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戒毒所管理
对完善戒毒场所执法监督机制的思考
2017-11-12 22:26:37 来自:四川省眉山强制隔离戒毒所 作者:徐尚福 点击量:
  司法行政强制隔离戒毒场所(以下简称戒毒场所)是国家的行政执法机关,担负着戒治、康复吸毒人员的重任,行使的是一种特殊的行政权力,在建设社会主义法治国家,维护社会和谐稳定的大局中起着十分重要的作用。《司法部关于进一步做好司法行政戒毒工作的意见》明确要求,要加强戒毒执法监督,“健全完善执法监督机制,切实将戒毒执法工作置于有效的监督之下,确保权力运行到哪里,监督制约的触角就延伸到哪里”。戒毒场所执法监督的范畴较广,本文是指负有监督职权的国家机关、戒毒场所内部机构以及其他社会组织、新闻媒体、公民个人等依照法律规定,对戒毒场所及所属单位和民警开展的各项戒毒执法工作进行观察、检查、评价、督促、建议、检举、控告以及纠正的活动,戒毒执法监督是保障戒毒执法公平、公正、公开的必要手段。近年来,戒毒场所执法监督工作虽然取得了一定的成效,但与上级机关的要求、法制建设的进程、人民群众的期盼还有差距。结合我省司法行政戒毒系统的工作实际,笔者就完善戒毒场所执法监督机制这一课题谈点肤浅认识,以供商榷。
  
  一、深化监督认识
  
  党的十九大报告指出,“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”。搞好戒毒执法监督是把“严格执法”“公正司法”的方针落实在司法行政戒毒系统的具体体现,是防止“以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”的具体行动。强化戒毒场所的执法监督是深入推进依法治国的必然要求,是确保戒毒法规得以全面实施的重要保障,有利于促进严格公正文明执法、促进严格履行戒毒执法职责,有利于进一步规范执法权力运行、进一步加强民警队伍建设、进一步维护戒毒人员的合法权益。
  
  《宪法》第27条规定,“一切国家机关和国家工作人员必须……倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”,《公务员法》第12条第3款规定,“公务员应当全心全意为人民服务,接受人民监督”,《人民警察法》第3条规定,“人民警察必须依靠人民的支持,保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督……”,第42条规定,“人民警察执行职务,依法接受人民检察院和行政监察机关的监督”,第44条规定,“人民警察执行职务,必须自觉接受社会和公民的监督。” 戒毒场所及所属单位、民警的各项执法工作接受监督既是法定要求,也是法定义务。
  
  党的十九大报告指出,“加强纪律教育,强化纪律执行,让党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线,习惯在受监督和约束的环境中工作生活。”戒毒场所要不断加强各级领导干部、广大民警的政治思想教育,补足“精神之钙”,解决好世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题,排除误区,消除偏见,坚决纠正“监督就是挑刺”“监督就是找麻烦”“监督就是跟自己过不去”的错误认识,以积极的心态来认识、定位执法监督工作,切实增强接受监督的思想自觉和行动自觉。同时,要充分认识到接受监督和监督他人是自己的权利和义务,在自己接受监督的同时要积极主动加强对其他执法权力主体的监督,共同营造依法接受监督、主动接受监督、自觉接受监督的场所工作氛围。
  
  二、当前存在的不足
  
  (一)检察监督缺失。我国《禁毒法》将原有的公安机关强制戒毒和司法行政部门劳教戒毒统一规定为“强制隔离戒毒”。随着劳动教养制度的废止,各劳教场所的检察监督机构都已经撤离。人民检察院组织法、禁毒法、戒毒条例等相关法律法规对于强制隔离戒毒的法律监督并无明确规定,最高人民检察院等部门也没有出台相关规定,检察机关因缺乏明确的法律依据无法有效地对戒毒场所进行法律监督,致使检察监督缺失。
  
  (二)上级监督较“远”。这里指的上级监督,主要是指部、厅、局等戒毒场所的上级行政机关来所开展的执法检查监督。实际工作中,存在上级机关监督方式创新不够、督导整改的力度不够、问责力度不够等问题。
  
  (三)内部监督较“软”。这里指的内部监督,主要指戒毒场所内部职能机构组织开展的执法检查监督,即所纪委(下设纪检监察科、督察科、审计科)牵头开展的专职监督、其他相关业务部门开展的业务监督、各单位开展的自我监督。内部监督存在监督体制不顺、专职机构不健全、监督重点不突出、监督合力不强、监督方式单一、科技含量不高、责任追究流于形式等问题,这些问题在各戒毒场所不同程度存在,影响了监督成效。
  
  (四)社会监督较“难”。戒毒场所对社会监督重视不够,有的所务公开工作内容不全面、未能及时更新,有的执法监督员没有履行好职责,有的新闻媒体难以介入,有的社会监督渠道单一,社会监督的效果难以发挥。
  
  三、完善监督机制的建议
  
  《司法部关于进一步加强司法行政戒毒工作规范化建设的意见》指出,要完善执法监督体系,“建立健全内部监督、社会监督等制度,构建执法监督体系”。完善戒毒场所的执法监督机制,要做到上下联动,内外互动,才能形成监督合力,取得更加有效的法律效果和社会效果。
  
  (一)开展检察监督
  
  从法律层面而言,根据《宪法》第129条规定,“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,《人民警察法》第42条规定,“人民警察执行职务,依法接受人民检察院和行政机关的监督”,人民检察机关监督戒毒场所执法活动属依法行事,但鉴于目前缺乏明确具体的授权性规定,基层检察院处于“凭什么监督”、“监督什么”、“怎样监督”的观望之中。
  
  检察监督具有较强的公正性、中立性和权威性,在处理戒毒人员的申诉、医疗纠纷、死亡等敏感事件时,人民检察机关及时介入并开展调查,有利于矛盾纠纷的化解、有利于保障当事人的合法权益、有利于善后事宜的处理、有利于场所的持续安全稳定。戒毒场所的执法工作属于国家机关执法活动的重要组成部分,理应受到检察监督。
  
  为此提出三点建议:一是修改《禁毒法》或者《戒毒条例》时,明确规定人民检察机关对公安机关和司法行政机关的强制隔离戒毒执法工作进行法律监督的权力。二是尽快对人民检察院组织法进行修改,明确规定检察机关对戒毒场所的法律监督权。同时出台《人民检察院强制隔离戒毒所检察工作办法》,就戒毒场所法律监督的范围、程序、方式、内容等都予以详细规定。三是赋予检察机关检察建议权、纠正权和检察处分权,切实增强检察监督的针对性、实效性,确保戒毒场所检察监督落到实处。
  
  (二)强化上级监督
  
  与戒毒场所内部机构开展的执法监督比较而言,上级监督方式更灵活、结果更客观、整改更彻底、震慑更有力、效果更明显。
  
  1.开展好常规巡察和专项巡察。巡察工作要坚持问题导向,对巡察中发现的包括执法工作在内的问题,不能大事化小、小事化了,要严肃认真、原汁原味地反馈给被巡察戒毒场所,并做好巡察反馈、线索移交、整改落实工作。对巡察发现的涉嫌违纪违法问题,按程度移交纪检部门处理;对群众反映强烈、明显违反规定并且能够及时解决的问题,可向被巡察监督场所提出处理意见。要多安排“回头看”,杀好“回马枪”,对敷衍了事、“蜻蜓点水”、整改不力的,要严肃问责追责。
  
  2.开展好日常的或专项的执法检查、警务督察。采取不定时、不定期、不打招呼、不事先通知、不要陪同的方式,通过现场所查看、录音录像、走访座谈、查阅资料、监控回放、电话问询等手段,全方位检查戒毒场所贯彻落实相关法规制度、上级机关重大决策部署、司法部“六条禁令”、“六个一律”、“六个绝对不允许”、四大现场管理、五个重点管控、戒毒人员合法权益保障、执法执纪、民警履职等工作情况,对存在的问题及时反馈到戒毒场所,提出整改要求,搞好跟踪督导。
  
  3.通过领导干部报告个人有关事项、开展任中或离计等专项审计、组织述职述廉、民主测评,组织政风行风民主评议、开展执法突出问题专项治理等形式开展检查监督。
  
  4.通过受理戒毒人员的行政复议案件,处理戒毒人员及家属、人民群众等有关执法工作的信访举报,对戒毒场所的执法工作进行检查监督。
  
  上级机关对戒毒场所开展的各种形式的监督,要做到与时俱进,紧密结合场所工作实际,以科技手段为依托,不断丰富监督内涵,创新监督手段,要加大问责力度,做到问题不整改,问责不停步。对上级机关反馈的包括执法工作在内的所有整改问题和整改要求,戒毒场所党委要照单全收、态度鲜明,不回避、不遮掩、不搪塞,坚持问题导向,全力推动落实。针对每个问题,深刻剖析根源,认真制定整改措施,切实做到责任到位、措施到位、整改到位、跟踪到位、考核到位,坚持举一反三,防止同类问题“反弹”。
  
  (三)规范内部监督
  
  1.理顺监督机制。戒毒场所要把执法监督工作纳入所党委的重要议事日程,与落实党风廉政建设责任制有机结合,把执法监督工作与场所的队伍建设、戒毒人员的日常管理、教育康复、生产劳动等同部署、同落实、同考核。建立场所主要领导亲自抓、纪委书记具体抓、其他班子成员协助抓,纪委专职监督,职能部门分线监督,基层大队自我监督的“所纪委—职能部门—基层大队”三级执法监督工作格局。所纪委下设的监察、督察、审计部门要切实履行工作职责,监察、督察部门要分别落实好省局下发的《强制隔离戒毒监察办法(试行)》《警务督察工作实施细则(试行)》,审计部门要依法搞好戒毒人员生活费、医疗康复费、适度劳动报酬、习艺奖励和个人钱款及账户情况的审计检查工作,健全审计结果运用管理办法。所纪委要牵头搞好组织协调,积极发挥政工、行政、管理、生产、生卫、教育等职能部门的分线监督、所属各单位的自我监督作用,强化“四个转变”,即变事后监督为事前监督、变结果监督为过程监督、变阶段监督为日常监督、变随机监督为全面监督,狠抓关键环节、突出监督重点,创新监督方式、形成监督合力,切实健全执法监督沟通协调机制、联系会议机制和责任追究机制,确保场所的执法监督工作落实落地。
  
  2.突出监督重点。《司法部关于新形势下加强司法行政队伍建设的意见》指出,“加强执法检查和警务督察,着重加强对重点岗位、关键要害部门和重点执法环节的督察,特别是加强对监狱戒毒人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律情况的监督,进一步规范执法行为,提高执法水平。”按照司法部的要求,戒毒场所的执法监督重点为:一是涉及人、财、物管理、执法材料制作和审批、门岗门卫等重点岗位;二是管理、教育、生卫、医院等关键要害部门;三是戒毒人员医疗救治管理、变更执行办理、开展诊断评估、实行单独管理、使用约束性保护措施、考评奖惩、办理外出探视、通信及通话管理、戒毒人员零花钱、会见款、汇款管理、生产劳动管理等重点执法环节;四是民警依法依规履行职责、行使职权和遵守纪律的情况。戒毒场所的执法监督要做到三个结合:一是与场所党委的中心工作相结合,紧紧围绕场所党委的中心工作,以监督促发展、保稳定;二是与本单位执法工作相结合,要主动发现和抓住苗头性问题、普遍性问题、反复出现的问题,有针对性地进行监督和整改;三是与民警、戒毒人员关注的“热点”“难点”相结合,积极回应、高度重视、妥善处理、依法依规监督“热点”、“难点”问题。
  
  3.防控执法风险。一要强化制度建设。戒毒场所要根据近年来全国监狱系统、戒毒系统违法违纪案件发生的规律特点,结合场所工作实际,认真开展自查自纠,查找包括执法风险在内的廉政风险点,严格规范各个执法环节,细化执法标准,建立健全各项执法活动程序和工作流程,强化执法责任分解,明确岗位职权和职责,不断健全场所权力清单和责任清单,明确责任人。要构建科学的执法绩效评估机制,加强执法过程动态化考核,不断完善风险防控措施和考核机制,注重考核结果的运用。要高度重视规范性文件的立改废工作,特别是要搞好出台前的合法性、规范性及操作性审定。二要强化责任追究。《司法部关于进一步做好司法行政戒毒工作的意见》明确要求,要“健全完善责任追究机制,严肃查处执法过程中出现的违法违纪案件,建立领导干部和司法行政机关内部人员违规过问戒毒执法的记录、通报和责任追究制度,防止干扰执法、徇私枉法。”各戒毒场所要认真落实好这项工作要求,要实践好监督执纪“四种形态”,让纪律严起来、落下去,坚持抓早抓小,防止小问题演变为大错误,要综合运用批评教育、诫勉谈话、通报批评、组织处理、纪律处分等形式,促进干警清正、队伍清廉、执法清明。目前戒毒场所对民警违法违纪的处理主要依照《行政机关公务员处分条例》《人民警察法》《监狱和劳教机关人民警察违法违纪处分规定》(以下简称《处分规定》,该规定第23条指出,“对承担戒毒工作任务的人民警察违法违纪行为的处分,适用本规定”等党纪法规,由于劳教制度已经于2013年12月底废止,建议上级机关将《人民警察法》第2条“人民警察包括劳动教养管理机关的人民警察”修改为“人民警察包括司法行政戒毒工作场所的人民警察”,参照《处分规定》,早日出台《司法行政戒毒工作场所人民警察违法违纪处分规定》,进一步提升戒毒场所执法工作的严肃性、权威性。
  
  4.重视机构建设。戒毒场所要结合工作实际,按规定在纪检业务线设立监察科、督察科、审计科(合署办公也可),按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求,配备好专职工作民警。纪检业务线的工作民警要牢固树立“有为才有位”的理念,以严谨务实的作风、公平公正的态度、实实在在的工作业绩,赢得场所党委和广大民警的支持和信任。要强化资金物质保障,根据工作需要,添置配备办公用品、摄像机、照像机、录音笔、执法记录仪等装备,为监督工作创造良好的工作条件。对纪检业务线工作民警要从严教育、从严管理、从严监督,严防“灯下黑”,确保“打铁需要自要硬”。要在政治上关心纪检业务线工作民警,在记功表彰、评优选先、外出学习培训、提拔任用等方面,对有能力、有魄力、有业绩的工作民警,凡符合条件的,要给予倾斜、优先考虑,解除他们的后顾之忧,能够在工作中大胆“亮剑”。
  
  5.增加科技含量。《司法部关于新形势下加强司法行政队伍建设的意见》指出,要“扎实推进执法监督信息化,充分运用现代信息技术加强执法管理和监督,配备执法记录仪等单警装备,实现执法全过程记录留痕。”要建立健全并逐步完善戒毒信息化网络平台建设和业务数据库、应用平台建设,实现执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核,以信息化促进执法监督管理规范化。要强化网络监督,树立“传统+科技”网络视频监督理念,加大视频监控、执法记录仪使用力度。要推行执法信息化留痕管理,对重要执法活动全程记录留痕。
  
  (四)注重社会监督
  
  《司法部关于新形势下加强司法行政队伍建设的意见》指出,要“深化政务公开和狱(所)务公开,健全完善执法监督员制度,做到‘阳光执法’”。戒毒场所要高度重视,积极搞好并主动接社会监督,在戒毒执法上对社会组织、新闻媒体、戒毒人员及亲属或其他社会公民提出的批评、建议,要按程序和规定认真处理,对戒毒执法提出的申诉、控告或检举,要按职权依法依规办理。
  
  1.加大所务公开力度。公开是最好的防腐剂,《司法部关于进一步做好司法行政戒毒工作的意见》明确要求,“推进所务公开,主动公开戒毒人员提前解除、所外就医、变更戒毒措施、奖励、惩处等执法依据、办理条件、程序、结果,以公开促公正,以透明保廉洁”。戒毒场所要严格执行《司法部关于司法行政戒毒所所务公开工作的指导意见》《四川省戒毒系统所务公开办法》,制作印发《所务公开手册》,在不违反国家有关保密规定的前提下,把现有条例下能够公开应当公开的内容按程序完全公开。条件成熟时,在探访室安装所务公开查询系统,让来所会见的戒毒人员亲属能够及时了解相关的法律法规、查询戒毒人员的奖惩、在所表现、“一卡通”余额等情况。通过不断健全完善所务公开方式方法、畅通所务公开监督途径、切实加强所务公开的组织领导,使场所各项制度更加健全,法治环境更加完善,有利于增强民警的法制意识、提高执法水平。
  
  2.完善执法监督员制度。可在党政机关、社会团体、人大代表、政协委员、知名人士、新闻媒体、戒毒场所离退休干部、戒毒人员家属中聘请执法监督员,在遵守国家及戒毒场所相关法规的前提下,执法监督员可以定期和不定期对场所执法情况、民警履职情况等开展形式多样的监督,提出建议意见,为确保执法监督员的工作不流于形式,取得实实在在的监督成效,建议由省戒毒管理局或司法部出台执法监督员管理办法,对相应的条件、聘请方式、职责、权利、义务、保障、监督方式、监督结果的处理等进行明确,对各戒毒场所执行该制度的情况进行定期检查。
  
  3.重视舆论监督。戒毒场所要紧紧围绕中心工作、围绕社会关注的焦点热点、围绕阶段性重点工作,充分利用报刊、电台、电视等传统媒体,充分利用互联网、手机短信平台、微博、微信等新兴媒体,以正确的方式传播真实的声音。同时,媒体要从履行社会责任出发,加强对戒毒场所敏感事件报道的审核把关,坚持社会效果第一,确保合法性和准确性,注重理性报道,避免炒作渲染。戒毒场所要切实做好舆情采集、研判、回应以及舆论引导工作,加强风险防范,建立新闻发布会制度。
  
  4.拓展其他监督渠道。通过开展相关活动,主动接受其他社会组织、戒毒人员及亲属、公民个人的监督,如在门户网站开设所长信箱、在线咨询、电子举报邮箱等,实行所长接待日制度、场所开放日制度、举办家长学校、开展亲情帮教、家属座谈、回归走访、组织禁毒宣传日、法制宣传日等方式,回应社会关注关切,展示场所日常的执法活动,公开戒毒人员管理、教育、戒治、康复、医疗等情况,促进社会各界对戒毒执法的支持理解。
[责任编辑]杜新忠
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