摘要 本篇文章主要所探讨的问题包括对于毒品的滥用，及我国对于毒品政策所执行之面向所面临到的一些整合沟通问题，使得执法人员面临无力感而有失其政策执行效力，所以本篇文章将针对于执行裁量权为面向，进而作分析，而毒品经人们滥用之后所带来的社会问题可说是层出不穷，包括犯罪率的提高，失业率增加等，所以本篇文章将针对毒品政策作一个全面性的检视，确保在我国执行时的效率，及合法性程度，因此也将应用政策执行学者郭谨(Goggin)的第三代执行整合途径作为分析重点，对于政策执行面作定位分析，及探讨其可能的因果关系，整合由上而下(Top-down approach)及由下而上(Bottom-up approach)之政策执行。对于近年来我国警力取缔毒品犯罪率及相关统计资料，作为政策指针，以评估我国毒品政策的成效。

　　关键词 毒品滥用 政策执行 由上而下模型 由下而上模型 第三代整合模型

　　壹．前言

　　我国自解严之后，所受的新思潮及自由主义思想可说是冲击着我国传统道德规范，所接受的新信息可说是五花八门，所以随之而来的社会问题可说是层出不穷，包括道德观的扭曲，而在自由意识高涨的二十一世纪时，毒品、黑枪、帮派已紧随着成为台湾治安的三大毒瘤(施志茂，民国八十八年)，已造成台湾社会问题频传，犯罪率居高不下，而以毒品为例，台湾早期所使用较普遍的毒品是以鸦片为主 ，接踵而来的是在民国四十年至五十年所流行的大麻，民国六十年的强力胶，之后又出现速赐康、红中、白板，民国七十年代速赐康被严禁使用，红中、白板、青发却大肆其虐 ，而现在则以安非他命(Amphetamine) 、快乐丸(MDMA) 为主，所以政府不得不大力扫荡毒品，而根据前行政院长连战于八十二年五月二十日宣布"向毒品宣战"分别就缉毒、拒毒、戒毒三方面进行施政策略计划，采取"断绝供应"及"减少需求"两项措施，减少供应则着重于毒品加强查缉与毒贩从严追溯之缉毒手段，减少需求则应包括预防施用毒品之倡导，及特定人员尿液筛检之拒毒手段，为统一事权，整合政府各部门之力量，除核定内政部提报之‘行政院肃清烟毒执行计划原则’外，并且成立‘中央反毒会报’，希望从断绝供给及减少需求为目标，以肃清毒害之威胁 ，所以政府早在多年前就已经重视到毒品之危害，着手加以制止，但是政府在执行反毒政策时多半是以呼吁口号为主，如定期举办大型反毒晚会，其效果多半不彰，以欧美先进国家之评估标准时为人所诟病，多半觉得不可思议(王毓仁，民国八十五年四月)，再加上政策从制定到执行时几乎都是以由上而下(Top-down approach)的执行模式为主，强调政策制定者的优越地位，政策执行者必须秉承上级之意志，忠诚的实现上级长官之目标 (李允杰、丘昌泰，民国八十九年)，导致一些重要反毒政策无法与地方配合而失效，如之前北市刑事小队长因扫毒有功，曾破获大宗贩毒事件而获颁杰出警员奖，但是上级发现他与依些毒贩曾有挂勾于是将其起诉有罪，那究竟这样的案例应如何拿捏呢?倘若执行者不与地方贩毒份子熟识，又如何将其一网打尽呢?像这样的行为是否已严重打击到执法人员的信心，使之不敢大刀阔斧的执行公权力，太积极者，被控诉有挂勾，太消极者，被上级责难无业绩，时有困难之处。因此本篇文章将对于执行面所遭遇到的困难程度及近年来警方执法人员所取缔毒品型态之比例作分析，探究执法人员在现行制度下所呈现的绩效为何？困难处为何？

　　虽然社会大众都感到毒品的日益严重性，然而许多人仍不了解毒品的性质及控制毒品的策略，其实许多人对毒品的认知多半来自大众传播媒体，其实毒品的另一项认知其实是涉及道德层面的思考，将在下一节介绍。由此看来，不完善的政策会导致大众对政府能力及威信的质疑，所以民意与政策之间有着十分微妙的互动关系(吴博修，民国八十三年) ，所以本篇文章将再道德层次做一分析，及政府反毒政策是否应与民间团体加强互动。

　　贰．毒品的定义及影响

　　一．何谓毒品

　　根据毒品危害防治条例中所称之毒品，指具成瘾性、滥用性及对社会危害性之麻醉药品与其制品及影响精神物质与其制品 ，而且毒品依照对社会危害性可分三级

　　(一)第一级海洛因、吗啡、鸦片古柯碱及其相类制品。

　　(二)第二级罂粟、古柯、大麻、安非他命、配西汀、潘他挫新及其相类制品。

　　(三)第三级西可巴比妥、异戊巴比妥、纳落芬级其相关制品。

　　前项毒品之分级及品项，得由行政院公告调整、增减之，医药及科学尚需用之麻醉药品与其制品级影响精神物质与其制品之管理，另以法律定之。

　　可见我国对于毒品之定义还存在消极的制定律法规范，但是流通在社会上之毒品种类更是法律所无法规定的，所以我国在制定律法时应注意到时空的转换因素及必须随时采取应变之道以防止更多的不肖业者贩卖更多的毒品种类。

　　而毒品的犯罪问题，就其根本论之，至少有两点是值得争议的，根据我国刑事法律规定，无论是制造、贩卖、运输、吸食、施打烟毒之行为，除非有例外否则均加以处罚 (李涌清，民国八十七年) ，而此种为所谓典型的毒品犯罪，另一个涵义指的是因为制造、贩卖、运输吸食或施打毒品而引发的其它犯罪，如在昏迷状态所犯下的抢劫、杀人等(李涌清，民国八十七年) ，通常我国几乎都将重点放在前者，但是一个更具争议性的议题是，一个人在吸食毒品之后其行为究竟是否有自主能力亦或是理性或非理性，在此将做一区别。

　　我们可知经济学研究学者基本的假设是人是理性自利(self-interest)的，而犯罪者多半跟一般人并无太大差异(Becker，1968) ，但是在犯罪科学研究当中发现，一般人的犯罪行为通常可以找出例子来反驳一般人皆为理性自利，有些学者发现，社会上有一部份人在即使损失轻微的情况下，他们都愿意向警局报案，同时也会受到警局人员及社会大众的言语讽刺，但是他们都不在乎，在乎的是社会正义是否彰显，个人权利是否被尊重及宪法保障(Smith & Maness，1976) ，由此可见经济学家并未将犯罪归纳于经济学的理性自利中。那么如果一般人或犯罪人是非理性的，也就是说不受一般社会规范所影响，那么一般经济学及一些社会科学就无存在的必要了(李涌清，民国八十七年) ，但是究竟在社会上占理性的人多数或是非理性的人多数，我们可藉由研究方法中的建立通则化效度(generalization)(潘明宏，1999) 来达到我们想知道的社会缩影，所以如果我们相信人是理性的居多，再要求建立通则时我们可以以经济学相同之出发点，认为人是理性而自利的，所以笔者认为既然是在作社会科学研究就应当假设人为基本理性自利，在此条件之下，人们会选择对自己效用极大化的行为表现(张世贤、陈恒钧，民国八十六年)，以经济学的观点认为，当人们面临到多个替选方案时能理性的作出最利于自己的抉择，也使公共政策制定者来针对其观点作判断，究竟人类在吸毒后是否呈现理性状态就此判断。而人类在吸毒之后大部分所评断理性与否的标准是以外在观察方式来断定，因此结果可能出现偏向主观的态度，因此无法以主观互证(inter-subjectivity) (潘明宏、张景旭，民国八十八年)的方式进行臆测，因此问题就产生了，在无法得知吸食毒品者之行为究竟理性或昏迷状态，因此就以判断上的困难，所以则出现对于毒品重新评价的思维出现，对于评估者则是一项面临两难之工作。

　　二．毒品道德说

　　毒品这一名词是带有强烈的道德色彩，毒意味着对人们具有伤害力，一般所谓的毒品乃暗示着此项物品会造成对人类的伤害，影响人体的正常功能(吴博修，民国八十三年) ，谈到他一般人都想到"上瘾"，其实此观念并不具有科学观念，由于每个人对药物的抵抗性有差异，所以对上瘾的用药量均有不同，如烟瘾，有些人一天要抽调二至三包烟，因此他有烟瘾，如酒精中毒，一个人可能一天要喝上半瓶酒身体才不会抽蓄，种种的例子，如茶或咖啡，也是有人一天需要大量的补充才行，由以上各种情况来看他们都有着持续性及习惯性，这种行为是否可说是上瘾呢?值得大家考虑。学者McCaghy与Abadinsky就对上瘾提出了定义；包括依赖(dependence)、容忍力(tolerance)、退缩(withdrawal)(吴博修，民国八十三年)，依赖指的是人体因吸食或注射某种成分药品所产生心理或生理上对同一性质药物的依赖，若此药品会产生一种心理上或生理上的满足，当人持续服用某种药物后，一但停止服用，便会产生不可抑制本身行为的需求。而容忍力是指人体不受药物化学作用的忍受力，倘若一个人服用化学药物而达到一个生理效果，则此一剂药便成了此人的容忍力，当此人必须服用两剂药时，则表示此人对药物的容忍力提高了。退缩则是只当某人停止服用药物之后，身体上的反应出现不舒服症状而称之(McCaghy, 1985, Abadinsky, 1989；吴博修)，而上瘾这个字之所以模糊不清是因为它带有道德层面的观念，因为它无法告诉我们上瘾的人到底在生理或心理上会有什么反应(吴博修，民国八十三年) ，因此我们无法分辨出到底一个吸食毒品上瘾的人与一个咖啡或烟酒上瘾人的差别在何处，如果只是针对上瘾这个名词来作司法上的解释，笔者觉得不如深入探讨上瘾之后之行为分析，不应只着重于毒品本身的合法性。

　　三．毒品策略控制通说

　　根据专家表示，其实毒品的吸食是以阶段性完成，然后再以渐进式的深入吸食，以下是其循环过程；(李志恒、余万能，民国八十六年)

　　而产生吸毒之动机，有许多人是因为无法调适心理或生理上之压力而造成，所谓内在的环境压力，可能是因为生理机能障碍，或因为本身有其病痛而无法控制，而不得不使用药物，而外在的压力就包括到个人生活环境中，以同侪团体为最有影响力之外在环境因素(李志恒、余万能，民国八十六年)，再加上无法适应一些社会、经济甚至环境的转变，所以容易受诱惑而吸食毒品来逃避现实，在一开始有了这些动机之后，可能会因为好奇心驱使之下进而接触毒品，此时的生理及心理开始对药物产生依赖，再重复使用之后，进而对药物产生耐受性，因此必须花更多的药量才可满足需求。

　　广泛的说，对于毒品控制政策可分为三种，第一种是除罪化(decriminalization)，第二种维持现状(maintenance)，第三种是处罚(punishment) (吴博修，民国八十三年)，而除罪化的定义是指，将一种或多种毒品在国内的非法性改为合法，使得仅持有毒品的人主观上不构成违法，理论点为，如果不合法化，将会造成不法份子觊觎图利因素而产生许多毒品以外所衍生的问题，容易造成价格高涨，另外若其因毒品而被逮捕之后，将会被司法机构及社会大众贴上标签为毒贩，而周遭的人也会因为其身分特殊而远离化分界线，所以为了获的团体的接受与支持，被疏离的人容易加入有共同特质的团体，因此毒品也容易和许多犯罪者在一起，塑造成一种毒品的次级文化体系(吴博修，民国八十三年)，所以为了避免此结果产生，赞成者认为应将毒品合法化。(Goffman, 1963，Goode 1989) 。

　　主张维持现状的人认为，某些吸毒的人只对某些毒品产生依赖，如；大部分使用麻醉药品的人对此类毒品产生依赖，而此种人若以医疗方式处理，则可省去许多司法上的资源，如果让这些使用毒品的人能从医生获得所需之毒品，那么这些人就不用以犯罪的手法来获得金钱买毒品，而医疗人员也可以控制药物之使用情形，以帮助他们减轻或戒掉毒瘾，而此观点是以最小化社会成本之概念(Goode，1989) 。

　　第三种主张认为毒品是一种危害社会的药品，而社会之所以会偶用毒及贩毒之情况发生是因为社会没有强制此现象之发生，所以建议限制的方式是以处罚为主，认为若是将所有贩毒的人逮捕，销毁所有毒品，让有贩毒动机的人觉得自己无法进行贩毒，并且达到警惕的功用，如此一来毒品便可从社会中杜绝，同时若加重对吸食毒品人之刑罚，便可抑制人民对毒品之需求，以绝后患。(Reuter 1988: Jhip，1988；吴博修，民国八十三年) 。由以上三种策略我们可归纳出除罪化和维持现状的策略有一些共同的地方，就是二者都排除以司法途径来解决毒品问题，认为如果以警察的力量来解决处理毒品的问题，只是会增加罪犯人数而已，并不会因此而减少吸毒人数，同时也不认为吸食毒品是一种道德败坏的行为，支持除罪化的人也认为司法不应该干涉到个人道德层面的问题，同时毒品若不伤人的情况下，吸食毒品也是基于个人喜好而产生之行为，同时也将此问题归纳于卫生问题，若将此开放之后也可能因此降低毒品的需求，就如同美国实施禁酒政策 。

　　而处罚的观念也是认为人们会因为受到警惕或处罚而有减少毒品使用之需求，如果加速对囚犯的处罚，则会减低人们用毒的欲望，但是此种行为主义在近年来为人所怀疑，有批评者认为，此种假设忽略了人类行为的社会文化面，人们除了生物本能的反应之外，其行为也受到价值及社会环境的影响，使用毒品的人通常是与其它人一起使用，所以使用毒品除了是本身生理需求外，更是一项社会行为。

　　由以上观之，我国对于毒品的态度可说是以处罚的方式诉诸司法，但是在制定法律时是否曾考虑过基本人类道德层面的问题，既然已明文规定持有毒品及相关药物为犯法行为，所以将针对此概念做一分析，将与国外政策作一比较而提出我国改善之道。

　　参．我国现行反毒策略执行现况

　　一．政策执行面

　　我国毒品政策基本上可分为四个阶段；潜伏期(民国44-69年)、发作期(民国70-79年)、泛滥期(民国80-83年)、控制期(民国84-1-10年) (王毓仁，民国85年)，六十九年以前，在最近二十多年间，烟麻案件判决确定人数仅为13496人，占全般犯罪比重甚微，大约在1.7%以下，所以称为潜伏期，民国69-70年间盛行速赐康，导致70到79年间案件大幅增加，犯罪人数增至 28088人，占全般犯罪比重约占5%，所以归为发作期，民国79年之后安非他命施用列入治罪，所以毒品犯罪率再达高峰，民国80年至83年，被宣判有罪者竟高达134300人，占全部犯罪总人数31.66%也就是说每三个因犯罪而被起诉者有一人是因为毒品而起诉，可见毒品泛滥的猖獗，所以称为泛滥期，而民国八十四年一至十月间施用毒品人数有24944人被起诉，共减少46.32%，较过去减少近一半，因此便认为毒品的泛滥已受到控制。(王毓仁，民国85年) (见附录图表)。

　　我国针对此时期实施方案共有两个面向，针对供给与需求，即‘断绝供给’与‘减少需求’，在断绝供给方面主要是以缉毒为主，而减少需求则是以戒毒及拒毒为主，由于毒品近年来对社会造成极大的影响，所以政府不得不实施全面性的扫毒工作，从尚未吸食者至已经染上毒瘾者，其实大家对于毒品政策多半较无太多的争议，主要出现的争议是行动方案的可行性，此种在执行面极为重视的议题多半是由地方为主导，而中央政府的角色多半只是一个指导者，所以失败的毒品政策便可归类于执行结构面不良的问题(ill-structure problem) (王毓仁，民国85年)，根据李允杰与丘昌泰教授认为，毒品政策是属于管制性政策，但是在实施时又必须兼顾到地方的执行能力，所以可采用第三代执行整合模式来论之，(李允杰、丘昌泰，民国八十九年)

　　二．郭谨第三代执行途径整合模式介绍

　　郭谨等人认为必须在不同的时间、不同的地点进行有关政策执行个案的研究，这种研究必须采取比较的(李允杰、丘昌泰，民国八十九年) ，而以下的模式必须建立在下列假设上；第一、中央政府与地方政府之间得冲突与合作关系，第二、地方政府的裁量权，以解释中央政府计划的命令内容或地方急需谋求解决之问题，第三、不同时间或不同管辖权之执行型态变项，应包含下列三项

　　(一)因变项：包括地方政府的政策执行；但由于郭谨等人是以美国政府为例，美国所展现出政府特色为各级政府均采分权而互相制衡，因此地方政府有绝对的能力及资源个别推动州公共事务，除非有涉及宪法保障违宪之事，中央政府才加以介入，因此若适用在我国政府架构下，难免出现问题，由于我国执行毒品机关包括法务部调查局、警政署、海巡署、宪警等，因此很难界定何者为地方政府，当然其中包括了中央政府各级单位，所以若将地方政府界定明白实为件难事。因此面对此两难，加上本篇文章是以地方执行机关为例；警察机关为主，因此在地方政府界定就改为地方执行机关较适当。

　　（二）自变项：第一项为中央政府的诱因与限制，第二项为地方执行机关的诱因与限制，两者之关系应为相互依赖。

　　（三）中介变项：包括地方执行机关决策本身的决策后果与本身的能力。

　　前述自变项与中介变项发生于地方政府的执行体系内，包括下列要素；地方政府机关首长、机关组织、地方发言人、地方委员会、地方政府层次之行动者、地方政府层次之能力、回馈等，以上这些要素都是具相互依赖性，多元性的动态过程，而郭谨等人为了使其模式能更具经验性，提供两项可验证性的假设；第一；各地方机关在执行时机的差异性；地方机关在执行与沟通型态上差异所引起政策内容的改变程度，第二；地方机关在执行行动上的变异性，根据这些可验证性的假设我们必须设法探讨ａ执行时机，ｂ计划内容的性质与范畴，ｃ沟通型态，ｄ组织能力(Goggin,1990；李允杰、丘昌泰，民国八十九年)。

　　自变项中所谓的中央层次的诱因是指，如果当政府再对于毒品政策的成效有提升时，不论是缉毒人数增加、吸毒者的再犯率下降、甚至可增加国民对于政府的信心，在中央政府的本身诱因之下，本身就需要顾及此项政策，因为此项政策为强制性政策，所以政府角色所占诱因就显得不那么重要，只需要拟定政策方针、目标或标准，而对于地方政府的地位是处于指导者的地位，其余执行面向则委托地方机关执行，除了跨国际毒品犯罪之外，其余均由地方执行机关负责。

　　地方执行机关的诱因，当我国在精省之后，所有人力及物力都变的紧缩，以至于地方治安警力连带受到影响，以毒品为例；每个地方之文化差异性是非常明显，至于贩毒方面，一定是当地警方人熟悉或已经早已跟监之人，而等待时机一网打尽，倘若中央在制定政策时只顾及到自己之目标而忽略掉执行时之困难，随时给地方绩效压力，长期下来由于无法获大宗毒品案件，所以会导致警务人员与毒枭串谋，协议在这次扫荡时安排网民落网以提高绩效，所以往往会造成执法人员吃案问题丛生，没有人员愿意努力查缉大宗毒品案件，使的毒品泛滥只有越来越猖獗，因此在自变项方面地方政府应享有充分裁量权以适应各地方不同民情，同时中央也提供奖金鼓励破案人员，不要依绩效制度来评估标准，因为没有人知道毒贩何时会交易，在何地交易?

　　所以中央政府负责制定法律条文让地方执法人员有充分裁量权执行公权力，而在中介变项中，最重要的除了是中央的政府的能力之外，包括对地方执行机关经费的补助，及基本法源的制定，再者，就以地方政府的执行能力为考虑，当中央政府提供诱因之后，地方政府应是其本身之能力来完成政策执行面考虑，不应贪图中央补助而强迫办案。

　　在中介变项方面，所指的是中央政府能力，及地方执行机关决策结果，一个政策在于开始执行到评估阶段中间包含者一个重要性极大的中介变项，不论是中央政府的法规制定或地方执行机关的实行细则，就算拟定的再完备，若不顾及执行机关的执行能力或尊重其决策结果，就一个公共政策而言，就是缺乏了所谓的行动能力(action ability) ，因此政策将无法如预期实施，因此虽然在政策变迁过程中，执行机关往往扮演依法行政的角色居多，但是地方政府在评估执行能力过程中，必须考虑其自身的执行能立即财政负担是否许可，人力资源是否足以应付庞大政策需求，因此为解决此盲点变项，最重要的就是地方与中央政府的积极协调(coordinate)及授权(delegate)，协调是为了让二级政府了解执行能力及困难，以评估政策可行性(feasibility)，而授权是要让地方政执行机关在执行过程中不碍于法规绝对的限制，可以消极的不抵触法令规范为原则，因此执行人员便可真正斩钉截铁的贯彻政策计划。其二，是避免政治力介入，当如果真正完全授权时，执行人员便可一连串的执行计划内容，避免所谓的关说现象发生。因此一个政策的政治因素是不可忽略的。

　　在所有一切都就绪之后最后阶段就是地方政府开始实施所拟定之政策，因为之前的方案评估分析大部分已经做完整规划，所以在执行时的失败率会明显降低，如此一来，各个层级环环相扣，没有所谓的单一执行机关也没有所谓的责任划分机制，完全是按照政府本身之能力来规划实施，所以从开始到结束，地方政府都拥有充分自主权限来完成中央既定之目标，而中央也可以实施一些所谓窒碍难行之公共政策，之所以有窒碍难行地方完全是归因于地方政府没有能力及经费实施，加上地方自治法通过之后，部分重大公共政策必须由地方自行筹措财源，因此会造成许多县市为完成中央目标而勉强执行，而导致入不敷出，事倍功半。因次中央政府应积极将权力分权化(decentralization)，将一些公共政策执行规划权力交由地方政府执行而中央政府即扮演监督的角色。

　　以下是我国在毒品防治方面主要架构；

　　(一)断绝供给－缉毒：打击毒品犯罪ａ统合缉毒力量，ｂ扩大国际合作与国外情治机构共同打击毒品走私，ｃ国内对于一些毒品原料先行管制，避免不肖制造业者利用。健全毒品防治法令并且加强查缉：ａ实施毒品危害防治条例，ｂ加强洗钱防治法，ｃ加强戒治所组织与处分执行条例，ｄ通过麻醉药品管制条例。(行政院，法务部；王毓仁，民国85年)

　　(二)减少需求－戒毒；落实已经成瘾体系戒除过程：包括解毒ˋ戒毒及事后追踪报导，ａ广设勒戒处所，或戒毒村，ｂ扩充戒毒医疗设备及加强专业医疗人员技术，ｃ加强学校对于毒品调整管教及应变措施(向毒品说不之活动)，ｄ加强观护追踪与更生业务，。在拒毒方面：建立完整倡导体系；ａ扩大宣传，区别需求，ｂ建立毒品高危险群尿液筛检制度，ｃ强化学校教育功能编订反毒教材 (行政院，法务部；王毓仁，民国八十五年) 。

　　以上是我国对于毒品之实施方针，不过多半是以中央的意志为主，几乎并无考虑至基层执法人员在执行过程之保障及因素，因为多半基层人员的行为才是毒品扫荡成功的真正原因，在一般地方而言，有大多数的警务人员多半知道地方上到底谁在贩毒或吸毒，只不过是证据有无的问题，因为依法必须当场逮捕吸食犯及当场逮捕持有吸食器具才进行逮捕 ，假设今天只是在持有的状态下将其逮捕，也顶多判三年，要是在吸食及贩卖的情况下逮捕，再加上持有的罪名，一次就足以将其定案最高刑罚将可处无期徒刑或死刑 ，避免以后夜长梦多，所以基层执法人员并不是不想将其绳之以法而是在等待时机，所以当其时机成熟之后将其一并逮捕，但是在这时机之前所谓的网民机制就是一个很重要的线索，但是在我国的制度下规定，执法人员不得与毒贩或相关人员有任何关系，因此光是这项规定就使得许多优良缉毒人员无法动弹，因为他们在缉毒之前必须与相关网民联系，但是在联系之后又深恐上级查办，所以一些警务人员多半不敢与相关人员联系，所以会导致缉毒失效的结果(访谈内容，林春南，民国八十九年) ，因此在没有任何制度的保障之下执法人员对于缉毒也就失去了信心。

　　通常评估政策执行的好与坏可采政策指标评估，政策指标为可将公共统计数值用于公共问题的衡量工具(MacRae，1985；李允杰、丘昌泰，民国八十八年)，政策指标主要的目的是在于利用公共部门的统计来协助利害关系人制定妥适的政策(李允杰、丘昌泰，民国八十八年)。以下针对几项重要政策指标作为此政策评估的参考。

　　自民国七十九年开始，安非他命大举入侵校园，使的整个社会陇罩在毒品泛滥的阴影底下，造成烟毒麻药人数大幅增加 (李志恒、余万能，民国八十六年)且根据法务部数据显示台湾地区毒品犯罪人数已由七十八年之2998人，快速成长至八十二年之47836人，之后经政府大力倡导及扫荡之后，下降至八十三年之43608人，八十四年更下降至31554人，但是此成果和七零年代相比较，毒品泛滥仍相当严重(法务部调查局，内政部警政署) 。而教育部也为了防治青少年滥用药物，在春晖项目中将尿液筛检纳入检查工作，对在校生进行尿液筛检，其呈现阳性反应占2c/cc，而国防部为防止军人滥用药物，也针对入伍新兵及国军部队进行烟毒尿液筛检工作，毒品阳性反应为17c/cc(法务部调查局，内政部警政署) 。

　　我们还可以在一些报章杂志上看到社会上也成立了许多戒毒的组织与运动，民间团体也配合着学校单位举办劝导青少年反毒及戒毒之公益活动，政府首长也积极劝导毒品在台湾滥用的严重性，而我国政府对于毒品之贩卖及吸食之情形皆是采取司法途径，这种对毒品的关心不仅反映在大众传播媒体上，同时也应想到和毒品有关之犯罪行为上(吴博修，民国八十三年) 。因此吸毒人口并不如预期中减少，反而逐年增加，且所使用的毒品有趋向多元化现象。如，FM2，摇头丸等。

　　近年来警察人员所查获毒品以海洛因较多，与其它相关一级毒品相比较可见差距甚远，并不是说其它毒品在台湾并不流行，而是警方以放长线钓大鱼方法，扫荡较大规模毒品犯罪。

　　表一、我国违反毒品防治条例人数

违反毒品防治条例人数		青年	成年
1997年	45095人	11251人	29693人
1998年	41927人	10402人	28711人
1999年	50504人	13897人	33877人

　　数据来源；内政部警政署统计资料，(笔者自行整理)

　　因此问题就出现，在吸毒人口持续增加时，扫毒工作却反而与人口数不成正比，其中可归因于，许多警务人员其下皆有所谓的网民制度，就毒品而言，有些网民本身就有吸食毒品之习惯，而警方未取重要毒品交易数据，必须与相关人员有互动行为，因次模糊行政裁量地带就出现，究竟警员是否在缉毒的过程中应否对于其网民采取司法途径，于法认为警方若知情不报乃属失职，必须处以行政处分或离职，于情认为，他协助了相关案情所需的数据及线索，因此必须做出裁量，究竟是要依法严办或者是网开一面，都是考验着执法人员的价值判断，因此许多执法人员选择了网开一面的做法(访谈内容，林春南，民国八十九年)，但是就中央政府而言，认为还有如此多的毒贩尚未绳之以法，加上警员网开一面的做法，使的表现绩优警察面临处分的情况，因此许多警察便产生无力感或所谓的吃案情形，为符合中央政府所定之绩效评估标准 ，及施政方针，因此对于所谓的毒贩，撇清关系，因次自然而然绩效也就随着信心而降低，从图表显示，1998年到1999年之毒品销毁数量足足减少了851件之多，但是就往年例子来分析，几乎所有的毒品均偏向一级毒品为主，二、三级以后的毒品却只是蓼蓼可数，但是充斥在市面上泛滥的毒品却是以二、三级毒品居多，因此尾有项保护我国人民健康观念，应大力扫荡潜藏在社会角落中的一面。由于吸毒人口也丝毫并没有减少的趋势，反而增加了一万多人，而这一万多人目前可能正在接受治疗，也或许有一部分正潜伏在社会的角落中，因此从数据看来，可推论，不是执法人员绩效不彰，要不就是吸毒贩毒人逐年减少，因此中央政府应开始着手对执法人员裁量权之关注，才得以减少毒品有关犯罪率问题衍生，以减少社会成本。

　　假使我国的毒品扫荡只是针对大宗毒品作为对全民的宣传；表示我国毒品取缔有效，而忽略了真正残害我们人民的却只是简单的MDMA或快乐丸，那只是一种治标不治本的做法，换汤不换药而已。

　　表二、我国近三年来所销毁之毒品一栏表

破获毒品销毁案件数	1997年	1998年	1999年
一级毒品─海洛因	3004件	3911件	3009件
吗啡	29件	13件	23件
古柯碱	1件	1件	1件
大麻	45件	50件	89件
其它	31件	20件	22件
小计	3110件	3995件	3144件

　　数据来源；内政部警政署统计资料，(笔者自行整理)

　　三．我国现行毒品管制政策执行与评估面临之问题

　　(一)毒品来源问题－根据法务部近年来在侦办毒品案件的经验，我国毒品主要来源多半是来自中国大陆云南一带、泰北、金山角，其中以走私方式进口，如个人闯关、货运夹带进口，发货仓库、直接源头购货、毒场逐渐牵制内陆等趋势，使得我国毒品缉毒人员面临更多的艰难(法务部，民国八十四年) 。

　　(二)法令层面规范问题－我国除了在毒品断绝供给上加强毒品查缉外，并寻求有效情报来源与查缉技巧，其中严谨的法律规范列为有效防堵毒品泛滥的根本，我国行政院已通过‘毒品危害防治条例’，就毒品之定义、品项除法之刑度、吸毒者的定位、勒戒与戒治及对纯吸毒犯等的理念作大幅修正。

　　(三)资源配合问题－我国反毒资源在近年来未能有效的适用，在政府年度预算编列上稍嫌不足且分配均不合理，人力供给方面，政府近年来强力缩减人事加上精省之后人力更是不足，所以地方人员编列不足加上编列不易，其成长速度明显不及毒品成长速度，此外一些民间反毒机构虽然行有余力，但是多半为各自行事，没有一个有效管理机制来营运并整合，因为一般民间组织的专业较公家机关专精，而且处理危机时有弹性且较迅速，所以政府应该尽快设立一个有效机制来因应快速成长的社会。

　　(四)药物戒治过程问题－对于药品之戒治共包括了‘生理解毒’、‘心理复健’、‘追踪辅导’三阶段(侯崇文，民国八十三年)，我国目前药物戒治过程服务只到生理解毒过程而已，对于心理复健及小区追踪报导并无一定的功能效用发挥，但是后两者之功能却是决定一个人是否会在上瘾之有效途径，而目前国内撷取国外经验而自行发展出我国药物治疗所面临到一些问题；(侯崇文，民国八十三年)

　　１．未能视药物滥用危终身之疾病；所谓用药一时，戒毒终身，应是吸毒危终身疾病，随时应加以追踪。

　　２．未能视药物滥用为家庭疾病；目前我国多半视药物滥用为个人疾病，几乎都将焦点放于当事人身上，然而国外大多数学者是采取系统理论，将其视为家庭疾病。

　　３．忽略个人与毒瘾对抗之困难；我国目前对于药物滥用者之治疗效果不佳，再犯的机率甚高，所以吸毒者需要一个大家共同扶持之团体，彼此帮忙，提供归属与互助的团体，借着团体之运作对个人之行为加以规范，使其能再一次悬崖勒马。

　　４．忽略处过观念；成功的矫治需配合处过的工作，包括小区处过及司法体系中的处过。

　　(五) 中央政府与地方政府协调功能不彰；中央政府在制定政策方针或执行计划时，并没有与地方政府做有效的沟通，及执行能力之评估，导致执行机关为因应中央政府目标而勉强执行超过本身能力的实行计划，导致警方吃案，行动能力不加。

　　肆．结论与建议

　　针对毒品政策的执行与评估在本篇中所论述的焦点在于扫荡毒品时所面临到的制度性规范的束缚，一个政策在执行阶段若处处受法规限制或上级监督影响的话，那么这个政策一定是不可能很顺利的完全达成目标，必定产生非预期性的外部不经济效果，加上政策执行是一个连续性质的过程，因此无法以一个所谓的最终时间末点作整体性的比较及评估，只能以每年所达成的绩效做比较，因此在评估时只要比前年所完成的数据更佳者，就视为有更加进步，所以不论其结果或产出为何，笔者尝试对整体面及制度面提出几点建议：

　　一．部门及各级政府之间的沟通与协调整合上

　　目前我国负责毒品之业务工作可说是繁杂，由中央反毒会报负责整合及沟通，但是此该会报开会时间是每三个月一次，加上各单位由于有组织本位主义问题各单位都认为自己单位才是执行主角，所以些重要会议的议题时根本无法顺利表决，所以多为应付心态做事，所以效果不彰，如果能够成立一个有法源基础的指挥调度机构，协调整体沟通再加上民间相关毒品管制性质的团体鼎力相助之下，相信我国的毒品政策一定能更有效率的实施，所以成立一个有效率且合法性质的单位以统合反毒业务，这点很值得相关单位参考。

　　二．法令制定面

　　针对台湾毒品泛滥，有关单位已经将不合潮流的肃清烟毒条例与麻醉药品管理条例予以修正，在毒品危害防治条例下将针对我国反毒工作有更重大的影响，至于针对我国吸毒犯之刑事政策，以及为了保护吸毒犯刑事司法权力而改变了原先烟毒二审的规定，此外强制公共安全与高危险群相关工作者之验尿条文将能在早期发现潜在吸毒者及断绝需求面上产生极大的功效，而目前最急迫需要的是有关网民保护法之有关法令能迅速通过，以确保地方执行警察在查缉毒品时，有里应外合之效，对于有功之网民能加以奖赏有或者失败的话，能对于网民有相关的保护法源，如窝里反条例，更能确保执行警察与网民能共同侦破大宗贩毒。

　　三．与民间团体结合并善用其有效资源整合

　　有许多人认为目前我国一些政策最大的失败就是不能和民间相关团体整合，而民间团体与社会大众的密切互动更是政府机关无法取得的优势，民间团体其实是扮演人民与政府之间的中介者，所以政府若将一些相关业务方面交由民间业者负责，如；拒绝毒品倡导活动、戒毒者更生保护活动、药瘾戒治、尿液筛检等工作交由地方团体负责，则可节省许多公共资源及相关专业人事费用，减轻人力负担，因此政府应该重视所有社会资源整合，将民间资源加以运用，以节省政府支出。

　　四．发挥家庭功能

　　有许多的毒品滥用多半来自不健全之家庭，但是在正常家庭中，父母的不当行为态度，以及对子女的管教关心程度却也会造成子女偏差行为的主要原因，所以当政府或企业界在追求经济成长同时，也应该考虑家庭与社会的密不可分之关系，所以从学校教育着手，呼吁青少年毒品的危险性及后遗症，以加强轩到毒品管制。

　　五．增加地方政府执行裁量权

　　根据行政法之行政裁量权，各机关可针对上级命令选择作为或不作为，因此类似像毒品此种管制性政策，相信在中央制定方针时应不会有人反对，而反对的多半是在执行面上有争议，其实争议部分多数是指经费或人力不足，加上各个地方风俗不同，而最熟悉者莫过于地方基层警察，若给予他们适度的裁量权，在不违背法令之下，所有的行为都可称作裁量权，而中央扮演的角色是监督者的立场，警察对于毒品扫荡有差异性的跟监，如放长线钓大鱼，对网民保持密切接触，而上级对警察有信心之下，相信一些重大毒品刑案一定能如期破获，不仅中央政绩卓越，地方上更是人人安定，对警察充满信心，以造就无毒的社会。

　　六．中央政府须与地方政府密切合作

　　如本章之模型所述，当政府在制定政策过程时应与地方政府密切联系，中央的施行方针必须在地方政府有能力之下才进行评估，许多公共政策之所以失灵是在于地方政府没有任何诱因去完成中央给的执行方案，以前我国政府是三级制，现在则是两级化政府，相信在两级化之后，地方与中央的沟通能更切合实际，为避免造成中央与地方形成各说各话推卸责任，建议当中央在制定政策时应与地方执法人员亲自沟通，非使其流于形式，应当将其课责划分清楚，权限明确，这样才会营造一个第三代整合模式的优势存在。

　　我国基本上对于毒品之政策是采司法途径制度，就是以吸食毒品本身为罪刑，所以至于毒品除罪化在台湾要实施根本是时机未成熟，所以对于我国在执行面上所面临的问题作评估，发现我国不是执行无效率，而是执行方法有错误，中央政府的本位主义过于浓厚，而地方政府也以草率响应中央政府的各项政策执行，造成政府之间形成不信任感，而浪费国家资源，所以站在人民的立场主张，当管制政策是以全国为实施对象者，其动机固然可取，但是在执行面必需要作整合，非但不要硬性规定各政府机关跟进实施，反而要倾听各级政府声音，释放中央权力，让地方有适度的行政裁量权，以毒品为例；如内政部必定会定出今年绩效标准，其它单位一定会为了抢绩效或达到标准而有应付性的执法出现，导致贩毒的还是贩毒，吸毒的还是吸毒，执行效果不彰，而此重大意义便只流于形式而无评估性可言。

　　再者，我国对于吸毒犯之追踪及后续更生活动多半不重视，也难怪吸毒者在出狱之后仍旧重回旧行业，所以之前的处罚根本失去其效力，因而追踪出狱后吸毒者的机制应该被重视，从杜绝毒品泛滥开始，一直到毒品的戒治工作，我国政府应面面重视否则只会造成雷声大雨点小之效果。

　　参考书目:

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　　丘昌泰，民国八十四年，‘公共政策；当代政治科学理论之研究’巨流出版社，

　　内政部，警政署，统计数据库。

　　行政院卫生署、法务部、教育部；反毒报告书－八十二年五月至八十四年四月，

　　李志恒、余万能，民国八十六年，‘施用毒品之影响因素’，卫生报导，七卷一期，2-10页。

　　吴博修，民国八十三年六月，‘毒品的本质与政策导引’，静宜人文学报，83-89　页。

　　李涌清，民国八十四年五月，‘毒品管制的政策讨论’，警学丛刊二十八卷六期，51-73页。

　　法务部，民国八十三年，‘当前反毒政策’。

　　法务部，民国八十四年，法务部统计摘要－烟毒麻药案件统计。

　　法务部，民国八十四年，毒品犯罪型态及相关问题之研究。

　　柯三吉，民国八十一年，‘政策执行；理论与台湾经验’，时英出版社。

　　黄富源，民国八十三年，‘美国与日本反毒现况与政策－我国可借镜之观点与对策’，财团法人弘扬社会道德基金会。

　　侯崇文，民国八十三年，‘正视青少年药物滥用问题’，学生辅导三十二期。365-378　页。

　　施志茂，民国八十八年五月，‘安非他命犯罪人口资料计犯罪行为分析’，警学丛刊二十九卷六期。

　　张世贤　陈恒钧　‘公共政策─政府与市场的观点’，商鼎文化出版社，民国八十六年

　　张学鹗，杨士隆，民国八十六年，‘台湾地区少年吸毒之研究’，中央警察大学学报第三十期，199-224页。

　　潘明宏，张景旭，社会科学研究方法，作者；Chazva Frankfort-Nachmias & David Nachmias 1999 韦伯文化出版社。

　　参考网站:

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　　www.medinet.com.tw

　　二、英文部分

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　　Goode. Erich(1989) Drugsin American Society. New York: Mcgraw -Hill

　　Reuter. P.(1988) Quantity Illusion and Paradoxes of Drug Interdiction:federalint

　　MacRae, Duncan Jr.(1985) Policy indicator. Chapel Hill, N.C.:University Press of North Caorlina

　　Smith. A. E. & Maness, D. Jr. (1976) The Decision to Call the Police: Reaction to The Burglary. In Mcdonald, W. F.(ed.)(1976). Criminal Justice and Victim: CA:SAGE

　　Goggin, M. L.et al.(1990). Implementation Theory and Practice Toward a Third Generation. Glenview. ILL:Scotte Foreeceman/Lettle. Brown Higher Educatio

　　附件:

　　我国毒品犯罪占所有犯罪之比率

我国毒品犯罪数统计及占全般比例分析
	80年	81年		82年		83年		84年		85年		8６年		87年		88年
毒品案件新收侦查案件数(件)	20201	40249		57139		44887		32788		37057		45935		56167		82904
占全般刑新收侦查件数比率	11.86%	19.26%		25.82%		21.38%		15.50%		15.70%		18.70%		20.14%		28.96%
起诉人数(人)	25989	45636		56357		40838		30295		33141		37901		13964		10433
占全般刑新收起诉人数比率	17.30%	24.49%		31.23%		24.63%		28.71%		23.00%		24.00%		9.98%		7.36%
裁判确定有罪人数(人)	14680	28176		47836		43608		31554		26493		32036		19981		8380
占全般刑裁判确定有罪人数比率	13.45%	19.08%		31.66%		30.18%		24.00%		20.40%		21.90%		9.23%		7.94%

　　资料来源；法务部民国六十年－八十八年　笔者自行整理