毒品问题已是公认的重大社会问题，诸多学者均在从不同学科积极探寻其治理之道。如医学角度，探讨毒品成瘾的成因、戒毒和毒品预防的技巧；法律学角度，探讨毒品犯罪的性质和治理措施；历史学角度，侧重探讨建国前毒品泛滥的成因和禁毒制度的变迁；社会学角度，侧重分析当代毒品问题的社会成因和戒毒社会工作的发展。当代禁毒工作的整体变迁对理解现行政策的执行和未来政策的完善大有助益，但相关研究至为缺乏。本文以上海为例，试从政府管理社会化的角度，梳理新中国成立以来上海毒情变化与禁毒工作变迁的轨迹，以期能对中国毒品治理与禁毒工作的社会化发展有所启发。

　　一、毒品泛滥与建国初轰轰烈烈的禁毒运动

　　1.毒品泛滥与禁毒运动的发起

　　从清朝到民国，有关部门虽然一再提出禁毒，但由于政府执行措施不力，未能充分发动群众，结果都是屡禁不止。据国民党上海市警察局统计，1948年上海全市有制造毒品工厂23处，出售毒品和供吸毒的“燕子窝”2000多处，从事制、贩、运毒的有3万多人，吸毒者10万余人，每年发生烟毒案8000多件。① 这些吸毒人员和毒品犯罪现象并没有随着1949年5月上海的解放而转瞬即逝，而是成为新上海禁毒工作的沉重负担。新中国成立前夕，上海的烟毒贩子颇富组织性，形成各种帮别及专门的贩毒市场。如当时有潮州帮、天津帮、安徽帮、湖南帮、汉口帮等，经常往来于上海，并与国外有一定联系。不少烟毒贩子常利用小贩摊、大饼店、老虎灶、酱油酿造厂、磨制辣椒粉厂等为掩护，大量制造和贩运毒品。有毒犯还与海轮、铁路员工及公安局内留用旧警勾结，进行制贩运毒活动。导致此种局面的一重要原因在于解放初期政府工作重心在政权接管和经济恢复上，禁毒工作处在相对边缘位置。尽管1949至1951年的“三反”“五反”期间采取过一些禁毒举措，但并没有阻止毒品的泛滥。“三反”期间，在公安、司法、铁路、航运等部门还暴露出若干包庇掩护勾结贩运毒品的严重情况。②

　　为彻底根绝烟毒，1952年6月28日，上海市委在“三反”“五反”运动积累的良好群众基础上，根据中央《关于肃清毒品流行的指示》精神，做出《关于开展肃清毒品运动的准备工作的指示》，准备发起一场声势浩大的肃毒运动。7月12日，市级层面成立了由公安、法院、检察署、民政、铁路、航运、海关、邮电、税务、宣传、总工会、妇联、青年团等部门负责人联合组成的上海市肃清毒品委员会。上海市副市长兼市公安局局长许建国为主任，委员会下设办公室，以公安局为主，各相关单位配备专人组成，共同负责调查、侦捕、审理等工作。各区亦在区委、区政府统一领导下成立区肃清毒品委员会，从事宣传教育、发动群众检举和核对材料、配合侦捕等工作。铁路公安处另行成立分会。8月13日，上海市肃清毒品委员会发布关于逮捕毒犯的通报，一场轰轰烈烈的禁毒运动正式开启。整个禁毒运动为三期：第一期自8月13日起，是统一破案逮捕，突击审讯，扩大线索，查证材料；第二期8月24日起，是宣传政策、发动群众检举，号召、督促毒犯坦白、登记、立功赎罪；第三期是9月15日到11月底，即追捕漏网毒犯和进行处理结束工作。三期禁毒工作部署主要是针对制、贩、运毒犯，对吸毒人员，采取自己登记与公共机关调查相结合的方法，摸清人数及人员情况，在规定的期限内，让每一个烟民订出戒烟计划，多数人能在自己家中戒的，就在家中戒绝；少数烟瘾重、年老有病者，则到指定的三十家医院帮助戒烟。

　　2.禁毒运动成效及启示

　　在各部门的通力合作和强大的宣传攻势下，上海禁毒运动取得巨大成效。截止1952年11月底，全市共破获制贩运毒专案159起，共查处制、贩、运毒犯13685人，其中制、贩、运毒总量折合鸦片在200两以上的大毒犯1384名，共逮捕2483人，集训1008人，传训4670人，另有5524人自动到公安局登记坦白。经公审处以死刑立即执行的有60人，死缓5人。查获鸦片2.36万两，海洛因4900两，没收销毁了制造、吸食烟毒的工具6329件。在众多的毒犯中，由群众检举的共达2.1万余名。③ 与此同时，对于登记的8997名吸毒者，经过教育规劝，限期1年自动戒绝。政府为此免费提供戒毒药品1万盒，拨款3.6亿元（旧币）作为戒毒医疗费和烟民生活困难补助费。这场禁毒运动基本上根治了上海的毒害，至1953年，上海的烟毒案件只有53起，1954年仅为8起，此后20多年中上海没有发生一起涉毒案件，成为一个名副其实的无毒城市。④ 在上海公安机关1954年至1983年整整30年的刑案统计表上，先后有15年制贩运毒品一栏都是空白。有百姓感叹：“从清朝到租界时代，从日伪到国民党统治时期，天天喊禁烟，却越禁越多。只有共产党领导下的人民政府，才真正把这祸国殃民的烟毒连根拔掉了！”⑤

　　上海20世纪50年代轰轰烈烈的禁毒运动取得的丰硕成绩堪称奇迹，笔者以为至少留给后人三点启示：启示一，禁毒政策科学明晰且结合实际。禁毒运动采取严厉惩办与改造教育相结合的方针，实行打击惩办少数，教育改造多数的政策。即禁毒运动始终集中打击制造、贩卖、运送毒品的毒犯，特别是兼有反革命身份和其他坏分子身份者，争取了胁从、偶犯、毒犯家属和为数众多的吸毒瘾民。为了在禁毒运动中有的放矢，上海在禁毒方略与中央保持一致的前提下，结合实际，对罪犯和涉毒人员进行了细致规定和针对性处理，确定了逮捕、管制、登记的具体分类标准。如肃清毒品运动的打击方向和控制数字方面，是在严格遵照中央禁毒方针前提下，研究和参照北京市局的分类标准和处理标准，最后结合上海的具体情况而制定的。⑥ 政策宽严分明，分别对待。如在一定程度上认同旧上海一些因病吸毒上瘾者，或因工作劳累为解除疲劳而吸毒的受害者，政策强调只要他们自己痛下决心，戒除烟瘾，一律不歧视，不处罚。对戒烟期间的部分困难烟民还给予适当的生活补助。

　　启示二，明确的分工协作和丰富的打击策略。公检法等负责毒品案件的侦查、审讯和宣判等行动；民政、卫生等部门负责戒烟、毒品处理等工作；工、青、妇组织负责宣传、教育和发动群众；铁路、海关等部门负责查禁毒品的走私和运输。在打击毒品犯罪的善后处理过程中，明确规定由人民法院、检察署、青、工、妇联等群众团体组成审理机构审理毒犯；民政局与妇联等组织则负责联系解决家属工作或提供必要的救济事宜；缴出的毒品烟具由卫生局成立专门机构，统一收缴；毒品进行公开烧毁，由市政府组织临时监督焚毁烟毒委员会，委员由民政局、卫生局、公安局派代表担任，主任委员由民政局代表担任。每于焚烧毒品之前由法院将毒品点交该委员会，焚烧烟毒时，由该委员会莅场监督焚烧，并须邀请各有关机关及人民团体选派代表莅场监视。在侦查打击毒贩的过程中，善于使用自首立功分子，发动他们提供材料。专案中有关案犯，并不是全部都抓，对所抓主要骨干，一般不捕，而是留下线索，作为耳目，准备进一步侦查。可捕可不捕的一律不捕，估计捕后仍需释出的亦不捕，以缩小打击面。在集中逮捕后，迅即审结处理一批，有宽有严。这些策略充分反映了禁毒工作者丰富的经验和卓越的智慧。

　　启示三，深入民众的口头动员技巧。广泛而深入的社会动员可谓建国初上海禁毒运动的突出特点。当时禁毒宣传不是选择媒体、文字等传播手段和形式，而是以会议口头动员的方式进行，讲究自上而下的宣传动员与自下而上的群众性宣传活动相结合。上海各区除了禁毒政策宣传外，还结合小型座谈会、受害者控诉会、吸毒者会、吸毒者家属会、毒犯家属会、老年居民会以及组织各种群众性的文娱活动，让被害群众现身说法。此外，召开巡回审讯会和公审大会也是禁毒运动中行之有效的宣传手段。运动期间，各区抽调1500至2000人，经短期培训后，组成了一支3.4万人的宣传员队伍。从8月到10月，全市共举行各类宣传活动3万余次，受教育的人数达250万人以上，共有1.5万人向公安机关检举毒犯材料2.1万多份。期间出现了妻子规劝丈夫、父亲督促儿子戒绝毒瘾、里弄干部和群众直接帮助公安机关监视毒犯与协助破案的许多感人事例。如，一三轮车夫在大世界附近碰见两个女毒贩正在买卖白粉，他上前一把扭住要送公安局，毒犯要送他7万元钱（旧币），被他断然拒绝道：“包庇一个贩毒犯，对不起同胞五万万！”这显示了群众与毒犯斗争的决心，从侧面反映出禁毒宣传的深入人心。⑦

　　二、毒品过境与禁毒执法部门的严惩贩毒斗争

　　1.全球毒品过境与沪上贩毒死灰复燃

　　20世纪70年代世界进入毒品泛滥年代，出现骇人的毒品市场。80年代后，由于西方一些国家加大缉毒力度，亚洲的马来西亚、新加坡、泰国等国家和地区在联合国禁毒基金会的支持下，查堵贩毒通道，严惩贩毒分子，有效遏制了“金三角”、“金新月”的传统贩毒通道，尤其是海上通道基本上被切断。为继续将毒品运往欧美，国际毒贩极力开辟新的通道，如金三角到香港、曼谷到香港、香港到美国、香港到西欧的好几道途经中国的“运毒热线”，上海成为跨国毒品贩运的重要过境通道之一。⑧ 就国内而言，改革开放后上海人口流动的加速和社会流动层次的相对低下，增加了上海禁毒难度。这一时期上海反毒品犯罪的专业力量和工作经验也相对缺失。尽管上海组建反入境犯罪侦察队，吸收了一批大专院校毕业且专业对口的年轻侦察员，但是他们大多缺乏实际工作锻炼和侦察经验。省市间关于毒品的情报传递和协同打击的机制也不完善。上海与全国主要边境口岸的控制和情况通报渠道狭窄。

　　在上述因素的影响下，至20世纪70年代末，上海长达近30年的无毒时代被打破，沪上贩毒死灰复燃。1979年，从外地入沪贩卖少量毒品的违法犯罪案件时有发生。⑨ 之后，闸北区、虹口区、普陀区等相继出现贩毒案件。⑩ 1977年至1986年期间，年平均发案数约一二十起。(11) 但自1987年起，案发数量则迅速上升，还出现了数量巨大的国际性贩毒案件。案发范围也日渐扩大，1990年外来毒品案仅涉及市区的五个区，1991年增加到六个区，1992年再增到八个区，而1993年不仅增加到市区的十个区，还增加了郊区的三个县，合计约占了上海市区县总数的三分之二。非法种植罂粟的地区也逐年扩大。1993年前主要为沿江、沿海地区为数不多的偏僻乡镇，而到了1993年上半年，发展到88个乡镇，约占了上海乡镇总数的三分之一。其中南汇县有四分之三的乡镇非法种植罂粟，奉贤县则几乎全部乡镇均都非法种植罂粟。从1991年开始，外国人毒品犯罪、有组织的毒品犯罪、跨国的毒品犯罪均屡有发生，为以往所罕见。1991至1992年上海共破获的7起入境贩毒案件中，外国人为主作案的6起，中国人为主作案的1起。(12) 毒品来源地和毒品进入上海的通道不断扩大。80年代上海毒品的来源地主要是南方的广州地区。1991年后则迅速扩展到西南的云南和贵州地区、西北的新疆、陕西等地区、东北的黑龙江和辽宁等地区，以及内蒙古、河南、江苏、浙江等地区，还扩展到境外的缅甸和巴基斯坦。毒品进入上海的通道已从以往的陆上为主，迅速扩展到水上和空中。

　　2.“禁贩为先”的严惩策略及打击成效

　　自20世纪70年代末到90年代初，禁毒工作的重心在于严厉打击毒品犯罪，禁毒工作实施主体主要是公安为首的强制性禁毒执法部门。尤其是1990年全国《关于禁毒的决定》颁布、1991年“有毒必肃、贩毒必惩、种毒必究、吸毒必戒”的禁毒原则和“三禁并举，堵源截流，严格执法，标本兼治”的禁毒工作方针确立之后，上海更是加大了严打力度，将禁毒工作纳入到社会治安综合治理的范畴。在市区，各级禁毒部门严格执行严打方针，将禁毒与禁黄、禁娼斗争紧密配合。对吸毒人员，公安机关采取“发现一个，强制戒毒一个”的政策，坚决制止蔓延。吸毒贩毒与卖淫嫖娼、传播贩卖淫秽物品等一道被列入重点查处的“六害”之中。在郊县，针对部分农民非法种植罂粟的行为，各级公安机关改变了以往给以治安行政处罚的轻度处置方式，而是会同卫生部门对非法种植罂粟者进行了集中查禁行动。

　　这一阶段，上海公安为首的禁毒执法部门在毒品犯罪打击领域取得相当成绩。首先破获了一批大案要案，1988年震惊中外的锦鲤鱼国际贩毒案便是其中之一。该案共查获3300克海洛因，并且从上海发现毒品，到大陆、美国、香港地区将所有案犯尽数捕获归案，总共只用了89个小时，充分展示了上海警方的缉毒力量与高效率。时任公安部部长助理兼国际刑警中国国家中心局局长朱恩涛和作家杨子还以此为题材，亲笔创作了17集电视连续剧《缉毒警察》。其次，从数量上看，20世纪90年代初，查获的各类毒品案件的数量也逐年上升。例如，1990年到1993年10月，市内破获海洛因毒品犯罪案件共66起，缴获海洛因1640.8克，其中1990年3起计350克；1991年3起计130克；1992年12起计156.8克；1993年1至10月48起计1004克。查获的精神麻醉药品度冷丁的数量也不断上升，1991年为1400余支，1993年则为4600余支，比1991年上升了92％。查获并铲除非法种植的罂粟数量更是急剧上升。1991年为1.7万株，1992年为13万株，1993年则剧增为50万株，比1992年增加了2.8倍，比1991年则增加了28倍多。(13) 单宗贩毒案涉及的毒品数量也不断增加。1994年破获的一起跨国贩毒案，缴获的毒品数量就多达1万余克。(14)

　　总的来说，这一阶段，禁毒是与禁黄、禁娼一道列入综合治理的范畴，禁毒工作的执行主体主要是禁毒执法部门。作为专业性较强的禁毒工作，暂时未得到特别突出，并且工作重心以打击为主。这与改革开放初上海禁毒工作所处的起步阶段有很大关系。