四、香港经验及启示

　　社会服务作为社会的重要功能之一，其作用在现代社会中越来越重要。香港作为提供社会服务的典型代表，有诸多值得我国内地学习与借鉴的经验。

　　(一)香港经验

　　1.服务内容：以“直接服务”为主，社会保障为辅

　　各国政府针对社会需要一般有两种政策倾向，一是建立一套社会保障制度，包括社会救助、收入保障、退休金制度等，西欧福利国家采用的一般是社会保险和经济援助模式，将国家的大部分福利开支用于其上，而我国内地的社会保障比较侧重实物和现金补偿；另一种取向是直接提供服务给有需要者。总体来说，香港的政策倾向于直接提供社会服务，直接的社会服务(Direct Social Services)在香港社会保护系统里发挥极大的作用。在社会保障方面，香港只有一个很基本的综合援助制度，而2000年起才开始推行的强制性公积金，其营运也全依赖市场机制，供款式的社会保障制度始终没有设置。

　　根据香港社会福利署2011年至2012年度“津贴拨款资讯”，资助非政府机构约2584个服务协议单位的预算资助额是90.75亿元；按服务性质来看，比例最高为康复及医务社会服务(32.8％)，其次为老人服务(32.1％)，青少年服务(13.9％)、家庭及儿童福利(10.5％)、社会福利支援(8.8％)，随后，社区发展(1.4％)、违法者服务(0.5％)相对较低，社会保障(0％)没有获得资助。该资助比例既显示出香港社会服务需求的集中趋势，也表明了香港的社会服务轻社会保障重直接服务的特点。

　　2.服务供给：以“官办民营”为主导模式

　　香港社会服务的提供主要有社会资源支持的、私营的几种方式，但大部分的社会服务都以“官办民营”的模式来提供。所谓“官办民营”，就是由政府负责整体政策和规划、提供经费，以及监管服务提供的情况，而非政府机构则负责经营和运作。

　　在香港，社会福利署和非政府机构是提供服务的两个主体。作为政府机构，社会福利署承担提供、策划及统筹服务，进行财政拨款，制定服务质素标准并监管服务的成效的责任；而非政府机构则主要负责服务的供给。二者的工作环环相扣，形成行之有效的伙伴关系，也打造出香港“官办民营”的服务供给制度。

　　3.服务规划：由中央规划走向行政主导

　　香港早期的社会服务发展并无统一规划，直至20世纪60年代中期才开始进行有系统的中央规划。其方式是“政策白皮书加五年计划”，即以政策白皮书勾勒服务的发展方向，以五年社会福利计划描绘具体蓝图。1965年发布第一份社会福利白皮书《香港社会福利政策与目标》，1991年发布最后一份白皮书《跨越90年代：香港社会福利白皮书》；而五年计划在1999年以后也已停止。至此，香港的服务规划就由中央规划改变为现行的没有路线图和时间表的行政主导模式。

　　4.服务发展：由政府统筹迈向“非官营化”

　　到20世纪80年代，由于社会服务的开支增加以及受英国保守党的右翼社会福利思潮影响，香港政府在社会服务政策中推行“非官营化”的理念。回归以后，香港政府又大幅度消减“综援”，倡导“自力更生”目标，新服务也以“外判”(签约外包)的概念代替了“统筹”，故政府资助新服务项目时，也以竞投的方式批出，而其他支持社会福利服务的非政府经费来源，也都采取竞投的概念批出“项目”，服务理念趋向“非官营化”。

　　“Privatization”在经济领域译作“私有化”，而在社会服务领域则译为“非官营化”，因为社会服务很难变成利润丰厚的生意，政府能做的是将提供社会服务或将经费脱离政府部门。学者巴亚(Nicholas Barr)清楚阐释了社会服务非官营化的概念：社会服务的经费及生产可由私人或政府负责，所谓非官营化是指原先由政府直接生产及全数经费负担，朝向政府生产及私人经费、私人生产及私人经费和私人生产及政府经费方向走。因此，“非官营化”并不等于“市场化”。

　　5.服务输送：由标准化走向综合化

　　在政府规划服务的时期，社会福利服务分门别类，清楚界定不同服务的范围及提供该服务的标准。这种方式有利于服务快速发展及监管，但却不是从服务对象出发，容易产生服务的重复或空隙，也难以产生协调效应，因此改为综合化。所谓综合化，就是以一个地区为范围，针对某个服务使用者组别提供全面的服务，而不再以服务类别或项目划分。这样能更有弹性地针对服务使用者的需要，但这样做也需要准确评估地区需要，提高对服务使用者诊断的能力以及可以处理优先次序。

　　6.社会服务的专业化

　　在机构层面，除作为服务提供者的非政府机构外，香港有两个全港性的组织：一个是类似行业组织的香港社会服务联会，作为服务提供者的一个平台共商如何优化政策，如何回应社会的新需要和服务的质素等课题，另一个是香港社会工作人员协会，这是一个专业组织，主要任务是发挥团结社工、发展专业的作用。

　　在制度层面，香港具有一个提升和监管专业操守的专业社工注册制度，它不单只是一个认证制度，更重要的是这个制度具有法定权力监管社工的专业操守；在工作者层面，香港社会工作专业的发展具有50多年的历史，在亚洲地区处于领先地位，起到了服务质量的保证作用。

　　(二)政策启示

　　香港作为社会服务的长期践行者，已经发展出很多有效的政策和服务，并且香港与内地社会有着趋同化倾向，文化传统类似，体制上的分歧也随之香港的回归与内地市场经济的发展不断缩小，与世界其他国家或地区的经验相比，互相学习的空间很大。同时，我国内地经济近年来不断飞跃，国家的财政、组织和人力资源大幅度提升，沿海发达地区的经济实力达到中上水平，有条件推行高质量、专业化的服务。自2006年中共十六届六中全人提出要建设一支宏大的社工队伍以来，我国内地在社会工作的培训、技能考核和专职化的发展加快，也有利于社会服务的优化。因此，面对全球化竞争和现代化带来的社会问题，中国内地可以筛选与借鉴香港的经验来发展与优化社会服务，建立适合国情的社会服务体系。

　　1.转变服务理念，发展综合性服务体系

　　相较香港多元化的服务体系，我国内地的服务，无论是在服务对象还是在服务内容上，都还比较单一，服务对象一般局限于老年人、残疾人、儿童等特殊群体上，服务的内容也仅侧重经济或现金的援助，忽略了针对一般个人的直接的服务。但随着社会分工和发展程度的不断提高，社会结构日益复杂，社会大众面对的问题不再仅局限于物质和金钱的缺乏，还牵涉到情感等诸多问题，因此发展一般化、综合性的服务体系必不可少。因此，在服务理念上，要实现两个转变：

　　(1)转变服务对象，变特殊服务群体为一般个人，发展“个人社会服务”(Personal Social Services, PPS)，扩展服务范围，使有需要的各种服务对象均能受益。

　　(2)转变服务内容，变单一的社会保障为多样性的直接服务，改变以往只重经济援助的理念，发展针对性的“直接的服务”(Direct Social Services)，增加服务内容，使社会服务的提供更加灵活多元。

　　2.加强服务管理，完善服务供给制度

　　社会服务的管理一般有三种方式，即专业人员模型、经营者模型和官员模型(见表8)。

　　在香港的社会服务管理之中，以上三方均有涉及，形成了一个政府部门、非政府机构和专业服务人员的灵活的组合框架。此外，香港的民间志愿组织也扮演了重要角色。因此，我国内地在发展社会服务时，也可采用类似的思维方法设计服务体系，找出适合各地自身条件、个别服务特性和不同服务对象需要的管理模式。目前可行的方式，可能是政府主导，专业人员和经营者参与的模型。为此应该做到：明确相关政府部门在服务供给中的责任，扶植非政府机构的发展，建立行业协会发展服务产业，鼓励民间公益组织参与服务。

　　3.扩大服务融资渠道，发展“混合经济的社会服务”

　　香港的社会服务主要由社会福利署和非政府机构透过财政拨款提供，也有小部分服务透过外判形式，由受资助机构及私营机构提供；除此之外，香港各种公益基金、社会捐赠、会员费及服务费用也构成其服务的财政资源，融资渠道十分发达。而相较之下，我国内地一贯重视社会保障而轻福利服务，对服务的投入也仅限于拾缺型的力度，这与推行适度普惠型的转变目标并不契合。因此，我国内地在发展服务时应该努力做到：

　　(1)要加大政府购买服务的力度，增加服务的财政投入，同时做好监管工作。

　　(2)进行服务的社会融资，扩大服务的资金来源，鼓励社会多方参与，构建政府主导和社会参与相结合，多形式、多渠道筹集服务资金的局面，发展“混合经济的社会服务”。

　　4.加强服务监管，构建社会服务评估体系

　　香港对服务的监管主要体现在“服务表现监察制度”上，与其配套的制度主要包括三个部分，一为“津贴及服务协议”，由社会福利署和受资助机构签订，对受资助机构提出明确的责任要求；一为“服务质素标准”，包括四项基本原则和十六条质素指标；一为“服务质素评估”。三者形成一套完整的服务监管体系。基于此考虑，我国内地在服务监管方面应该借鉴：

　　(1)力图出台“社会服务法”或“社会服务法规”，作为统领社会服务的根本大法。

　　(2)制订“社会服务质量标准”，对服务质量及监管提出要求。

　　5.增强服务专业化建设，构建专业服务队伍

　　社会服务最后还是要落实到个人身上，而社会工作者作为服务的工作者，承担着提供服务的具体职责。因此发展专业化的社会服务，离不开专业化的服务队伍。为此，应该做到：

　　(1)设立专门的社会工作者管理机构(香港是“社会工作者注册局”)。

　　(2)加强社工的教育及培训，提升社工的专业技能。

　　6.鼓励服务用户的个人参与，提高服务质量

　　在社会服务中，一般都视服务用户为消极的服务接受者。考虑到服务现代化及服务质量的双重要求，我国内地在发展社会服务时，应考虑服务用户的参与权利，鼓励用户的介入，以利于服务的灵活性和服务质量的提高。

　　当今，中国正经历着快速而剧烈的社会转型，社会问题不断突显，社会矛盾日益复杂，因此在加强以改善民生为重点的社会建设中，迫切需要发展现代社会服务、构建现代社会服务体系。香港地区的社会服务模式，对于中国内地正处于起步阶段的社会服务事业而言，有着特别的借鉴意义。当然，在建设和完善社会服务过程中，还应立足我国国情，努力构建有中国特点的、本土化的现代社会服务模式。