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戒毒专家—杜新忠记事 2018中国禁毒报告(全文)
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戒毒所管理
浅析强制隔离戒毒视域下的“三项制度”
2020-07-30 22:59:55 来自:江西省戒毒局 作者:杜新忠转 阅读量:1
  2019年1月3日,国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(以下统称“意见”),就全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度(以下统称“三项制度”)工作有关事项提出明确要求。同年3月29日,江西省人民政府办公厅印发了《江西省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》(以下统称“实施方案”),给全省包含强制隔离戒毒机关在内的各级各类行政执法机关明确了工作任务,细化了工作要求,为“三项制度”的生根落地提供了强有力的制度保障。
  
  “三项制度”涉及行政执法的方方面面,无论是从行政许可、行政处罚、行政强制等横向的行政执法种类来说,还是从某个具体行政行为纵向的生命周期来说,“三项制度”对保障行政执法的合法合理性、公开透明性、权责统一性有着举足轻重的作用。如何将“三项制度”在强制隔离戒毒系统内推开,进而保障高墙内的强制隔离戒毒执法的公正透明,是我们当前亟需讨论和解决的问题。
  
  如何准确领会“三项制度”的精神实质,特别是如何将“三项制度”运用在强制隔离戒毒领域,需从《意见》和《实施方案》出发,以行政法学的思维和视角,结合强制隔离戒毒机关自身实际和存在的问题,全方位地理解和把握。通过以下三个问题的思考,可以让我们对强制隔离戒毒机关的机关性质以及戒毒执法的法律授权边界有更加深入的认识。首先,强制隔离戒毒措施属于哪一种行政行为?其次,该种行政行为有哪些法律特征?最后,这些法律特征对戒毒执法工作的开展会产生哪些影响?对这些问题的讨论,可以有助于戒毒执法精准的在法治轨道上运行,避免戒毒执法逾越法律的边界。
  
  强制隔离戒毒是2008年6月1日起施行的《中华人民共和国禁毒法》所规定的戒毒措施之一,强制隔离戒毒决定由公安机关下达,属行政强制措施。2013年度司法考试(现称法律职业资格考试)卷二第43题对强制隔离戒毒这一行政行为的性质作了单独的考察,答案为B.行政强制措施。行政强制措施是行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人、其他组织的财物实施暂时性控制的行为,该行为具有强制性、非惩罚性、暂时性和行政性等特点。当前,有不少人对强制隔离戒毒的认识存在误区,认为强制隔离戒毒是对社会上吸毒人员实施关押,从而达到惩罚吸毒这一违法行为的目的,与行政拘留类似,其实不然。由行政强制措施具有的“非惩罚性”“暂时性”等法律特征可以得知,强制隔离戒毒限制违法者的人身自由更多的是强调帮助吸毒违法者戒断毒瘾,其本质是国家采取的一种强制性的戒毒措施而并非对吸毒成瘾人员实施的行政处罚。而行政拘留通常适用于严重违反治安管理,但不构成犯罪的情形,而警告、罚款处罚又不足以惩戒其违法行为,其行为性质系行政处罚。所以说强制隔离戒毒与行政拘留在控制人身自由的法律定性和目的有着本质的不同,下面再来对比强制隔离戒毒机关与监狱的差异。
  
  强制隔离戒毒机关和监狱在行政体制上虽然均隶属于司法行政系统 (司法部、厅、局)管辖,但是这两类机关是在不同的部门法授权下才具有的限制公民人身自由的权力,进而导致了两类机关在法律上的定性截然不同。《刑法》规定,监狱是国家的刑罚执行机关,剥夺犯罪人的自由,实行强制劳动改造,其机关性质更多地体现“惩罚”和“改造”的色彩;而强制隔离戒毒机关是在《禁毒法》《行政强制法》等法律法规的授权下,对吸毒者采取以暂时性的限制人身自由的方式帮助其戒断毒瘾,其机关性质更多地体现“教育”和“挽救”的色彩。所以,强制隔离戒毒机关在借鉴监狱的某些管理措施经验时应当是具有选择性的,切不可照搬照抄、全盘接受。比如涉及场所安全方面、违禁品管控方面和被限制人身自由的人员日常管理方面等可以借鉴监狱有益的经验和做法,以确保强制隔离戒毒场所的绝对安全。但对于涉及戒毒人员强戒期限的缩短和延长问题,出现生理性戒断反应戒毒人员的约束和控制问题以及戒毒人员出现重大违规违纪问题等,无论是从具体的制度设计,还是实践地操作方法,要与监狱执法做严格的区分。戒毒执法应从“教育”和“挽救”层面出发,立足于戒毒人员的“病人、违法者、受害者”三重身份,秉承“戒毒、康复和劳动相结合”的管理理念,充分认识和把握吸毒人员的性质、吸毒成瘾行为的特征和戒毒治疗科学规律,坚持以人为本的核心理念,树立治疗病人、教育违法者、挽救受害者的全新工作理念,进而打开戒毒执法的新局面。
  
  在理解了强制隔离戒毒机关的机关性质以及戒毒措施的部门法授权范围后,对于“三项制度”在强制隔离戒毒领域内的适用奠定了坚实的行政法学的基础。民法中有一句法谚:“法无禁止即可为”,是指平等主体之间的民事活动在法律未禁止的范围内,行为人可充分行使自己的私权利,而行政机关的权力行使范围恰好相反:“法无授权不可为”。作为行政机关的强制隔离戒毒机关,同样需要遵循“法无授权不可为的”观点,即作出任何一项执法活动,均需要在法律法规的授权范围内行使,严格遵守行政法的六大基本原则,即合法行政原则、合理行政原则、程序正当原则、高效便民原则、诚实守信原则、权责统一原则,“三项制度”的设计初衷和法理基础也是围绕着行政法六大原则展开的。
  
  全面推行行政执法公示制度是戒毒执法公正的首要前提。这要求强制隔离戒毒机关坚持以公开为常态,不公开为例外。戒毒机关的高墙不得成为执法公开公示的阻碍,执法主体在高墙内执法,在高墙外公开。行政法学中原则之一的程序正当原则对执法活动的公开有着明确的表述,行政机关不仅在实体上遵守合法、合理的要求,而且在程序上也必须符合法律的规定,其中行政公开是程序正当原则的重要内涵之一,即行政行为的依据要公开,行为过程要公开,行为结果要公开。从法律规定上看,这给戒毒机关的执法提出了更高的标准,不仅要求戒毒机关的执法结果在实体上符合法律的规定,而且要求戒毒机关的执法过程在程序上经得起推敲,也就是我们常说的:“公平正义不仅要实现,而且要以看的见的方式实现”。所以说戒毒机关需要公开自身执法的法律法规、部令规章和相关的规范性文件等法律依据,同时对执法过程也需要严格按照法定程序要求做好记录、取证和留痕,为实体上结果的处理提供充分且有效的事实依据,最后根据相关公示的法律依据以及按程序规范取证的事实依据得出实体上公正的处理结果,以此来保证整个戒毒执法活动的生命周期中任一环节的公开和透明。
  
  执法全过程记录制度是戒毒执法公正的重要保障。戒毒执法过程的全记录对于事实的调查、证据的收集、结果的回溯有着指导和监督的作用。在阳光下执法,在镜头下取证,这对于缺乏社会监督的高墙内的戒毒执法有着不可替代的作用。由于封闭的执法环境、“强势”的执法主体和单一的执法对象使得外界对于戒毒机关执法的公正性和透明性一直存在怀疑,如何消除外界对于戒毒机关执法的不信任感,执法全过程记录制度给出了很好的解决方案。当前,由于多重因素的存在,执法全过程记录一直是戒毒执法中的薄弱环节,执法主体在执法过程中容易忽视对被执法者权利义务的告知和保护,比如说对执法记录仪使用的场合未作出明确具体的规定,什么时候应当使用,什么时候可以使用,什么场合必须连续录音录像,什么场合又允许中断,需要在明文规定的基础上也给与执法主体一定的自由裁量空间;再比如询问笔录的制作,询问笔录的规范制作对于固定言词证据,防止行为人日后翻供有着重要作用,戒毒机关的询问笔录制作可以参考公安机关的笔录规范来操作,毕竟公安机关的刑事侦查笔录需要进入司法审判环节,其规范性和严谨性不言而喻,虽然我们不要求戒毒执法的询问笔录标准达到刑事诉讼的高度,但是笔录中的一些基本要素还是需要执法主体强调和保证的,例如被询问人的基本情况,询问人需两名执法人员签名,询问时间、地点等,同时开始正式询问前的亮明执法主体的身份与权限,对执法对象陈诉申辩权利义务的告知,权利受到侵害时的救济途径以及申请回避的规定,均可以在询问笔录中一一载明,以凸显询问过程对执法对象权利的保护和程序的严谨。所以执法过程的规范记录与程序公开,不仅可以保障处理结果在实体上的公正,还可以提高该处理结果的接纳度,让执法对象能够通过制度化的渠道介入戒毒机关的意志形成过程,以达到保障戒毒执法公正的目的。
  
  重大执法决定法制审核制度是戒毒执法公正的根本保证。法制审核是法制人员站在法律的层面上对执法主体的执法活动进行全方位审视和监督,特别是作出重大执法决定前,要严格进行法制审核,未经法制审核或者审核不通过的,不得作出决定。戒毒机关的法制审核也是执法活动的薄弱环节,当前戒毒机关普遍存在以管理代替法制,未将管理手段与法制审核进行严格区分的现象,故需要在组织架构上予以调整和明确。2017年9月1日,十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国法官法>等八部法律的决定》,决定对《公务员法》《仲裁法》《行政复议法》《行政处罚法》等作出修改,明确国家对行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员实行统一法律职业资格考试制度。这就要求戒毒机关初次从事法制审核人员需通过法律职业资格考试,取得法律职业资格,所以为了今后法制审核工作的顺利开展,戒毒机关应当建立有效的激励机制,鼓励符合条件人员积极参加国家统一法律职业资格考试,为法制审核工作的开展提供有力的人才保障。
  
  全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度(三项制度)对规范戒毒执法程序,提升戒毒执法能力,强化戒毒执法监督起着重要作用。所以在今后的戒毒执法过程中,应当以“三项制度”作为出发点和落脚点,将“三项制度”作为审视和评判戒毒执法是否公开透明的一面镜子,把“三项制度”作为戒毒执法的行动指南,以此开启戒毒执法工作的新征程。
[责任编辑]杜新忠
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