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戒毒专家—杜新忠记事 《中国禁毒工作》
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戒毒所管理
论戒毒权责清单制度的行为逻辑与实现路径
2020-01-17 15:28:36 来自:永桥强制隔离戒毒所 作者:李新现 阅读量:1
  权责清单制度是以习近平为总书记为核心的新一届党中央为建成“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正 、廉洁高效 、守法诚信”法治政府目标,而做出的一项重要的行政制度安排。权责清单制度的提出与运行,旨在通过约束政府权力以促进市场和社会的发育,促成政府、市场和社会等多元主体的联动发展。司法行政戒毒机关(强制隔离戒毒所)作为政府组成部门承担着对戒毒人员的管理教育,长期以来受到场所管理要求、与外界沟通不畅、存在神秘感等影响,束缚了强制隔离戒毒所的发展,也容易造成吸毒人员亲属及社会的误解、曲解,权责清单制度的建立运行将从制度上解决当前这种权力滥用、滥用与权责不等之问题,彰显强制隔离戒毒单位推进依法治所、努力实现治理现代化的勇气和决心。
 
  一、戒毒权责清单制度的演进历程与运行逻辑
 
  权责清单的核心内涵是依法行政。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》指出,“各级行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行,要依法界定执法职责,科学设定执法岗位”。依照纲要,全国各行政系统开始实施行政执法责任制,各级各类行政执法机关依法、依规按照各自执法权限行事。首次划出权责清单的地方政府是邯郸市根据河北省纪委《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》,于2005 年2月,清理出政府部门行政职权2193 项、市长行政职权92项,并将所有行政职权上网公开。这是我国地方政府最早根据行政执法责任制制定出的政府权力清单。权力清单制度在邯郸试点成功后,我国地方政府纷纷效仿实行。 2009年10月四川省成都市政府法制办公布了市级49个行政部门共计7437 项权力清单,开启了我国行政权力网上公开之先河。十八届三中全会将地方政府的经验总结并纳入到《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,为权责清单制度的全面推广奠定了坚实基础。2015年3月国办、中办联合制定了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,该意见要求各省级政府在2015 年年底前,各市、县两级政府在 2016 年年底前基本完成本级政府工作部门以及本级依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作,并据此依法行政。至此,作为一种例行的行政制度,权责清单制度在全国范围内全面展开。作为我国大力推进的一项重要的行政制度改革,权力清单制度从无到有、由点到面,其确立与运行过程折射出我党执政理念从“统治一管理一治理”执政理念的嬗变。
 
  从戒毒工作演进顺序看,我国的戒毒权责清单制度可追溯到1990年,全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》第八条:“吸食、注射毒品的,由公安机关处十五日以下拘留,可以单处或者并处二千元以下罚款,并没收毒品和吸食、注射器具。吸食、注射毒品成瘾的,除依照前款规定处罚外,予以强制戒除,进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的,可以实行劳动教养,并在劳动教养中强制戒除。”由此,强制戒毒开始出现在政府部门职责范畴。1995年1月12日,国务院总理李鹏签署发布了《强制戒毒办法》,规定了戒毒期限、方法措施等权责内容。2007年12月29日《禁毒法》实施,对强制隔离戒毒从法律层面予以确认,并对解除(延长)强戒、保护性约束措施、探访等权责予以规定。2011年的《戒毒条例》及《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》(第127号部令)等对戒毒权责都作了相应规范。
 
  戒毒权责清单制度是“依法行政”理念在戒毒管理中的具体体现,该制度的运行由清权、确权、晒权和监督等四个具体部分组成。第一部分“清权”,是指戒毒管理机关对其行政管理职权进行全面梳理,包括确定职权种类、行使程序和责任主体、追责形式及相应的法律依据;第二部分“确权”,指戒毒管理单位(部门)在全面梳理各自目前所享有的权力及责任后,在厘清权责边界的基础上,根据简政放权的原则,将确需保留又于法有据的权力汇总形成目录,以清单的形式列出;第三部分“晒权”,“晒权”需要明确途径,它不仅决定着社会公众对清单的了解程度,也直接决定着权责清单制度的有效性,促进依法行政获得公众监督,实现阳光下执法;第四部分“监督”, 清单公布后,整个社会(包括戒毒管理主体) 即可按照清单公布的内容对行使权力的过程实施监督,维护合法权益,杜绝违法管理。现阶段时常出现侵犯戒毒人员合法权益的行为,抑或出现以维护安全稳定利益为名侵犯戒毒人员个体或群体利益的现象。这些行为的出现,不仅仅是因为公权力与私权利的不对等地位、执法管理人员的执法素养差,更重要的是因为公权力的运行过程缺乏社会监督。权责清单制度的运行确保了公众对于公权力运行的监督,为权力编织合法有序的笼子,管住公权力这个“利维坦”。
 
  二、戒毒权责清单制度的现实困境
 
  戒毒权责清单制度旨在规范戒毒管理机关行使职权,通过清权、晒权、固权、明责等手段,一方面让戒毒管理机关明确自己的权力“家底”,以便于正确行使权力、管理挽救戒毒人员;另一方面让社会公众知晓戒毒管理部门的职权和自己的权利,以便维护自身合法权益。该制度在我省尚处于不完备阶段,要充分发挥其制度职能和优势,还有待于理论研究的跟进与实践问题的解决。
 
  (一)权责清单的推进差异与实践乏力使其难以发挥给权力戴上牢笼的功能
 
  尽管中央对权责清单制定的内容作出了规定,省局也适时梳理编制戒毒权责清单共12项,但它不可能穷尽各岗位、各部门的具体制度安排,所以,省局清单编制的规定只能是宏观指导性的原则界定,这就给具体单位部门权责清单内容的设定让出了一定的空间,而这种空间也就留下了的权力配置乱象的隐患。 就戒毒管理权责的分类而言,《禁毒法》《戒毒条例》、第127号部令等规定了解除强戒、延长期限、变革执行、所外就医、探视探访、违纪处罚及保护性约束措施等权力类型,但是相应的职责部门和履职期限的规定出现了模糊地带,以解除强戒这个戒毒人员最关心、也是牵涉其合法权益最直接的权责清单为例,我省在贯彻“1341”戒毒模式的过程中,设有诊断评估中心这一专职评估机构,但是在从基层大中队转至医疗、教育、心理、行为表现、社会环境与适应能力的评估过程中存在着时限不明确、应用评估数据系统不完善、责任追究缺位的瑕疵,加之地方审批机关各地规定不一,有的是法制部门、有的是抓捕机关、有的是审批机关,造成部分戒毒人员解除超期或者所内评估无效的情形。再者,在具体戒毒管理中,部分民警法治意识不强,还遗留有“劳教”思维,对戒毒人员合法权益认识不足,以维护权威、强压戒毒人员作为管理主要方法,对各项权责分离分割,享有权力,对于责任避谈或漠视,特别是对戒毒人员违纪的处理中表现更明显,扩大或缩小惩处范围,推行类比推定。
 
  造成这种差异的主要原因是戒毒权责清单梳理编制过程中的标准不统一、宣传不到位,这种差异从侧面也折射出法制建设还在路上的现实。权责清单实践的差异容易造成对毒品滥用者权利的肆意侵犯,而不利于公众监督权力运行,行政救济也不易于实施。这些推行差异和实践乏力的乱象使得权责清单制度大打折扣,最终使得该制度成为“稻草人”,成为牛栏关猫。
 
  (二)“依清单管理”的执法实践造成了对“依法行政”的实质性伤害
 
  权责清单制度是在深化改革、简政放权的时代背景下出台的,通过“清权一确权一晒权”程序拟达到两个目的:其一,为公权力划定边界,以缩减不必要的权力,剪枝叶、留主干;其二,构建约束权力的制度“笼子”,以实现对权力的全程监督。戒毒权责清单公布后,各单位及部门要严格按照清单所列权力之种类、责任之要求及其相应的程序执法管理,做到“清单未规定之权力不得行使”。但是,由于诸现实原因的存在,“依清单行政”与“依法行政”难免出现冲突:第一,编制权责清单的依据主要是《禁毒法》《戒毒条例》以及大量的部门规章,这些条例或部门性规章都是为解决某一领域特定问题而制定的,具有较强的针对性,而现实中的单位利益博弈或部门利益冲突都会存在,这就可能导致编制的权责清单与宏观性的国家法律存在不一致;第二,法律具有一定的抽象性、概括性,法律原则和法治精神统摄具体的条文规范,一般而言,权责清单所列的权力责任类型指向于狭义的法律条文,而这些抽象的法治原则、法治精神难以“进入”并体现在具体的清单中,大量的“隐形”权力未列入具体的权责清单之中;第三,戒毒权责清单的实施需要由单个的个体来行使,个体都是社会中理性经济人,追求利益最大化是其本能。所以,在权责清单的编制过程中,可能将那些于法无据却能带来单位或个人“利益”的权力进行分解或下放,并设法通过各种“技巧”予以保留,这就必然会使“依法行政”与“依清单行政”产生冲突。同时,在具体的依清单执法中,部分执法者也存在执行不到位或选择执行的情况。因此,在依权责清单的执法过程中,“依清单执法”便有可能造成对“依法行政”的实质性伤害。
 
  (三)权责清单制度相应监督制度的缺失,使得约束效用大为降低
 
  权责清单制度效用发挥的大与小、好与坏取决于两个基本因素:一是清单本身是否完备,二是监督机制是否完备。在制定权责清单时,是法制部门主导下完成的,如上所述,由于多部门的利益诱惑而可能会存在各种“或隐或现”的清单,或者权责划分不确定,或者缺乏公众机构的评估与监督。这就难免使权责清单制度落入既当运动员又当裁判员的窠臼。另外,制定戒毒权责清单的法律依据多来源于各种法规以及部门规章,而这些法规或规章经常调整,也就使得据此编制的权责清单出现较大的不确定性和法律效力不高的问题,这就难免使戒毒管理机关这一主动依法行政、主动自我约束的改革陷入权威性和持久性不强的尴尬境地。另外实践中,各个部门在权责清单的执行中多是“各自为政”,为避免部门、机构之间的权责推诿扯皮,权责清单的部门衔接是解决问题的关键。最后,权责清单公布后,还需要有相应的监督制度。权责清单要想真正成为制约权力的“笼子”就必须有切实可行的监督机制,让乱作为、不作为、懒作为的责任人受到相应的处罚。当前,戒毒权责清单中也涉及了相应的责任主体和责任体系,但是,总体来看内容还比较笼统,难以发挥应有的作用。
 
  三、构建权责清单制度运行的机制体系
 
  权责清单制度是司法行政戒毒系统自我约束的改革尝试,是实现依法治理和建设现代化强戒管理体系的基础性环节。然而,当前的权责清单制度尚处起步阶段,还有待完善,需要各界的集思广益和戒毒系统的担当与创新,并在实践中不断发展、不断完善。
 
  (一)坚定依法行政理念,厘定权责清单的约束职能
 
  习近平同志指出:“行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律。”依法行政,并非简单地“依法律行政”,2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》,对依法行政提出了“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”六大要求。 权责清单制度正是依法行政理念的现实开展。然而,戒毒权责清单作为行政执法自我限权的一次改革尝试,清单的制定与实施始终是一种行政行为,它也须在法律的框架下实施。所以,戒毒权责清单要依据法律、法规和部门规章予以编制,致使其法律地位低于法律、法规和规章。依法行政内涵丰富,具有广泛的适应性,它是政府行政的基本原则,因此背离了依法行政的法治理念,戒毒权责清单制度就会失去其合法性。在依法依章制定权责清单的前提下,还要正确定位戒毒权责清单的法益功能。戒毒权责清单制度就是要通过划定和缩小戒毒执法权的边界以达到依法行政之目的。编制实施戒毒权责清单,就是要实现戒毒管理的现代化、规范化、程序化,我们不能仅希望于民警管理者的自我限权作用,更应考虑限权之后将主要精力用于监督、引导社会公众对戒毒权力的立体化限制和社会化戒治环境的良性发展,以期给社会提供高质量的戒治产品和无毒环境服务。
 
  (二)规范清单内容,合理设计清单编制流程
 
  权责清单内容要合理设计,我们就要对法律赋予的各项权力名称、来源、行使条件、行使程序以及监督方式等内容精确设计并予以公示。首先,要在更大范围内进一步统一权责清单的设置标准,便于人们将同级别的相同部门间的清单进行比较。所以,当前需要对全省范围内相同级别相同部门的权责清单进行比对,对那些分类不一致的进行说明,对不规范、不合理的权责设置进行修改或清理,以便同级别、同部门间的清单内容保持一致和可比较。特别要对兜底性权责清单进行规范,防止个别部门利用兜底性边界的模糊性将一些于法无据的权力隐匿于这一归类中。 其次,严格设计清单编制程序是清单内容科学、合理的重要保障,它应该包括清单启动程序、编制程序、批准程序、公布程序、实施程序等五项程序。启动程序应由各级单位主要领导实施并领导,在组织机构上予以保障;在编制程序中,应增加公众意见反馈与专家学者论证环节,切忌论证与反馈环节形式化、过场化;批准程序应增加由权力机关参与的审查环节,当发现清单中所列权责于法无据时或法律规定模糊时,应由政府具体实践部门、法制部门、权力机关以及专家学者共同进行论证;公布程序,要充分利用电视、报纸以及互联网等现代媒体加以宣传,让广大民众知晓这一制度的内容。更应在政务办公大厅制作纸质的或电子版的清单,便于现场查阅。
 
  (三)调适相关的法制体系,建立权责清单动态管理机制
 
  权责清单是依法作出的,这里所说的法是广义的法,不仅包括最高权力机关制定的法律,也包括行政法规、地方性法规、部门规章。各级政府及其职能部门对行政权力的整理过程实际上就是对各项法律进行调适的过程。当发现法律之间出现冲突时,应按照《立法法》的相关规定进行处理,法律没有规定的,应该向上级部门的有权机关进行请示。权责清单公布后,清单制度还可能面临新的挑战:其一,后续的法律、法规的调整,包括新法的出台、旧法的修改和废止,都可能带来权力的重新划分;其二,行政机构的调整,包括机构的合并、分解以及新机构的出现和旧机构的取消等,也可能给权责划分带来新的变化。权责清单的制定运行部门要适应法律调整、行政机构改革的这种变化,适时对清单作出调整,让戒毒权责清单的修改完善工作成为职能单位及其部门的常态化工作内容,并配备相应的机构和人员实施此项工作,以确保建立动态化的戒毒权责清单管理工作机制。
 
  (四)搭建阳光公开平台,完善监督与责任机制
 
  “权力的这种两面性,使人们既需要其实现对社会生活的有序管理,统合分散的社会意志和力量,维护社会的整体利益,进而推动社会进步,又惧怕权力跨越其合理运行的界限,危害社会公众的利益。”权责清单制度之要义就在于将政府手中之权力公之于众,让政府主动接受社会公众监督。 长期以来,腐败问题一直是侵蚀我国社会公平正义的毒瘤。党的十八大以来,中央高压反腐持续加压,当下社会腐败趋势有所遏制,但是我们必须清楚,只有建立起有效的监督机制和责任机制才能最终促进社会进步。一是大力宣传权责清单制度,让公众知晓每一层级单位的职责权限及其行使情况,同时弄明白作为社会个体的权利又有哪些;二是完善权责清单的监督与责任制度,要将责任的名称、形式、期限等内容作出规定并公之于众,在责任清单中区分集体责任和个人责任,将责任落实到具体负责人;三是建立责任处理公示制度,发挥社会监督的巨大作用;四是对涉及多个部门联合处理的事项也要落实责任制,不能因为责任不清、相互推诿而免于问责。并在必要时召集由专家学者、法制部门等多部门参与的责任分析会议,在分清主次责任的基础上进行追责,真正做到“有权必有责”。五是要充分发挥所有监督主体的作用。
 
  从效力上来说,权力机关的问责最具有根本性,要充分发挥人大代表的监督作用;从形式上,行政管理系统内部的上级监督、纪检监督也要发挥作用;此外还要充分发挥社会监督的作用,特别是要发挥新闻媒体的监督作用,新闻媒体监督成本最小,效果最好。同时,权责清单的监督与责任机制也应该是动态的,要根据清单运行的不同阶段实施监督,充分发挥事前监督的预防作用,尽量把权力规范在法治轨道内。
[责任编辑]杜新忠
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