一、当前农村扶贫形势与NGO的发展空间

　　新农村建设是自1978年以来基层利益驱动的自上而下的第二次大规模农村改革。这次社会政策的实施在很大程度上扭转了以前长期实践着的农村城市化方向。对此讨论有两个焦点问题——财政投资体制和农村金融体系①，以及农民的再组织化问题②。

　　20世纪80年代，全国农村绝对贫困人口平均每年减少1350万，90年代平均每年减少530万。但在各级政府每年投入的扶贫资金不仅没降反而大幅增加的情况下，2001年至2005年期间贫困人口年均减少只有112万。中国目前的2300多万绝对贫困人口分布呈现点（14.8万个贫困村）、片（特殊贫困片区）、线（沿边境贫困带）并存的特征，扶贫的难度加大，当前减少一个绝对贫困人口的成本是“八五”计划期间的10多倍③。除了恶劣的自然生态环境严重制约以外，农村社会保障体制的缺失和医疗体制的不畅也导致了城乡差距不断拉大，农村贫困的原因更加复杂化和多样化。企业为了追逐利益也不会将反哺乡村作为自觉的任务，我国慈善立法和相关配套措施的缺失也很难使一些企业的社会责任得到有效发挥。

　　从扶贫观念上来说，当前正处于救济式扶贫向参与式扶贫转变的过程之中，穷人的瞄准问题尚待解决。回到当前的中央财政专项扶贫资金上来说，多部门利益分割以及审批制度的科层化使得资金的渗漏问题较为突出。跳出扶贫领域来看，在新公共管理理念的影响下，政府职能面临着转型。也就是说，政府应该从一些成本过高、政府力量不容易发挥作用的领域退出来交给企业或社会去管理。鉴于以上诸多因素，一些锐意改革的官员认为让NGO（non-governmentalorganization）等社会力量参与扶贫领域将有利于在公开、透明的基础上探索中国贫困的新思路。

　　目前学界对NGO边界的界定尚不清晰，但对其内涵达成了一个基本共识：即NGO是在政府失灵和市场失灵的地方，以志愿参与、自治、公开、平等、竞争等原则来满足社会多元化需求的公益性组织。其优势在于以快捷的方式照顾到多元化需求和弱势群体的诉求，而在这些方面政府和企业由于其组织特性而很难关照到。姑且不论这种三分法在方法论意义上是否牢靠，但在实践中确实为NGO的生存提供了有力的理论支持。

　　然而，就目前尚不成热的农村社区扶贫类NGO来说，让他们参与扶贫无疑是对现行体制以及扶贫工作的新的探索和调整。探索的方向是启蒙农民的公民意识并将农民重新组织化，通过经济、文化上的更新、重塑使得他们能在构建和谐社会中发挥其自立、自强的作用。本文无意于此类组织能否顺利达到此愿景，也不讨论目前诸多知识分子风风火火进行一系列试点背后是否已经蕴藏了将农民重新组织化以后发展目标的判断，而是就农村社区扶贫类NGO尤其是草根组织自身的可持续发展机制的几个问题进行探讨。

　　对活跃在扶贫领域的NGO依据不同的划分标准可以分为不同类型。从主体类型来看，目前在中国大陆活动的NGO有三类：境外公益性NGO、官方背景或官方支持的NGO④以及草根NGO；从NGO的活动领域出发则可分为环保类扶贫NGO、公共卫生扶贫类NGO、教育扶贫类NGO以及科技扶贫NGO等⑤；按活动方式可以分为项目运作型扶贫类NGO和资金支持型扶贫类NGO。不可否认，这些NGO为中国的扶贫事业做出了一定贡献。

　　三类NGO主体的比较：就上述第一种类型划分的三种主体来看，境外公益性NGO具有资金较充足、人力资源充足、组织目标公益性强、组织结构较完善等特点，但同时这类组织容易出现“水土不服”等问题。而且，境外公益性NGO由于中国法律地位不明朗而使得沟通信任成本较高。官方背景或官方支持的、挂靠在其他单位之下的NGO则具有体制内资源较多、动员能力较强等特点。它们构成我国目前扶贫类NGO最重要的主体，但行政化取向和部门利益导致这类组织没有发挥出足够的能量。对于大量未注册的NGO来说，无论是资金、人力资源还是理念，都是困扰其发育、发展的关键因素。

　　然而，无论哪种类型的NGO均面临一个可持续发展问题。因为处于一个社会转型期，我国激励和保障NGO的制度尚不完善。在资金短缺的重压之下，甚至很多扶贫类NGO本身也需要“扶贫”。对于当前NGO领域最流行的赋权、参与、重视性别等方法来说，它们只是可持续发展的重要手段，并不能自动解决组织的机制问题。结合自己的调研，下面笔者探讨一下农村社区扶贫类NGO可持续发展机制中需要着重注意的几个问题。

　　二、从组织内部和外部看农村社区扶贫类NGO可持续发展机制

　　组织社会学家周雪光认为，可持续发展的核心问题是短期利益和长期利益的平衡问题。他从企业组织追求效率和长期适应能力之间的深刻矛盾出发，探讨了宏观层次上社会可持续发展的对策[1]。其实，对于一个组织来说，可持续发展就是在最大程度上提高组织内部效率、降低组织外部的风险、使组织存在时间更长以最大限度完成组织使命的平衡过程。基于此，我们从组织内部、组织与外部环境两个视角来讨论一下农村社区扶贫类NGO的可持续发展问题。

　　（一）组织内部的视角

　　1.秉持公益目标

　　公益宗旨或目标是一个NGO之所以成为NGO的根本。这一点在当前中国NGO发育、发展的特定阶段无论如何强调都不为过。

　　我们仍然从上述三种主体来分析。一般说来，境外公益性NGO在坚持公益宗旨方面做得较好。这和它们赖以生存的社会文化环境有关。但也不排除少数在大陆开展活动的境外公益性NGO假公益之名而行危害我国国家安全和正常的社会秩序之实。

　　官方背景或官方支持的、挂靠在其他单位之下的NGO由于多数尚在政府的庇荫之下，这类组织也有两种倾向：一种是行政化取向，另外一种则是民间化取向。对于前一种取向的NGO来说，虽然体制内资源较多、动员能力较强，但由于部门利益而导致在基层社区提供公共产品的意愿不足，因此，公益目标秉持的激励机制尚有欠缺。民间化取向的NGO公益取向的驱动力较强。这类组织一般资金较充足、人脉也较多，但由于这类组织脱胎于行政体制，因此在组织转型过程中也不同程度地存在公益意愿不足的问题。

　　草根组织由于资金稀缺，而且组织制度不健全，所以往往更容易出现偏离公益目标的行为。一旦草根组织出现“公益腐败”，对刚刚发育的中国NGO领域将造成巨大的负面影响。

　　因此，这三类主体都需要秉持公益目标，而且都有偏离公益宗旨的危险。对于社区扶贫类NGO来说，这是解决可持续发展的首要问题。这个问题需要一系列社会监督和组织内部问责机制的完善才能从根本上解决。

　　2.组织目标的多元化：社会企业模式

　　除了少数大型境外公益性NGO和官方支持的NGO外，资金不足是制约在基层社区开展扶贫工作NGO的瓶颈。尽管政府在江西村级扶贫规划试点项目中高调向NGO采购服务⑥，但在实践操作层面上尚面临着一系列需要解决的问题。因此，在一段时间内政府能够提供给NGO的资源也很有限。再者，由于造成贫困的因素互为因果，所以单纯解决环境问题、公共卫生问题、教育问题都很难取得根本性的成效。基于上述三个组织内外的原因，NGO组织目标的多重化冲动也就不难理解了。

　　以云南省云南戴托普药物依赖治疗康复中心为例。该组织的结构包括以下几个部门：1）社区服务站（昆明站5个，曲靖站1个，宣威站1个）；2）居住社区（呈贡康复基地，治疗社区住院部，医疗模式住院部）；3）重返社区（洗车厂，汽车修理厂，太阳能设备安装与维修公司，农场）4）善后照顾组织（彩虹社区服务中心，中途宿舍，家庭联谊会）；5）项目办公室（HIV／AIDS预防同伴教育项目，爱滋病关怀项目，《凤凰涅槃》期刊项目，综合干预项目，果树种植项目，奶牛养殖项目）。

　　我们从戴托普的组织结构看出，该组织将医疗、培训、项目以及产业发展结合了起来。这是较为典型的社会企业模式，即把经营性服务和公益性服务结合起来。从国际比较的结果来看，NGO的收入中，私人慈善并不构成其主要来源。相反，商业收入占了相当大的比重[2]。该模式为吸毒人员重返社会打造了一个可以循环的链条。如果仅仅关注于戒毒的医学过程，我们就很难想象这些吸毒人群能够被重新社会化。因此，可以说戴托普至少在体制安排上很大限度地实现了可持续发展。

　　对于社区扶贫类NGO来说，借鉴这种模式极为重要。我们知道，仅仅靠救济式扶贫或输血式扶贫是不成功的。现在强调的开发式扶贫怎么开发，如何使人口、生态、经济生产以及文化的再生产有效循环是摆在人们面前的一个难以解决的问题。这对一些以扶贫为使命的社区NGO也提出了更高的要求。笔者认为，在具备一定的规模时，甚至在尚不具备很雄厚的资金之前，NGO组织就应该主动意识到尽可能地延长组织服秀的链条，增加提供公共产品的环节，提供多元化服务。只有这样，一个NGO才能走得更远，扶贫效果才会更加显著。

　　3.组织的领导层开发：理事会⑦的立体治理模式

　　理事会是经由选举产生的该组织决策和治理的最高机构。理事会成员一般包括社会知名人士、资助者代表、受益者代表、资深专家，也可以包括政府官员、退休官员或企业代表。理事会的六项职能分别是：决定组织的宗旨和目标；决定组织的计划和发展；预算和财务监督；筹款；招聘和解聘组织负责人；作为与社区沟通联系的桥梁[3]。

　　对于一些农村社区扶贫类NGO来说，尚未建立较为完善的理事会制度。即使一些组织建立了此制度，但是许多理事只是名誉上的而并未真正发挥作用。如果一个组织的最高层级决策机构都不健全，我们很难设想该组织能实现可持续发展。

　　以四川凉山彝族妇女儿童发展中心为例。该中心分为三个部分：顾问组（9人）；董事会（董事长1人，副董事长5人，常务副董事长1人，执行董事1人，董事27人）；管理层（主任1人，副主任1人，办公室主任1人，财务室主管1人，项目规划部主任1人，教育培训部主任1人，电子网络部主任1人，调查研究部主任1人，宣传联络部主任1人，法律援助部主任1人，医疗服务部主任1人，工作站站长1人，其他工作人员若干）。

　　就该组织的董事会来说，其成员包括一定数量的定居或求学于美国、日本等国的凉山籍彝族。与很多国内NGO仅仅挂名的理事现象相比，凉山彝族妇女儿童发展中心的一些非本地理事在信息提供、桥梁搭建等方面做了些实事。这样，该组织的设计者自觉地将参与治理和决策的核心人员扩大到国际范围，而以文化认同和传统的乡土认同为纽带，用现代发达的通讯工具将看似分布广泛、松散的董事凝聚在一起，从而使得该组织很容易将目标人群和组织外部的多地域、多领域的相关信息联系起来。笔者将此治理结构称为立体式理事会治理模式。这种治理模式能够使农村社区的NGO最大限度地及时吸收外界信息和资源，从而为组织的可持续发展提供了巨大的动力。

　　4.专业人才的重要性和人力资源建设

　　专业人才无论是对于政府、企业还是第三部门来说都是最重要的资源。对于农村社区扶贫类非政府组织来说，能否可持续发展的一个重要指标就是是否拥有相当数量的专业人才。而专业技术人才又往往集中在城市。与公司对人才的渴求不同，NGO无法用更高的报酬吸引城市的技术人才来工作。这也是志愿领域失灵的表现之一。因此，在保持一般工薪水平的基础上，理念的认同和感情的投资就成为吸引人才的重要举措。

　　然而，即使有了理念的认同，城市的专业技术人才也很难决定到农村社区工作。因此，变通执行成为解决农村社区扶贫类NGO实现可持续发展的重要策略。例如，NGO可以在县、市相关技术部门招聘一些兼职人才甚至离退休人员。此外，还可以通过聘请大城市高校技术人才利用假期给予短期指导的方式提高业务水平。如果经济条件许可，也可以采用将组织内部员工送出去短期交流或培训的方式来加强人力资源能力建设。