三、社会工作与社会管理的交互机制

　　社会工作与社会管理关系复杂而密切。社会管理自古有之，它是一种培育社会秩序、优化社会运行、整合社会系统的行动，是引导个体、群体或组织遵守社会规范、协调社会利益关系的过程。从这个意义上来看，社会工作作为工业化和城市化的产物，是现代社会的一项重要制度设置，理应被划归现代社会管理的范畴之内。然而，社会工作本身具有的一系列福利属性，又决定了它会对当前我国社会管理创新产生重要作用。

图2　社会工作的概念操作化及与社会管理的功能相关性

　　(一)社会工作与社会管理的目标一致性

　　社会工作的属性决定了其与社会管理具有目标一致性。归结起来，社会工作是以现实社会中陷入困境的人，以及由个人所组成的家庭、社区及群体等生产和生活单位为工作对象，采取科学的专业手法，帮助他们走出困境，实现助人自助。从本质上说，社会工作是现代社会一种福利性互动行为，具有福利性和实践性，而这两大属性与社会管理的内在要求高度契合。

　　一方面，社会工作的福利价值属性符合社会管理的内在要求。社会工作始终坚持的价值是，每一个人都应享有社会福利，都应该受到社会的周到对待。尤其在对待服务对象时，社会工作坚持平等、尊重、服务为先、社会公正、参与等积极价值理念，为社会成员特别是那些陷入困境的人群提供帮助。但社会工作依据的专业核心价值——助人自助，在价值起点上却与其他助人活动有着本质区别。“助人”与“自助”是两个相互关联的概念，当个人、家庭、社区和群体发生困难时，社会工作提供必要的协作与帮助，实现服务对象能力上的提升和意识上的觉醒，最终实现其自立、自信和自强，也就是说，“助人”是社会工作的手法，而“自助”是社会工作的目标。(19)而在现代世界，以优化社会秩序为根本目标的社会建设与管理，“主要围绕优化社会结构和协调利益关系两个方面展开”，(20)也要求以公正、平等、参与和发展等理念推动社会发展。

　　另一方面，社会工作强烈的行动取向决定了其必然涉足社会管理领域，是现代社会管理的重要手段。在现代社会，社会工作者广泛分布于社会福利、社会救助、社区服务、就业服务、医疗卫生、扶贫开发、优抚安置、慈善事业、婚姻与家庭生活服务、教育辅导、司法矫正、劳动者权益维护、青少年服务、儿童保护、妇女及老年服务、精神健康服务、流动人口服务与管理等领域。(21)而这些领域或所涉及社群，均是社会管理的主要实施领域及工作对象(当然社会管理领域还不止这些)。而且，从本质上说，社会工作就是为社会中有需要人士提供福利的一种事业，通过输送和配置福利资源，实现社会成员正常平稳的生产和生活秩序，并以服务的方式起到管理各类社会群体的实际作用，因此，社会工作与社会管理都具有管理和服务社会的双重目标，而管理与服务社会需要社会工作的专业行动来完成，且二者在目标上都指向社会福利这一最终方向。

　　概括来说，社会工作与社会管理的目标是一致的，其实际应用的范围属于社会管理领域。同时，社会工作对社会管理还有更为积极的作用，它是加强和创新社会管理的重要推手。

　　(二)社会工作是协同参与社会管理的重要力量

　　诚然，社会工作既是属于社会管理范畴的重要概念，也会反过来对社会管理的改革与创新产生直接作用，可以说，社会工作是我国当前加强和创新社会管理的重要推手。但需明确一点，那就是，结合中国现实，所谓社会管理改革创新意味着改变过去的社会管理方式，对包括制度与政策、体制机制、方法、理念和手段等一系列内容进行创新，从这个意义上说，社会工作对社会管理的功能主要区分为两块：即协助社会管理实现重构社会秩序目标的功能，以及以专业机制的介入改革和创新社会管理体制机制的功能(22)。

　　如前，社会工作强烈的行动取向决定了其必然涉及社会管理，并能够发挥重要的现实功能。它对个人、家庭、群体和社区存在的问题坚持积极有为的实践态度，从社会服务、活动倡导、资源协调和政策倡导四个层面开展具体工作，产生有益于个人、群体和社会的效果，这些效果均能够从各自角度对社会管理产生积极功能。具体来说，社会工作发挥功能有四个层面，即面向社会成员提供社会服务，积极倡导并组织旨在影响人、改变人的各类集体活动，协调和配置社会既有福利(资源与机会)，以及为社会弱者呼吁更具保护性和倾斜性的社会政策。在社会工作四条途径的框架内，它以救助弱者为第一己任，以满足社会公众的民生福祉为专业使命，以协调资源配置和促进社会公正为专业追求，并积极参与处理突发事件来应对现代社会风险，以及通过倡导公众参与凝聚社会，在协调利益关系和优化社会结构方面具有突出的影响力。社会工作实施的四大路径与社会管理高度契合，使得它理所应当地成为协助社会管理实现一系列目标的重要推手。

　　社会工作具有三大优势即专业价值优势、科学知识优势和实践行动优势。(23)在社会工作的行动框架中，这三大优势决定了其介入社会管理的可能性。这是因为，社会工作四个层面工作的实施过程，必须依靠其独一无二的制度和专业优势才能完成。同时，在众多业已介入的社会管理领域，社会工作的三大专业优势能够确保其顺利完成实践任务，并有力地协助社会管理实现目标。

　　其一，社会工作的专业价值优势可创新社会管理的理念。社会工作以利他主义、助人自助和社会关怀等为价值追求，强调每个社会成员人格上的平等，具有同等受照顾、实现发展的权利与机会，这些价值理念尤其对救助和保护社会弱者意义深远。

　　社会工作事业是从早期的慈善救济活动中发展起来的，最早开始工业化的西欧，三四百年前便出现了对城市贫民的慈善救济活动，这是现代社会工作的萌芽，具有明显的自发性和宗教背景。以英国为例，它是世界上最早建立社会救助制度的国家之一，也是社会工作的发源地之一。早在16世纪，英国就开征济贫税，并开始由教会或教区向无依靠的老人、残疾人以及孤儿等社会弱者提供援助服务。1601年的《济贫法》除对丧失劳动能力的人提供资助外，还向失业者提供职介服务，以及组织穷人和儿童学习技艺，目的是将社会弱者尽量纳入劳动力大军，通过院外救济缓解贫民问题。1834年，英国的《济贫法修正案》转而实行了严格的院内救济，只不过当时的做法是以教区为单位对城市贫民进行分级管理，地方政府主要负责兴办贫民习艺所和组织济贫事务。实践中，由济贫委员会统一安排的家计调查员主要承担了对贫民家境的调查，这些家计调查员在与被访者面谈、沟通并形成家访报告的工作中逐渐积累了救助经验。

　　这些做法虽然是社会工作救助弱势群体的发端，但却带有惩罚性和歧视意味。早期的救济活动从人道与慈善精神出发，仅面向那些因身体或年龄因素而不具备正常劳动能力的失能者展开救助，救助水平极其有限。然而，在对待工业化和城市化浪潮带来的大量结构性失业人群时，却更多地通过惩罚性救助措施，为其贴上“无能者”与“失败者”的标签，使其在道德上受到谴责，人格也得不到尊重。社会工作虽脱胎于此，但其坚持的价值理念却与前者大相径庭。社会工作走向职业化以后，以其平等、助人、公正、融合的专业价值一直向社会传递着积极的道义信号，能够逐步扭转原先的社会管理与救助思维，推动着社会管理不断向前发展。

　　其二，社会工作的专业知识优势可增强社会管理的效果。现代社会工作即专业社会工作产生于20世纪初，经历近一个世纪的发展，已逐渐成为一门应用性社会科学学科。社会工作业已形成了三大直接方法(个案、团体和社区的工作方法)，并充分运用社会学、心理学、政治学、伦理学等学科的多种知识使社会服务工作更具效率与作用。

　　我国澳门地区也是现代社会工作发展较为成熟的地方之一。澳门政府专门设立了社会工作局，其主要工作范围是提供六个“服务”和一个“教育”。六个服务是个人及家庭辅导服务、儿童及青年服务、复康服务、长者服务、防治药物依赖服务和戒毒康复服务；一个“教育”是健康社会教育。其中，个人及家庭辅导服务是为了协助那些陷入经济或其他困境的个人或家庭，让他们恢复正常生活的信心和能力。如提供心理、情绪辅导及生活信息等服务，以提升受辅导者解决问题的能力。由于澳门家庭问题越来越复杂，社工局设有专责提供家庭辅导服务的跨学科辅导部门，称为家庭辅导办公室，其中安排多个不同领域的专业人士(如社会工作者、教育人士、心理辅导员、法律顾问)，为求助者提供跨专业的综合服务。主要包括子女管教问题、家庭暴力、婚姻问题、情绪问题、自杀、虐儿及性侵犯等。(24)开展这些服务都有赖于社会工作专业知识的支撑。

　　可见，以“助人自助、服务社会”为理念的社会工作，兼具“寓服务于管理，寓管理于服务”的特征，它在维护社会和谐稳定、化解社会矛盾、解决社会问题，维系国家、社会组织、社区、家庭和个人的互动，整合和动员社会力量参与公共事务等方面有着积极作用，它与社会管理在实施内容和主要目标上的契合程度甚高，因而成为社会管理实现既定目标的重要推动力量。

　　(三)社会工作职业制度发展有力推动社会管理体制机制创新

　　归纳起来，社会工作作为现代社会一项重要的制度化助人服务事业，不仅由于其实施的四大路径而有必要参与社会管理的过程，而且因其自身的三大优势而有能力为现代社会管理的改革与创新做出贡献。正因为社会工作对社会管理的极大促进作用，使得社会工作事业的发展也成为推进我国社会管理体制创新的巨大动力。所以说，隶属于社会管理范畴的社会工作自身的发展，是加强与创新社会管理本身无法回避的一个相关性命题。

　　具体来说，社会工作的专业行动优势可推动社会管理体制机制改革。社会工作的行动取向是这一事业的优势所在。面对现代社会的各类问题，比如犯罪问题、养老问题和贫困问题等，社会工作组织专业框架内的工作者始终扎根在社会基层，面向社会公众，积极争取各类资源开展助人服务的行动，并力图在行动中改变人的处境，促进个体乃至社会状况的改善。

　　比如说，20世纪40年代至70年代初英国福利国家形成的政策共识有力推动了社会工作的发展，反过来，社会工作的发展也重构了英国社会管理的体制机制。二战期间，英国政府委派贝弗里奇组织一个跨部委的委员会着手研究并草拟社会保险及相关服务的社会安全计划。1942年底，贝弗里奇报告出炉，主张建立完整发达的社会保障制度，建议英国政府实施以社会保险、国民补助和自愿保险为主要架构的社会安全体系，由雇主、受雇者与政府共同分担风险，使每一位国民自“摇篮到坟墓”均不虞困乏。1945年工党上台后，英国的社会安全立法开始提速，1945年通过《家庭津贴法》，1946年通过《国民保险法》及《国民健康服务法》，1948年通过《国民救助法》，等等。通过一系列的政策举措，英国社会工作在这一时期获得了飞速发展，其高峰是1970年地方政府社会服务法案的出台，该法案规定在地方政府建立多种多样的社会服务机构。

　　同时，政府各部门对社会服务能在管理贫困和边缘人群中扮演重要角色达成了广泛的共识。到20世纪70年代，英国个人社会服务的开支增长了4倍。(25)更为重要的是，在英国，社会服务是政府的一个重要部门，社会工作者绝大多数被公共机构所聘用，其余被非营利组织所雇佣。

　　美国的社会工作发育及介入社会管理的路径却与英国迥异。美国的社会工作从1877年第一个慈善组织在纽约水牛城成立起一直以较高的社会参与水平为主要特点。至今，“美国有各类非政府组织100多万个，到2004年底，美国约有56万多名专业社会工作者，其中有相当大的比例不是公职人员，而是供职于第三部门，政府和民间都有大额的资金投入到NGO组织中来购买社会服务。”(26)政府与专业组织之间购买服务的契约关系，使美国的社会工作部门有比较独立的系统和专业化模式，也使得其从资金来源到服务的提供，都有大量的社会力量参与其中。

　　综上，社会工作不仅在履行社会管理职能上具有积极功能，通过其一系列专业行动协助社会管理实现优化社会秩序的根本目标，而且因其对社会管理具有积极的现实功能，所以它还能以其职业性、专业性的制度体系建设不断构建、形塑着社会管理体制机制，推动后者不断得到改革与完善。正是社会工作与社会管理如此复杂的交互机理，决定了我国当前创新社会管理过程中，更应该重视和发展社会工作，促进其发挥更为积极、有力的协同参与功能。