二、对社会工作机构的类型学分析
然而在现实的社工机构的发展中，却并非所有的社工机构都能NGO化。我国现今由政府购买服务催生的社工机构呈现出怎样的特征呢？他们对公民社会发生了怎样的影响呢？笔者对在Z市所在的Y省有政府购买服务的城市中开展了社工机构抽样调查，通过访问全省10条街道(镇区)共17家社工机构所在地相关的政府机关、人民团体、事业单位、城乡社区组织(社区居委会、社区工作站等)和民办社工机构等方面共127名有关人员，并结合网络论坛、问卷调查和实地考察等途径收集信息，以其有无独立性、参与感把社会工作划分成为四种类型，从而衡量社会工作的专业性及其对公民社会的影响。
(一)“空降型”社工机构
第一种社工机构是“空降型”，其特征是无独立性且无参与感。这类社工机构因政府购买服务的政策导向而生，是“社工大跃进”的产物。由于向社工机构购买服务成为国家战略和地方规划，而可以承接政府购买服务的社工机构不足，社会服务市场供小于求是这类社工机构产生的总体环境。一些由于成立较早或由知名人士创办等因素而形成品牌，尽管他们对这些邀请他们进入的社区根本缺乏了解，但他们还是频繁接受到在那些社区新设项目点的邀请，面对扩展规模的诱惑，有些机构评估自身能力和项目情况后拒绝了一些项目，但更多的机构还是抓住机遇承接了更多的项目，一些还为此注册了新的机构，就这样，一些社工机构得以快速扩张，成为拥有若干项目、年收入几百上千万的“行业巨头”。社工机构获得政府的门槛低、资金量大的消息很快被传播出去，吸引了一些实际上缺乏社会服务经验、并不具备专业能力的人来注册社工机构。在社工机构供不应求、行业缺乏准入标准、招投标机制不够健全的情况下，他们中不少通过各种途径得到了一些政府购买服务的项目。
“空降型”社工机构是突然空降到社区的，在服务合同签订之前，他们跟社区没有任何联系，纯粹因应政府购买服务的资源导向产生。机构的工作是指标导向、易受政府干预的，机构与街道建立的关系是不对等的，由于常常要配合前者开展相关活动，机构在居民心目中的形象常常是政府的下属机构，而在政府以及街道和居委会面前却又很弱势。机构的社工很多是刚招募的、很现实的社工，无所谓独立人格，只是跟着指令做事，被机构不断地榨取劳力。其中一些机构中不仅没有促进社会正义的专业理想，有的甚至连职业道德都没有，抄袭其他机构的项目书、接受政府的寻租要求、压缩和转移服务经费、在服务中作假以应对评估检查等等，从而对服务对象、前线社工、社工行业乃至NGO总体都造成了伤害。机构基本上只关心自身的生存，通常对当地社区缺乏了解，走进社区的动力很低，对地方权力网络避之不及。他们对社区几乎不构成任何影响，社区居民对他们也没有需求或者需求很弱。一名社工机构负责人对社工行业中的这些“空降型”社工机构有如下描述：
一些机构为了在竞标时顺利中标，会在政府开出的最低服务指标之上，提交一个较高的服务指标，做出过度承诺，以至机构中标后前线社工要完成好这个指标，非常有压力。另一种情况是，机构运作不规范，社工在填写文书、报告时拖沓、敷衍了事，以至积压大量文书于临近评估前为过关而突击完成。(某社工机构负责人)
(二)“新瓶装旧酒型”社工机构
第二种社工机构是“新瓶装旧酒型”，其特征是缺少独立性但有一定的参与感。这些机构是由工、青、妇、残等群团组织或供销社、居委会等群众自治组织成立的，政府购买社工服务成为这些组织转型或发展的契机，可谓是官办社会组织的“二次创业”。从购买方的角度来讲，虽然出于社会创新的国家战略，不少地方政府希望将购买资金向非官办背景的社工机构倾斜，但总有一些项目是找不到这类购买方，并且一些地方政府不信任体制外社会组织，或者想要寻找便于管理甚至能够为地方政府“创收”的购买服务实施主体。因此，“新瓶装旧酒型”社工机构便在官办社会组织转型和政府扶持官办社会组织发展的背景下产生了。
由于母体是体制内拥有政策敏感度、与政府长期的合作关系、强大的社会资源及丰富群众工作经验的官办社会组织，“新瓶装旧酒型”社工机构背后有庞大的组织支持，很多项目都可以跟其母体以及政府部门开展合作。由于连接着更为广泛的组织系统，机构的资金也较有保障，在无法自负盈亏的运作初期，其所依赖的组织系统往往会扶持它的生存，而他们也根据运作的效益对母体给予一定的回馈。不过，由于这类组织是在有丰富基层工作经验的人员领导下运作的，工作手法在解决某些基层社会矛盾方面比较有效，出于这种功利主义的问题解决导向，使得社会工作机构独立性的必要性及专业手法受到很大的挑战。以下两个访谈则表达了对“新瓶装旧酒型”社工机构的资源整合能力的欣赏：
青宫(社工)的做法与一般社工的做法很不同，他们是将义工组织起来，义务为那条街的居民服务，他们让每个义工都做个案，让他们都上门访谈。成立了一支一百多人的义工队伍，每天轮流巡逻值班，影响了整条街，让整条街都轰动起来，这个是他们拿出来让人看的点，而这里(社工机构)我就不知道可以拿什么出来了。(某居委会主任)
我们成立了社工机构，就是准备承接家庭综合服务中心的。我们有物业，有企业资源，政府也信任我们。因为我们长期跟政府关系打得好，我们这些部门人员流动也不大。所以我们很有信心能在明年申请到一些家综。我们是希望一来可以承担政府的一些职能，二来也能重振供销社的辉煌。(某供销社工作人员)
“新瓶装旧酒型”社工机构虽然注册为社会组织，但实际上拥有官办社会组织的一切弊端，即对服务对象特别是某些上访个案的思想和行为偏向于管控而非服务，组织内部的官僚色彩浓厚，是通过强大的力量来保持系统稳定而抗拒改变的。组织决策权相对集中在母体手中，来自母体的员工缺乏专业训练，或者只是经过短期的、实用性不够的专业培训，而外聘的执行团队开展活动受到母体意识形态的影响而缺乏专业自主性。然而，一旦真正脱离原有官办组织的支持，组织运作的保障性又会减弱，因此这类机构基本上没有与母体脱钩的组织变革动力或能力，更妄论成为监督政府的公民社会力量。
(三)“专业主义型”社工机构
第三种社工机构是“专业主义型”，其特征是强调独立性但参与感较弱。这类社工机构主要由社会工作相关专业的高校教师或毕业生注册成立，是政府和高校为了推动社会工作专业化而大力鼓吹的一类社工机构①，这些机构创始人对国际社会工作的专业理念、理论和技能进行了系统学习，因此他们是中国庞大的社会服务群体中最熟悉、最注重、也最标榜社工专业方法的人员。但，这类社工机构大多没有原始积累，即使注册后未必能够获得资金，或者资金依然不稳定，其常见的情况是“政府的拨款有程序的，有时候几个月下不来他们就断粮的，机构负责人就要自己筹钱”，所以，是把政府购买资金还是专业精神当成行动的风向标，这是一个常常让他们感到纠结的问题。
由于对专业性的强调，“专业主义型”社工机构往往显得封闭，甚至制造出有点让人搞不明白他们到底是干什么的神秘感，其开展的服务往往将社工作为唯一的执行主体，与其他组织很少合作，特别是对无法彰显社工主体性的合作经常采取拒绝的态度，但事实上而由于所学书面知识与社区实际需求差别太大，他们的专业性很难受到认可，并且这种专业至上的态度使得他们在地方建立社会网络和动员社会资源的意识和能力很差，事实上也加剧了他们对政府购买资金的依赖。这类社工机构的封闭性突出地表现在机构人员招募首要考虑有社工专业教育背景的人员，在招募不到足够的社工毕业生时期，不少机构往往宁可使用还未毕业的相关专业学生来做全职的工作，也不愿降低教育背景的门槛，一个社工机构管理者就曾对笔者说，“(政府)必须让我们自主地招聘人员，这样方便管理”。同样由于教育背景的要求，这类机构的中高层管理者往往十分年轻。黄锦淑对广州市16家家庭综合服务中心的主任(30)或副主任进行的访谈表明，目前社工主任不完全胜任他们的工作岗位，他们的能力困境突出地表现在对外公关关系、危机处理、员工沟通与发展等方面，同时他们大多倾向于认为这些能力的不具备是新兴社工行业发展的必经阶段。(31)某市社会工作协会的一名工作人员说出他对“专业主义型”社工机构的担忧：
我们对20个试点街道也好，34个试点项目的评估也好，都看出一点问题来，就是说我们现在起步的步伐速度是快的，面是广的，但是就担心这个专业做了以后就变了坏了或者怎么样，就是有一些政府官员觉得，你社工机构做的跟我们的居委会、跟我们这个街道原来做的，好像没有两样啊，那个时候就麻烦了。(某社工协会工作人员)
“专业主义型”社工机构最明显的特征是认为职能分工的专业社会工作是解决现代中国社会各种问题的灵丹妙药，虽然有着以案主为中心的专业情怀，但容易陷入个案治疗模式而对问题的结构性成因缺乏醒觉和应对，埋头于直接服务而不关心更广泛的社会议题，因此这类社工机构的专业情怀是非常脆弱的。实际进入社区后，他们却发现自身正处于一种尴尬的境地，即他们所服务的居民并不是所谓的问题人群，反而是能够解决问题的动力，甚至是要回避社区里的关键问题才能够获准呆在社区，价值伦理的纠结再加上行政化任务对他们自有服务独立性的威胁，使得不少社工忍受不了折磨而最终选择了离开，换一份不需要在专业社工的位置上面对政策问题的新工作。我们看到大量社工学生在这类社工机构实习或短暂地工作一段时间后，就放弃了他们的职业理想，其中也有坚持原则而背离机构“求稳”的理念而被迫离开的。面对社工学生在社工行业的低就业率和高流失率，有街道政府竟然不得不规定社工人才流失率不得低于某个范围。(32)而留下来的不少不再坚守专业原则，开始学会用拖延、消极应付等方式策略性地应对政府指派的任务或不合理的实务指标，虽然避免了与政府的冲突，但他们事实上看起来更像二政府了。这类社工机构在这个动荡的过程中到底前往哪个方向，是走向二政府、回避政策参与还是走向公民社会，这是他们面临的难题。
(四)“草根自发型”社工机构
第四种社工机构是“草根自发型”，其特征是看重且较为具备独立性和参与感。这类社工机构往往前身是草根NGO，由于在长期实践中能够按照国际NGO的参与式发展方法，并且结合本地的实际情况开展工作，他们往往能够在地方权力网络开拓出新的公共空间，开展工作后比较容易赢得地方民众的支持，甚至推动新的治理结构产生。笔者曾介绍上海和广州的两个志愿组织案例，表示单靠这类草根志愿组织形成的社会资本或许还不能带动公民社会的形成，但这些组织以及成员的志愿精神却能使他们在中国公民社会成长中克服困境而促成其发展，这些草根NGO长期不能注册，或者只是专注做事情而对于成为正式的组织不感兴趣，但随着组织的发展，他们发现人力、财力、组织形态等不足限制了他们更好地承担社会使命，同时又发现政策性的契机，即政府在通过政策优惠、资金投入等多项措施来推动社工机构的发展，于是他们便在转型过程中注册社工机构，并延续了他们推动公民社会的原初使命。以下就是一个“草根自发型”社工机构推动社区治理案例：
光赋权没有希望，最好的办法是他们自己干，影响他们治理，共治，跟政府的人一起治，跟外界的人一起。这些居民被组织起来，参与到村庄的治理中去，跟社会组织一起治理，包括社工。我们马上就成立了XX社工发展中心，显得像是当地的，很像上面下来的。跟村庄做顶层设计，做联席会议，一起讨论各种问题，讨论决策，看到官也很怕。明明是假装在做，有人把这事当真了，“弄假成真”策略。只要你把它当成真的，意义相当大。中国老百姓喜欢看热闹，只要有人敢干……现在，社工已经消失了，当地的理事会在运作这个机构，社工跟政府在与各方面进行协作。在这个过程中，我们看到社工充当公民社会的角色。权益不是维权，而是治理。(某社工机构负责人)
“草根自发型”社工机构其实并不容易获得政府购买服务，特别是资金额度比较高的政府购买服务。这一方面是创始人的身份并不“正统”，既无社工专业教育背景又非官方系统所熟悉的人，一方面是组织更注重解决社会问题的实效性，不少组织长期开展的服务连系统的记录都没有，更遑论专业理论的包装，这与政府鼓吹的“专业主义型”社工机构所特有的模式并不相同。而资金额度较高的社工服务通常对专业资质(例如要有一定数量的拥有专业资格证的员工)的要求较高，或者服务领域和服务指标较多，而“草根自发型”社工机构并不具备这些资质，很多也不愿意做超出自身能力的事。因此，这类社工机构除了注册身份是民办社工机构外，在人员数量、资金量、资金来源和运作模式等方面与NGO并无多少差异。
于是，这类社工机构不少走上了“小而美”的发展道路，拿不到或不想拿家综项目，就拿基金会或妇联、工会等群团组织的小额资金和专项的政府购买服务，寻求做小、做精、做品牌。虽然所获资金并不可观，但却使他们保留了从不同渠道开拓资金来源的动力，平衡不同资助方、购买方的需要。一些想涉足不同服务领域、提升自身综合服务能力的社工机构也未必是承接家庭综合服务，而是通过内部治理结构的变革，让不同领域的项目有相对独立的运作方式，让服务的多元化和专业性均能够得到发展。
三、公民社会视野下社会工作的NGO化
通过上述对社工机构的类型学分析，我们可以初步得出结论：社工机构是在政府购买服务的推动下成立的，但由于产生渊源、生存环境、组织特征的差异体现出不同的独立性和参与感，使得行业内部呈现出多元的组织形态，有的全无公民意识而表现出官僚化特征，有的依托官办社会组织而缺乏独立性，有的过于强调技术化和专业性而忽视与社区组织建立社会网络。这些缺乏独立性或参与感的社工机构也许在国内社会工作行业是主流，他们主要是靠政府购买社工服务形成潮流，但是他们却可能会在社区中无法真正解决问题，而且也难以凝聚社会。也许存在另一种思路，社工按照NGO的运作逻辑和治理模式来发展，从而走上一条独立、自主和可持续的道路，以公民社会的使命实现社会治理的预期。据此，笔者从公民社会的角度进一步提出以下几个要点。(33)
第一个方面，社会工作应该走向社区为本，致力于整体环境的改变，从而带动人的改变。而要做到以社区为本的社会工作，首先应以优势视角替代短缺视角，将服务群体视为潜在的具有行动能力的公民，相信普通人最有可能在自己的家园或者亲密社群中成长为公民，将服务群体视为拥有社会资本的网络，从而以社区的视角来看待服务群体，进而谋求社区改变。其次，通过培力而使得社区服务群体自身具有行动的力量。具体来说，社会工作应该根据社区群体的具体需求，以生计、教育、环境或者文化等为切入口，关键在于塑造社区内的社会公共空间。这一社会公共空间包含着适当的公共设施建设，重点在组织各类公共活动、发掘社区骨干、制定议事规则、协商公共议题，从而培育公益领袖，形成各类公民自组织。通过这样的社区营造，社会工作不断培育出积极公民，进而带来社区的自发的改变。
第二个方面，社会工作应该与本土社会工作、民间公益组织以及社区的志愿行动形成有机结合，形成社会合力，推动合作治理的格局。如果社会工作不能影响治理，不去影响谁有权力，他就不能改变什么。权益的争取不能靠社工，社工只是在中间去协作，在社区里去培育有公民社会意识的积极公民。社会工作介入形成的内外合作力量有利于形成能和企业、政府平等协商的合作治理格局。这依赖于社会工作者在社区中长期的工作，在社区中形成互惠、信任与网络，从而使得社会工作形成一种社会力量。也才能够和政府、市场形成真正平等的合作，使权力得到制衡。在这个过程中，社区不应该只是社会工作的项目地，而应该成为社会工作的事业之根。社会工作应该长期深入地扎入某个具体的社区，并根据社区的节奏开展工作，应该推动组织的在地化，同时也应该积极进行资源的链接，使外部公益网络和社区能够连接起来，从而在社区中形成社会力量，参与到社区治理中去，促进公民性的养成，表达出对权利的尊重、对平等的向往以及对社会公平的追求。社会工作应首先与这些公民社会力量结盟。
第三个方面，在社会改变的方向上，社会工作应该强化自身独立发声的能力及监督政府的意识，与社会政策紧密结合起来。虽强调与国家的良好互动关系，但社会工作需知对政府施政提出意见的公民参与并不完全等同于政治参与，而最近的研究表明，正是在民主国家的系统内有批判的位置，才使得民主能够稳固。(34)如果只是局限于服务，那么这样的改变仍然是脆弱的，社会工作应该以社区实践为基础发出声音，为相关的社会福利制度和社会政策改革提出倡导建议，进而影响相关的社会政策的改变。正如国内一些社会工作学者不断呼吁社会工作要坚守社会公平正义的专业使命/本质，关注结构层面的问题，重构人与人平等的社会关系，促进专业内部产生变革的动力，并用行动研究的方式去践行专业(35)(36)(37)(38)，社会工作基于自身丰富的社区实践，应当提出具有创造性的更具公平意义的政策。
第四个方面，社会工作强调对权力的反思。当前最主要的矛盾仍然是权力缺乏制约以及公民权利难以得到充分保障。社会工作同样也陷入这种权力关系的不平衡之中。转型社会工作应该有清醒的权力意识，这种对权力的反思不仅仅是对政治权力干预日常生活的反思，也包括对社会工作实践本身所带有的权力的反思，甚至也应该包括对指导社会工作的知识权力的反思和批判。对此，Jan(2004)提醒社会工作在日常生活政治的框架下关注一些特定主题：建构个人的自我和身份认同；赋权于个人和促进个体的自我实现；在一个有机会的框架中为个体创造新的选择感；在个人和社会领域建立联系。而为了让社会工作能够克服个体治疗视角和政治动员视角之间的历史鸿沟(39)，社会工作要把对权力关系的醒觉和社会公平的价值取向带入实践中去。
总的来说，虽然不是所有的专业社会工作机构都要NGO化，但是NGO化可以在帮助一些社工机构专业化的同时，也能促使整个社会工作专业可以更加独立和自主，有利于整个行业的健康发展。社会工作要强化自身内部的公民社会力量，与民间公益组织及具有公民导向的社区骨干结合起来，基于公民培力的理念而开展的社会工作，它的目标就在于推动中国社会的和平转型，建构一个以民为本、志愿参与、多方合作、多元开放的公民社会。专业化的方向应是推动建立越来越强大的公民和公民社会。只有经历公民社会的洗礼之后，社工才能明确自己的位置和使命。