边关系”。然而，这种“特殊的双边关系”随着美国国内毒品滥用问题的日趋恶化而遭到削弱。

　　20世纪60年代，美国的毒品问题迅速恶化，毒品滥用问题不再局限于少数族裔或边缘群体，开始超越阶层、族裔、性别、年龄的界限，向美国主流社会扩散，不仅对公众健康构成重大威胁，而且成为诸多社会问题的根源，遂引起社会和政府的普遍关注。1960年至1967年，被拘捕的青少年犯中毒品滥用者增加了近8倍，其中，单单纽约市登记的海洛因成瘾者就约有40000名，年均增加7000至9000名。②海洛因作为硬毒品中的硬毒品，其危害自不待言。美国情报部门调查发现，土耳其是世界最大的罂粟种植国之一，而“土耳其—叙利亚或黎巴嫩—马赛—纽约管道”③是美国市场上非法海洛因的主要供应链，美国消费的约80％海洛因和其他鸦片衍生物来自土耳其。④土耳其逐步被美国政府视为国内毒品危机的罪魁祸首，鸦片问题因此从两国的内政问题上升为美土双边关系中最重要的问题之一。

　　约翰·肯尼迪政府已经意识到这一问题和美土禁毒合作的重要性，⑤但肯尼迪未来得及采取积极有效的应对之策就遇刺身亡。林登·约翰逊继任后，逐步把鸦片问题纳入国内政治和外交政策议事日程。⑥1966年9月和11月，美国驻土耳其大使帕克·哈特两次向土耳其总理苏莱曼·德米雷尔施压，敦促土耳其采取更为严厉的措施来阻止鸦片走私，尽快取缔鸦片生产。⑦但美国政府的施压并没有得到土耳其政府的积极响应。翌年6月，德米雷尔总理陈明，土耳其立即根除鸦片生产在政治上是行不通的，但承诺逐年递减种植省份，利用三到四年的时间，到1972年全面禁止罂粟种植。⑧不可否认，约翰逊政府的努力一定程度揭开了美土禁毒合作的序幕，但土耳其承诺的时间表同美国政府的要求显然存在差距。

　　1969年1月20日共和党人理查德·尼克松入主白宫不久，就对毒品宣战，而随后展开的“全球毒品战”更把土耳其视为主要目标之一。9月22日，尼克松总统通告其顾问约翰·埃利希曼、司法部长约翰·米歇尔、总统安全事务助理亨利·基辛格和副国务卿艾略特·理查森，强调“不管外交政策的结果如何，我们都不得不解决海洛因问题。我认为主要的问题同土耳其相关，一定程度上也涉及法国和意大利两国”。继而，尼克松总统做出决定，凡是推动或者积极从事海洛因走私的国家，都将被美国视为不受欢迎的对象。⑨

　　尼克松的态度虽然强硬，但在落实过程中常常受到冷战格局变化的制约。与冷战初期美国借助“杜鲁门主义”、“马歇尔计划”和北约打造的美土“特殊的双边关系”⑩不同，随着冷战重心从欧洲转向非洲、东南亚等地区，土耳其在美国冷战战略中的地位正在下降。1963年美国因古巴导弹危机撤出部署于土耳其的中程导弹，1964年限制土耳其在塞浦路斯危机中使用美国的武器，令土耳其倍感被出卖。加之苏联借机强化了部署于东地中海地区的海军力量，迫使土耳其不得不重新思量外交战略。作为回应，土耳其开始更多地利用国内资源，寻求与盟国讨价还价的资本，同社会主义国家和第三世界重建新的联系，美土关系则渐行渐远。(11)面对这样的现实，究竟是把毒品外交加以优先考虑，甚至不惜牺牲冷战战略利益，还是以维系同盟关系为第一要务，让毒品问题从属于冷战需求，成为了尼克松政府制定毒品外交政策面临的重要抉择，从而也造成了美国政府各部门在政策制定过程中的意见分歧与权力博弈。

　　国务院和司法部联合完成的海洛因问题分析报告正是这种复杂境遇的产物。10月20日完成的联合报告确定了优先打击鸦片生产国土耳其和墨西哥以及鸦片加工国法国的战略目标，准备迫使土耳其最终在1971年完全停止鸦片生产。同时，报告也考虑到在该项计划无效的情况下实施制裁的必要性。但对制裁的效果却心存疑虑，因为土耳其对此问题的不满将会直接影响美国的根本利益和冷战战略。(12)

　　何为美国的“根本利益”?美国政府各部门之间的意见并不统一。以负责城市事务的总统顾问丹尼尔·莫伊尼汉和埃利希曼为代表的强硬派更关注毒品引起的“街头暴力”和城市治安问题，敦促采取强硬措施迫使土耳其立即取缔罂粟种植。基辛格等人则担心高压措施可能会给政府带来麻烦，并且可能降低成功控制的机率。为消除歧见和协调政府下一步的毒品外交工作，基辛格采纳了国务院和司法部的建议，组建由司法部、国务院、财政部、卫生教育和福利部、中央情报局和国防部官员组成的“海洛因问题特别行动小组”，下设一个由国务院直接领导的工作组，国务卿麻醉品特别助理哈利·施瓦兹担任工作组组长；同时指示工作组为特别行动小组准备一份详尽报告，提出打击土耳其罂粟种植的方案。(13)海洛因问题特别行动小组的组建一方面为美国政府协调毒品外交事务提供了制度保障，另一方面也显示出毒品外交的复杂性，特别是国防部官员的加入注定毒品问题将与冷战战略纠缠一处。

　　工作组迅速完成了研究报告并提交特别行动小组讨论。11月3日，特别行动小组举行会议讨论工作组报告，并达成部分共识，指令国务院负责修订工作组报告，其中包括致法国蓬皮杜总统和土耳其德米雷尔总理的信函以及下达给美国驻两国大使馆的指令。(14)无疑，特别行动小组的报告标志着国务院开始直接介入同土耳其的禁毒合作。但莫伊尼汉认为，国务院仍然没有意识到这个问题的严重性。在他看来，“应该把工作的重心放在致法国和土耳其国家元首的信件上，特别是由谁去传达这些重要的信息”。莫伊尼汉不同意派遣麻醉品和危险药品局局长约翰·英格索尔担当传递总统信件的重任，而是建议由他本人以内阁要员和总统私人助理的身份直接负责，以示郑重。(15)财政部助理部长尤金·罗赛德斯则希望派遣海关总署署长迈尔斯·安布罗斯随同英格索尔一同出访土耳其和法国。(16)

　　不仅在传递总统信件的人选上出现异议，而且对于信件的形式也有争议。考虑到1964年“约翰逊信札”(17)的前车之鉴，国务院最终决定以口信代替书面信件。1969年11月15日，美国驻土耳其大使威廉·汉德利向德米雷尔通报了尼克松总统的口信，希望德米雷尔总理能尽快命令已经种植了罂粟的农民在1969年秋天以前根除其种植物且不再复种，这个项目将是美土合作议程中最重要的组成部分，并暗示美国愿意向土耳其提供任何可行的援助。(18)以此为契机，汉德利开始直接负责对土耳其的毒品外交事务，一定程度上规避了政府各部门间对政策制定主导权的争夺，同时也把美国对土耳其的毒品外交定位在从属于冷战同盟利益。

　　然而，面对美国政府的施压，德米雷尔态度强硬。在他看来，土耳其政府“已经尽了最大的努力”，用三到四年根除罂粟种植的方案是“一个现实的计划”。美国政府要求1969年秋天完全根除罂粟种植，“根本是不可能的事情”。尼克松政府的要求遭到拒绝，鸦片问题成为了一个“极富争议的问题”。(19)究其原因，美国政府希望借助美土之间既有的同盟关系，以及给予土耳其的经济和军事援助，迫使土耳其做出让步，向传统的罂粟种植开战。然则，德米雷尔作为正义党的领袖，需要得到罂粟种植区选民的支持，他不可能为讨好美国而牺牲政治前途和政党利益。与此同时，德米雷尔执政以来开始寻求相对独立自主的外交政策，以消除美苏冷战对峙给土耳其带来的消极影响，能够更多地抵制甚或对抗来自美国的压力。(20)

　　12月12日，美国国务院提出两种可供选择的方案：一是敦促德米雷尔总理同意把罂粟种植限制在现有区域内，而作为补偿，国务院同国际开发署商定，向土耳其政府提供500万美元，用以缓解因根除罂粟种植而带来的经济损失；二是预备方案，如果前一计划未能成功，美国将敦促土耳其宣布1970年之后种植的所有鸦片作物为非法，由美国药品公司合法购买。(21)为推动土耳其政府的行动，1970年1月8日，尼克松批准了国务院的提案，包括授权汉德利向土耳其提供高达500万美元的资助项目。(22)毫无疑问，两种方案一定程度上加大了对土耳其的援助力度，美国希望借此能够换取土耳其的合作。

　　“500万美元”的援助固然诱人，但无法一劳永逸地解决问题。1月20日，德米雷尔总理答复汉德利时强调，从政治和科技的角度来看，根除现存的鸦片作物肯定是不可能的。(23)3月24日，国务院再次确认通过两种方案来解决土耳其的鸦片问题，指令汉德利立即与德米雷尔总理再次会晤，就行动方案进行沟通，竭尽所能征得其同意。(24)4月1日，国务卿罗杰斯召见土耳其驻美大使梅希尔·埃森贝尔，敦促土耳其政府尽快采取行动。(25)然而，德米雷尔政府担心，立即根除罂粟种植会造成军队与罂粟种植农之间的冲突，使问题变得更糟，甚至会因失去公众的支持而导致政府垮台。根除罂粟种植不单是经济问题而且是重要的政治问题，甚至是国家安全问题。正是基于这些考虑，德米雷尔政府不可能立即根除罂粟种植。

　　国务院提出的首选方案遭到德米雷尔政府拒绝后，汉德利随之提出了退让立场——收购土耳其的鸦片。但是，德米雷尔同样反应冷淡。汉德利提醒德米雷尔总理，土耳其政府的决定不仅对美土关系意义重大，而且对土耳其与伊朗和国际社会的关系影响深远。(26)德米雷尔则针锋相对，“如果你们要我们做到这点，听一下我们的意见。如果你们不听，会使局面变得更糟”。(27)

　　无论是国务院提出的首选策略还是预备方案，都没有收到预期效果，而且有导致两国关系恶化的迹象。土耳其作为北约成员国，依赖于美国的军事援助，所以与缅甸和印度等“中立”国家不同，土耳其更容易受到美国政府压力的影响，从而能够在毒品问题上采取更为合作和积极的姿态，“土耳其是我们希望取得重大成果的唯一的国家，那也是总统所希望的。”(28)然而，彼时德米雷尔政府面对越来越多国内反对派的质疑和批评，它不愿也不敢冒险来加速推进鸦片禁令的颁行，以防令政府更为被动，甚至导致政府的垮台，这样，通过拖延时间来换取政治上的主动就成为了主要对策。这就不难理解，为何无论是美国政府借助经济援助来迫使德米雷尔政府立即根除罂粟种植，还是以全盘收购计划来变相地减少鸦片通过非法渠道进入美国，都未能迫使土耳其就范。

　　二、北约现代社会挑战委员会与多边施压的酝酿

　　美国对冷战战略利益的考量和土耳其对原则的坚持致使美土双边禁毒合作再度陷入僵局。莫伊尼汉等人尤为恼火，要求立即召开海洛因问题特别行动小组会议商讨对策，甚至提议撤换美国驻土耳其大使，希望借此向土耳其人表明美国严肃的态度，敦促其彻底根除鸦片生产。

　　1970年5月6日，海洛因问题特别行动小组召开会议。美国敦促土耳其立即根除罂粟种植策略的失败，遭到了政府各部门代表的严词批评，一致要求对土耳其额外施压，以消除凶根除所有鸦片生产可能带来的负面影响。同时考虑通过多边合作加快控制鸦片的进程，借助多边施压策略打破美土禁毒合作的僵局。这次会议的召开成为美国对土耳其毒品外交从单边施压到构建多边体系的重要转折点。(29)

　　其间，被视为北约“第三维度”的现代社会挑战委员会(30)开始进入美土禁毒合作的视野。美国之所以没有选择以联合国为平台来向土耳其施压，除对联合国禁毒机构执行力的担忧外，另一重考虑无疑是希望把土耳其鸦片问题国际化的范围限于北约内部，从而避免土耳其离心倾向的加剧，最大限度地消除对冷战战略利益的威胁。5月13日，理查森在华盛顿与土耳其外长查莱扬吉勒举行会晤并达成共识，要求马上召开现代社会挑战委员会特别会议，在北约框架内讨论鸦片问题被视为讨论鸦片问题的“最佳方式”。(31)显而易见，美国政府试图把现代社会挑战委员会变成它的另一个“反海洛因机构”。(32)

　　国务院随后指令汉德利和美国驻北约大使罗伯特·埃尔斯沃思同土耳其外长查莱扬吉勒、土耳其常驻北约代表穆哈雷姆·比吉尔以及北约秘书长曼利奥·布罗西奥就此动议进行商讨，寻求他们的支持。(33)土耳其迅速做出回应，重申土耳其同意尽早召开现代社会挑战委员会，但国际行动需要避免把土耳其问题挑出来单独讨论。(34)

　　为了寻求盟国的支持，消除土耳其的顾虑，尼克松政府主张尽力隐藏美国、土耳其和法国在呼吁召开会议过程中的作用，要求其他三到四个主要盟国以美国的动议为基础担负此责。6月1日，埃尔斯沃思拜会了联邦德国、法国、土耳其和荷兰驻北约的代表，以及北约秘书长布罗西奥和现代社会挑战委员会主席吉纳·兰德斯，商议特别会议的议程表和目标，但各位代表都强调，北约迅速采取行动的前提是美国须同土耳其达成一致。(35)各国的考虑并非事出无因，土耳其是北约内部唯一合法种植罂粟的国家，现代社会挑战委员会讨论毒品问题，无论如何掩饰，最终的目标必定指向土耳其，而这正是德米雷尔政府所担心的，因为在此问题上屈从美国的压力会成为国内极左或极右反对派攻击现政府的借口。为把潜在的风险降至最低，比吉尔再次强调，土耳其和美国应该隐于幕后，而由布罗西奥以及德国或荷兰提议召开会议。(36)在美国的积极动议和压力之下，卢森堡、比利时和德国最终同意出面呼吁召开现代社会挑战委员会麻醉品问题特别会议。

　　可以发现，国务院把现代社会挑战委员会视为一座桥梁，通过把土耳其罂粟种植问题多边化，既能够消除因美国单边过度施压产生的副作用，还可以分散压力，促使其他国家向土耳其施压。但是，与国务院更多地着眼于美国对土耳其整体外交政策和冷战战略考虑不同，司法部、财政部及部分国会议员则更相信美国军事和经济制裁的有效度，坚持要对土耳其采取强有力的措施。财政部助理部长罗赛德斯甚至建议国防部考虑与土耳其军队在鸦片问题上密切合作。但国务院担忧，美国政府直接的回应施压将会导致德米雷尔政府的垮台，而新一届政府将不会对美国如此友善，除非将军们接管了政府。因此，美国的政策必须考虑到土耳其作为盟国在战略上的重要性，以及土耳其脆弱的政治平衡。

　　鉴于各方的不同意见，6月9日召开的海洛因问题特别行动小组会议决定：第一，指令汉德利大使同德米雷尔总理交换意见，就土耳其在现代社会挑战委员会特别会议上期望讨论的范围与性质达成共识；第二，把美国在此问题上的重要利益告知北约盟国，以确保6月18日现代社会挑战委员会的召开富有成效，而对那些没有收到通知的国家则不必提到美国与土耳其的安排；第三，施瓦兹负责准备一份美国向土耳其施压的清单，包括美国对土耳其已做的，将为土耳其做的，以及将从土耳其撤回的等三方面内容。(36)

　　以何种策略来解决土耳其的罂粟种植问题，美国行政部门的歧见显而易见，而特别行动小组的决定恰是各种意见的“大杂烩”。它既兼顾到了通过多边国际会议来解决土耳其鸦片问题的方案，又不放弃对土耳其的直接施压，是一个多边和单边施压的混合方案。但是，无论哪种方案，土耳其政府都会遭受外部压力，如果说有差异的话，仅是美国一国和多国的压力而已。

　　为了保证现代社会挑战委员会特别会议的成效，美国政府敦促土耳其政府派出高层的代表团和专家出席会议，并在会议上宣布进一步的禁毒计划。(37)但土耳其政府有其自己的考虑，查莱扬吉勒外长明确指出，土耳其政府不会派出美国政府那样高级别的代表团与会，同时表示，并非土耳其政府不能这么做，而是在没有获得明确的补偿前，如果采取此类措施，对土耳其政府来说存在政治风险。(38)结果，美国试图借助现代社会挑战委员会特别会议向土耳其施压的目的也没能如愿。事后，施瓦兹表达了他个人对会议的失望，“尽管现代社会挑战委员会会议刺激了北约的其他成员国更为严肃地思考毒品问题，但在土耳其问题上却一无所获。”(39)

　　这一结果强化了财政部和司法部坚持通过加强制裁、把经济援助与根除罂粟种植挂钩的决心，但国务院强烈反对。6月18日，土耳其事务办公室主任小弗兰克·卡什在致负责近东和南亚事务助理国务卿约瑟夫·西斯科的备忘录中，提出“不要让我们把毒品脏水和土耳其孩子一同泼出去”。卡什批评罗赛德斯和克兰丁斯特等人对美国外交政策缺乏责任心，他们对毒品问题的担忧可能会给美国在土耳其的所有利益造成不可修复的破坏。同时，卡什注意到，财政部和司法部的直接施压策略不仅不会发挥作用，还可能引起土耳其人的反弹，破坏美国同土耳其正在进行的禁毒合作。(40)

　　卡什的看法事实上代表了国务院的主流观点，遂成为国务院积极游说其他部门的指导性建议。6月29日，约翰逊副国务卿致信财政部长戴维·肯尼迪，强烈要求不要把批准援助土耳其小麦的计划同其根除鸦片生产的计划挂钩。国务院之所以这样考虑，除了打击非法海洛因向美国走私的优先战略外，最重要的顾虑还是土耳其作为北约南翼必不可少的组成部分，土耳其的驻军正考虑从北约和西方战线上撤出，而美国拒绝给予援助更将加速这种趋势，美国布置在这一地区的军事设施也可能因此受影响。约翰逊强调，在中东地区，同土耳其保持相对稳定和友善的关系是美国利益所在，通过搁置援助如此极端的方式来向土耳其人施加压力，推动其采取进一步的措施是没有必要的，而且可能产生巨大的副作用。因此，他希望财政部能同意在通常的标准下批准土耳其要求援助小麦的请求。(41)但是，国务院不反对借助来自法国、德国的压力，迫使土耳其遵守根除罂粟种植的承诺。(42)

　　然而，冷战战略利益不仅束缚着美国采取强势的毒品外交，而且限制着北约盟国施压的有效度。土耳其政府一定程度上也注意到了这一点，坚持继续按照既定方针推进根除罂粟种植计划。6月30日，土耳其政府通过鸦片禁令，准备在1970年秋把罂粟种植省份减少到7个，1971年秋减少到4个。(43)尼克松总统对土耳其限制鸦片的进展极为失望，明确指出这一问题的国防和政治意义，同时将其置于最优先的地位来考虑。7月9日，美国召回驻土耳其大使汉德利，以示不满。(44)

　　与此同时，美国政府亦已意识到双边的协商即使成功，对于解决毒品的非法走私也将证明是不充分的。(45)因此，国务院积极寻求同土耳其的双边合作之时，继续试图借助北约及其现代社会挑战委员会向土耳其施压，但因盟国特别是挪威、丹麦和法国的反对而难以奏效。(46)而土耳其更是怀疑现代社会挑战委员会成为单独向土耳其施压的“新型武器”。它担心，在这种环境下，土耳其政府继续在该委员会上讨论毒品问题，可能会引起土耳其国内反对派对政府的强烈不满，以致“影响到土美关系”。这些因素都严重地制约了多边施压的可行性，正因如此，美国政府内其他部门和国会议员中的质疑和批评声不绝于耳。

　　美国国会中期选举的临近进一步把土耳其鸦片问题政治化。国会中的民主党议员想当然地认为，土耳其作为接受美国大批经济和军事援助的盟国，应该按照美国的意志根除罂粟种植和收购产出的鸦片，但却事与愿违，他们对此颇有微词。加之党派利益，民主党作为反对派认为美国对外援助政策打造了一批“不合作的同盟”，得不偿失。因此，他们更赞同通过制裁来迫使土耳其就范。(47)行政当局内有分歧，外有国会反对派的压力，美土禁毒合作日渐复杂。