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中国药物滥用防治协会近期会讯 戒毒专家—杜新忠记事
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浅谈《禁毒法》关于戒毒措施中存在的一些不足及补充完善
2011-01-16 08:15:54 来自:东海劳教所 作者:时一飞 蒋振营 点击量:

  开卷研读,笔者为《禁毒法》的出台深感欣慰。然而,掩卷沉思,却有一些忧虑。《禁毒法》在宏观系统上确实比较完善,涵盖了很多的层次和内容,特别是确立了自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复四种戒毒模式,从制度、机制、措施上对我国现有的戒毒资源进行了科学有效的整合,但在强制隔离戒毒措施的运行机制以及强制隔离戒毒与社区戒毒、社区康复、自愿医疗戒毒的衔接上仍有一些不足之处,有的规定不够明确,有的不便于操作,有的规定是否科学还有待于进一步探讨。有鉴于此,笔者愿就上述问题谈一点个人粗浅的看法和认识,恳请领导和同志们批评指正。

  一、强制隔离戒毒制度存在的不足及思考、建议

  《禁毒法》规定的强制隔离戒毒制度,是唯一一个以限制人身自由为特征的强制性戒毒手段,是今后我国整个戒毒体系的核心,应当以浓墨重彩加以规划和设计。然而遗憾的是,《禁毒法》偏偏在强制隔离戒毒审批、执行和运行程序方面规定得不够具体,有的设计还不够合理,需要我们重新思考和审视。

  (一)关于强制隔离戒毒制度的审批机关

  《禁毒法》第三十三条规定对吸毒成瘾人员,公安机关可以责令其接受社区戒毒。第三十八条规定,县级以上人民政府公安机关有权作出强制隔离戒毒决定。这里就产生了两个问题,一是哪一级公安机关有权行使社区戒毒,是派出所还是其上一级公安机关?二是县级人民政府公安机关就可以行使长达三年的强制隔离戒毒决定,是否合适?

  笔者认为,《禁毒法》三十三条、三十八条这样规定有欠考虑。我国公安机关是唯一一个行使限制公民人身自由处罚权的国家行政机关,《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》对此都有明确规定。另据《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)、国务院1993年9月4日颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》、1995年1月12日国务院颁布的《强制戒毒办法》以及我国劳动教养有关法律法规的规定,公安机关是强制戒毒、对卖淫嫖娼人员的收容教育、对犯罪少年实行收容教养的决定机关,也是劳动教养的实际决定机关。从治安管理处罚权的设置来看,除警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定外,其他的治安管理处罚权(包括最长不超过20日的行政拘留)均由县级以上人民政府公安机关决定。由于《治安管理处罚法》)没有将强制戒毒、收容教育作为其处罚种类,有关强制戒毒与收容教育如何定性在理论界没有引起足够的重视,因此性质模糊。对不予刑罚处罚的犯罪少年实行的收容教养则被刑法学界理解为刑罚辅助措施或强制教育措施。尽管这样,在笔者看来,这几种法律措施均是以限制一定人身自由和一定的强制管理手段为主要内容,除了期限问题、规模、执行机关等方面外,与《禁毒法》即将实施的强制隔离戒毒在执行内容上实际并无太多差别。然而在决定权分配上,却有着明显的区别。根据国务院《强制戒毒办法》和《卖淫嫖娼人员收容教育办法》的规定,强制戒毒的期限规定为3个月至6个月,实际执行期限连续计算不超过1年;收容教育期限为六个月,最长不得超过二年,有权作出此权的均是县级人民政府公安机关。而收容教养由市级人民政府公安机关审批,期限一般为一至三年。劳动教养则名不副实,名义上的决定机关是市级人民政府下的劳动教养管理委员会,而实际行使劳动教养决定的是市级人民政府公安机关。同样是具有限制人身自由的内容,为什么收容教养、劳动教养由市级人民政府公安机关决定,而收容教育、强制戒毒则可以由县级人民政府公安机关行使?

  众所周知,我国公安机关大体可分为四个级层建制,第一级层是设在国务院下、正省级建制的公安部,第二级层是设在省级人民政府下、相当于正厅级建制的××省(自治区、直辖市)公安厅(局),第三级层是设在市级人民政府下、相当于正处级建制的××市(自治州)公安局,第四级层是设在县级人民政府下、相当于正科级建制的××县(区)公安局,公安派出所则是基层公安机关的派出机构。由此,笔者认为,县级以上人民政府公安机关实际上是一个正科级建制的行政部门,行使长达三年的限制人身自由的决定权不太合适。因为从我国行政级别划分来说,县级人民政府公安机关说到底,仍是基层公安机关,是除公安派出所外的实战单位。从其职责划分上讲,县级人民政府公安机关应把主要精力和职能放在维护社会治安、打击和惩治犯罪等方面的最前沿,将如此众多的限制人身自由的审批决定权交由其行使,势必造成工作任务繁重,不利于基层基本职能的发挥。同时比较市级人民政府公安机关来说,在人员素质、技术装备、业务知识培训等方面,县级人民政府公安机关有着明显的不足。从多年来公安办案实践来看,执法失误、违法办案甚至枉法裁判等社会不良行为大多发生在县级人民政府公安机关及其派出所。因此,为了体现对限制人身自由权的慎重,体现法制的科学和严肃性,充分保护和尊重人权,真正体现以人为本,建议社区戒毒由基层派出所或同级别的公安禁毒部门提出申请,报县级公安机关决定;强制隔离戒毒则由基层办案单位提出处理意见,经县级人民政府公安机关审核,报市级人民政府公安机关决定。

  (二)关于强制隔离戒毒制度的法律程序

  如前所述,强制隔离戒毒是以限制人身自由为主要内容的国家强制性戒毒措施,这种强制隔离手段必然要以严密的适用程序来加以规范和监督,否则就有可能造成权力的滥用,也会授人以柄,给他人攻击我国“法外用刑”以口实。可惜的是,我国《禁毒法》对强制隔离戒毒的法律程序没有作出太多规定,也没有规定在强制隔离戒毒中如何进行法律监督的问题,更让笔者不解的是,《禁毒法》竟然将限制人身自由的决定权和实际的执行权交由同一机关行使。

  《禁毒法》第三十八条规定强制隔离戒毒由县级以上人民政府公安机关作出,第四十七条规定提前解除强制隔离戒毒和延长强制隔离戒毒期限,均由作出强制隔离戒毒决定的原机关批准。即公安机关既是强制隔离戒毒的决定机关,也是强制隔离戒毒期限变更的最终决定机关。这还表明,不论强制隔离戒毒场所由哪个部门管理,公安机关都是强制隔离戒毒的实际执行机关。这种既行使限制人身自由长达三年决定权,又行使了强制隔离戒毒实际执行权的做法,既没有国际先例,也不符合我国法制精神,必然会给今后强制隔离戒毒工作的开展埋下隐患。首先,《禁毒法》没有规定检察机关对强制隔离戒毒审批、决定和执行程序的监督,公安部门实际上成了强制隔离戒毒的审批机关,同时也是对强制隔离戒毒决定之申诉的复查机关和错误强制隔离戒毒的纠正机关,实际上也是执行机关。这种缺乏应有的制约和监督的办案制度日后必将直接导致强制隔离戒毒审批的随意性,为行政权力的扩张和滥用大开方便之门。其次,我国刑事诉讼制度规定,公、检、法、司四机关在刑事诉讼中,应当分工负责,相互配合,相互制约,以确保准确有效地执行法律。强制隔离戒毒尽管不属于刑事诉讼范畴,但毕竟有长达三年的限制人身自由内容,如果缺乏必要的程序和权力约束制衡机制,不符合我国诉讼法律精神。第三,正当法律程序原则是国际公认的诉讼原则。在剥夺和限制公民人身自由问题上,各国都非常慎重。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第九条规定:“任何人不得加以任意逮捕或拘禁,除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”我国的刑事诉讼完全体现了这一精神,但在劳动教养、强制戒毒、收容教育、收容教养等强制性教育措施中很难体现这一点,这也是在新一轮劳动教养立法中要求改革甚至废除劳动教养的重要理由之一。由此笔者认为,强制隔离戒毒的法律程序的设计和运作必须满足一些基本的正义要求,在国家已经将强制隔离戒毒决定权交由行政机关行使的前提下,必须在强制隔离戒毒审批、决定和执行过程中引入监督和制约机制,主要包括对公安机关对强制隔离戒毒案件的报送、审查、批准,人民检察院对强制隔离戒毒的审查批准,强制隔离戒毒期满前的诊断评估,场所的管理教育以及强制隔离戒毒的解除程序等。具体设想为:

[责任编辑]杜新忠
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