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戒毒所管理
推动基层戒毒单位由场所管理向场所治理嬗变之思考
2017-09-23 22:27:16 来自:江苏省司法厅 作者:杜新忠转 点击量:
  党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标,是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化[①]。当前,我省劳教执法机关已平稳转型为履行强制隔离戒毒和戒毒康复职能的司法行政戒毒机关,这种转型发展,其本身就是适应国家治理体系和治理能力现代化形势要求的一种制度改革、理念跃升和转型发展,但这种转型决不能止步于此、裹步不前,应进一步借助改革发展的东风,以治理体系和治理能力现代化为要求,贴近强制隔离戒毒(以下简称“戒毒”)人员戒治特点戒治规律,积极推动场所管理向更宽视野、更深层次、更为科学的思想理念、方式方法改革,真正解决观念守旧、思想僵化、方法陈旧、手段落后等问题。
  
  一、基层戒毒单位从场所管理向场所治理嬗变的基本要义
  
  “嬗变”一词,在《现代汉语词典》里是“演变、变迁”的意思,指事物逐渐的发展变化[②]。基层戒毒单位从场所管理向场所治理嬗变,从字面上理解,应该解释为:基层戒毒单位场所管理的方式,逐渐从“管理”向“治理”的发展变化。笔者结合当前戒毒工作实际,认为从“场所管理”向“场所治理”的嬗变,虽然只有一字之差,但却深刻体现了思想理念、参与对象、执法过程、方式方法等多方位的变化,其基本要义主要包括以下四个方面:
  
  由“人法兼治”转向“更加法治”----思想理念的嬗变。所谓“人治”,就是国家以一套严格的道德制度去规范和约束人们的行为,从而产生社会秩序,而“法治”,则强调法律凌驾于一切,以法律至上为核心。北京大学法学院教授沈宗灵将两者的区别归结为三个方面:首先,人治提倡圣君贤人的道德教化,法治强调依法治理。其次,人治主张因人而异,对人的行为作具体指引;法治强调对事不对人,提供一般性规则。第三,人治推崇个人权威,法治强调弘扬民主[③]。劳教制度,虽然也有一定的法律基础,但由于建国之初法律体系并不完备,此后其制度内容和执法对象也几经演变,往往注重“人法兼治”,基层民警在执法过程中有较大的自由裁量权。随着国家法律制度体系的不断健全,强制隔离戒毒作为一项新的法律制度,在国家治理体系治理能力现代化的背景下,应该更加强调“法治理念”和“法治精神”,积极推进依法执法、依法治理。
  
  由“单向管理”转向“共同治理”----参与对象的嬗变。以往对劳教人员和戒毒人员的管理,更多地强调民警以上对下的单向管理,民警是主动决策者、实施者,而劳教人员、戒毒人员是被动接受者、听命者,基本是“我说你听”、“我教你做”、“我令你行”。而治理,则含有“法治”和“共治”两个要义[④],法治上面已有所论述,而“共治”强调的是“共同治理”,要求改变那种单纯命令式的管理,更加注重上下协同、共同治理,更加强调多种主体共同参与治理并发挥各自的角色功能,形成治理的“向心力”和“协同力”。
  
  由“静态控制”转向“动态协调”----实施过程的嬗变。全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出:管理,强调管理人对被管理人实施相对静态的控制,即把被管理人控制在一定的区域范围内,在规定的框架要求内说话做事,是一整套有规则的活动。而治理,更加强调动态的协调过程,既可以涉及公共部门,也可以涉及私人部门,相互之间围绕着一定的目的进行持续的互动[⑤]。基层戒毒执法单位,应围绕提高戒毒矫治质量这个目标,从注重静态控制的管理,向动态协调各方力量持续互动转变,尽最大可能地提高戒治质量。
  
  由“片面单一”转向“丰富多元”----方式方法的嬗变。从以前劳教人员管理情况看,往往较多地注重“眼睛向内”,片面地突出管理、教育、习艺三大矫治手段,管教方式方法比较单一。而随着工作任务、工作对象的变化,戒毒矫治已经成为主业,戒毒人员作为违法者、受害者和特殊病人这些属性,要求基层戒毒单位综合运用日常管理、教育矫治、生理脱毒、心理矫正等多种手段,协调所内所外各种资源、采用循证戒治等先进理念方法进行戒毒,最大限度地提高戒毒人员毒瘾戒断率和抗复吸能力,最大限度地矫正戒毒人员的不良行为习惯。
  
  二、基层戒毒单位从场所管理向场所治理嬗变的瓶颈问题
  
  推进基层戒毒单位从场所管理向场所治理嬗变,既是国家治理体系和治理能力现代化的宏观要求,也是加快戒毒场所法治化进程的现实需要,更是实现戒毒事业科学发展的必由之路。但与此同时,我们也要清醒地认识到要实现这种嬗变,并非举手之劳、轻易之事,瓶颈性问题主要在于:
  
  法治基础存在“先天性不足”。治理是以法律制度为基础、推动依法治理的过程。当前戒毒工作,主要法律依据是国家层面上的《禁毒法》、《戒毒条例》等,司法部出台的《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》等相关部令,以及各省市自治区出台的地方性规定。司法行政戒毒制度,作为国家禁毒戒毒制度体系中一个重要环节,一方面与前面的社区戒毒,与后边的戒毒康复和社区康复的跟踪照管、以及安置帮教工作等,缺乏制度上的刚性衔接,使戒毒所在对接社会时,许多工作缺乏制度支撑;另一方面,在戒毒所内部管理上,由于收治人员靠公安机关决定投送、提前奖惩要原决定机关审批,这种“两头在外”的局面,使戒毒所始终处于被动局面,带来管理制度不硬、手段不多、方法不足等一系列的问题,法律制度支撑明显偏软。
  
  推进共同治理“协同度不高”。如上所述,治理的基础之一是“共治”。而真正要实现“共治”却并非易事。就所外而言,公安机关由于考核机制的问题,地方派出所抓查吸毒人员、决定强制隔离戒毒的积极性不高,更乐于以“罚款”代替“戒毒”,直接导致被收治的戒毒人数不多、比例不高;同时,戒毒是一个系统的社会工程,不能单靠某一个体系、某一个环节,社区戒毒、强制隔离戒毒和戒毒康复、社区康复以及社会帮教机构之间,缺少良性互动的支持体系。就所内而言,正是由于“两头在外”,导致戒毒所激励性措施不多,戒毒人员处于被动的“压抑”状态,主动参与戒治意愿不强,难以形成良性的互动机制。
  
  执法理念转变“难以齐步走”。 适应制度转型发展的要求,司法部、省委省政府批复同意江苏省劳教机关转型履行强制隔离戒毒和戒毒康复职能[⑥]。但现实之中,这种体制转轨、制度转型、主业转变,并非像发一纸红头文件那么容易,因为以往劳教执法中的习惯性意识、传统性做法已经根深蒂固,更多时候民警会不自觉地用“约定俗成”的老眼光、老思维、老套路、老办法等,去思考问题、解决问题,这种特质决定了基层戒毒工作民警执法理念的转变,不是朝夕之事、一日之功,难以实现“齐步走”。
  
  制度核心价值“显着提升难”。强制隔离戒毒作为一种社会制度,其核心价值在于帮助戒毒人员戒除毒瘾、减少复吸和重新违法犯罪等危险。而在现实之中,虽然绝大多数基层戒毒场所较好地实现了所内无复吸事件的工作目标,但戒毒人员出所后,由于这样那样的原因,出所人员重新复吸、甚至走上违法犯罪道路的人员不在少数,甚至有些人刚走出戒毒所大门,步入朋友的接送车中就迫不急待地再次复吸。正是由于戒毒制度的核心社会价值一时难以得到显着提升,也一定程度上降低了基层戒毒单位的社会公信力。
  
  三、基层戒毒单位从场所管理向场所治理嬗变的具体路径
  
  推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使中国特色社会主义制度更科学、更完善,实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化[⑦]。司法部部长吴爱英在学习贯彻习近平重要指示精神时强调:要以改革创新的精神切实推动戒毒工作实现“四个转变”,即:转变工作职能,转变工作理念,转变工作方式方式,转变管理方式[⑧]。对于基层戒毒单位而言,也必须根据国家治理体系和治理能力现代化的新形势、新命题、新要求,认真贯彻落实习近平总书记的重要指示精神,积极推动戒毒执法工作从场所管理向场所治理嬗变,具体来说,应主要在“四个坚持”上下功夫、做文章、求实效。
  
  坚持“顶层设计”与“配套完善”互补,奠定场所治理的良好法治基础。由于适应劳教制度改革需要,《禁毒法》、《戒毒条例》先后颁布实施,一些工作内容、程序衔接、条件范围考虑得不够详细、不够周全、不够严密,给当前戒毒工作带来诸多不便。为有利于推进戒毒场所治理,可以通过三个途径完备法治基础:一是要修订法律法规。借助党和国家推进司法改革的东风,对《禁毒法》、《戒毒条例》等现行法律法规不科学、不合理的部分,重新进行顶层设计与修订。如适应大部制改革要求,从整合国家资源、集中执法职能的角度出发,取消公安机关的强制隔离戒毒所,或者移交到司法行政机关,形成公安机关专事禁毒、司法机关专事戒毒的工作机制,有利于高效利用司法机关的优势戒毒资源,有利于降低行政执法成本,避免职能重叠、工作交叉的问题。再如,可以修订戒毒人员期限变更的执法审批程序,将审批权限从原决定机关移交给省级戒毒执法主管机构,即省戒毒管理局,可以有效改变当前报而不批、拖而不决的现状,更加有利于提高戒毒人员参与戒毒矫治的积极性。二是出台补充规定。《禁毒法》、《戒毒条例》作为国家层面上的法律制度,不可能包罗万象、面面俱到,这就需要中央政法委、国务院相关部门联合出台补充规定,弥补国家层面法律制度的不足。如社区戒毒、强制隔离戒毒、戒毒康复、社区康复这几个环节之间,在收治条件、收治范围、程序衔接等许多问题上,需要政府部门、公安机关、甚至街道社区,联合出台相关补充规定,尽量把对象、范围、程序等方面的衔接工作考虑得详细一点、规定得严密一点,操作性更强一点,更有利于深化依法治理。三是配套相关制度。要根据戒毒工作形势需要,出台相关的制度规定,提高吸毒人员的戒毒质量。如出台《基层街道社区戒毒工作规定及流程规范》,在充分掌握吸毒人员人数的基础上,要求参与社区戒毒、进行有效管控的吸毒人员不得低于总数的60%,戒毒社工不得低于社区戒毒人数的10%,并对如何有效管控规定比较详细的流程,这样就可以极大程度地增加社区戒毒人数、提升社区戒毒质量,还可以保障后续参与强制隔离戒毒人员的基数。再如出台《强制隔离戒毒人员解戒出所必接必送等后续照管制度》,详细规定解戒出所人员必接必送的主体责任、经费来源、人员去向等后续性的照管措施,进一步帮助戒毒人员安全度过复吸危机。
  
  坚持“民警主导”与“多方参与”互动,形成共建共治的良性工作机制。为有效推进共建共治、促进管理向治理嬗变,笔者认为可以从三个方面着力:一是坚持以民警治理为主导。因为戒毒人员作为违法者、受害者、脑部特殊疾病病人这三种属性,其思想的复杂性、情绪的波动性、行为的不可预测性及危险性,决定了戒毒场所治理必须坚持以民警为主导,根据日常管理需要,不断丰富治理手段、完善相关制度,教育引导戒毒人员规范言行,积极戒治。如必须要民警直接管控的,就要坚持民警现场直接治理,对戒毒人员的言行进行有效管控,防止突发事件的发生;针对吸毒人员寻毒觅毒心理非常强的特点,戒毒场所要全面加强外来人员外来物品必检必查、围墙周界经常性巡查等工作机制,防止所内复吸事件的发生。二是坚持以戒毒人员为主体。戒毒人员人数,相对于所内民警来说,毕竟人数众多,民警不可能事无巨细、面面俱到,对戒毒人员深层的思想及行为倾向不可能一一掌控。在这种情况下,就必须遵循戒毒人员主体性特点,在民警的主导下,引导戒毒人员建立民管会、伙委会、班组等自治组织,并通过严格规范的组织章程、机构职责、人员构成、人员选用条件等方式,加强常态化管理,既可以有效释放警力,也可以极大程度地调动戒毒人员的戒治积极性,起到事半功倍的治理效果。这里需要特别强调的是:对戒毒人员自治组织的组成人员要严格筛选,严格任用条件,定期予以轮岗或撤换,坚决防止出现班王组霸。三是坚持以社会资源为依托。当前,引入社会资源进行戒毒矫治,无论是内容还是载体,都比较丰富,但存在着两方面问题:首先是针对性不强,教育矫治类偏重,而戒毒内容偏少;其次是没有形成机制,不够固定长效。为此,引入社会资源要着重在提高针对性和长效性上下功夫,切实增强多方参与的治理效果。如针对当前所内心理咨询师只具备辅导功能、而不具备治疗功能,所内医师具备常规疾病的治疗资质、而对突发重危病和戒毒病例经验不足无处方权等问题,可以通过购买服务、资助公益事业、建立戒毒专家库等方式,引入社会优质资源,形成长期合作机制,进一步提高所内医治水平。再如与地方政府、社会戒毒机构、科研院校、社区戒毒、帮教志愿者、戒毒人员家庭等组织,加强内引外联,既选择适合的民警到地方“安置帮教”机构、“阳光家园”综合帮教基地挂职,做好所内所外联络工作,也优选社会人士参与所内帮教,构建长期合作、定期活动、期满更新的工作机制,形成所内所外共建共治的良好局面。
  
  坚持“自上而下”与“内生动力”并重,积极推动民警治理理念的转变。池凤云局长曾强调:要进一步加快执法理念转变,正确把握戒毒人员的三重属性,深化民警法治意识教育,牢固确立以和谐矫治环境、和谐矫治关系为基础,以强化关怀救助、体现治病救人为重点的服务型执法新理念[⑨]。转变执法理念,是大势所趋、形势必然,也是实现场所治理的必要条件,但这种转变必定有一个日积月累、逐步深入的渐进的过程,我们应着力通过三种途径来缩短这个过程:一是要“自上而下”强力推。从局到所,从所到基层大队,各个层级的领导干部首先要转变执法理念,树立“从重行政性处罚、重强制性管控”那种以限制人身自由为主要目的的管理,向“重毒瘾戒除、重戒治方法”这种以服务治病救人为主要目的治理转变,同时通过制定管理、教育、生卫、习艺等各项制度规定和工作措施,层层加以贯彻落实,确保把执法理念的转变、配套的制度机制,层层落实到每一个民警思想理念深处,强化执法实践。二是要“由内而外”努力变。内因决定外因,外因影响内因,但根子在内因。要实现执法理念“从管理向治理”转变,必须在民警个人内因上实现突破。从宏观上来说,强制隔离戒毒工作现实存在着体制机制不畅、社会支撑度不高、毒瘾戒断率不好等问题,如果以过时的“劳教执法”理念去做戒毒工作,迟早会被社会淘汰,存在“行业职业危机”的问题;从微观上来讲,民警个人如果不能适应形势需要,不能以“以人为本、治病救人”的理念去做工作,迟早也会被行业淘汰,存在“个人职业危机”的问题。通过这种“职业危机”教育,引导每个民警内生压力,化为动力,由内而外,实现转变。三是“由点到面”互相帮。民警执法理念和执法方式的转变,由于每个人的理解力、执行力存在差异性,必然有先后、有梯次,有的转得快、转得好,也有的转得慢、转得偏。对此,我们在推进“管理”向“治理”转变的过程中,要有耐心、有恒心,通过领导率先、梯次跟进,以优带好、以好带次、以快带慢等方式,推动整支民警队伍在较快的时间内实现理念转变,真正做到“以法为镜鉴明是非、以法为天平察轻重、以法为标尺辨曲直”,依法执法,履职尽责,把“法有授权必为之、法无规定不可为”的要求落实到日常执法中去。
  
  坚持“源头治理”与“综合戒治”兼顾,全面提升戒毒制度的核心价值。强制隔离戒毒工作作为党和国家比较严格的行政性措施,最根本的生命力在于“帮助戒毒人员戒除毒瘾”。然而现实情况却不容乐观,据相关资料记载,经强制隔离戒毒,解戒人员出所后的三年戒毒率在10%以内,而社区戒毒也大至是这个数字,但前者与后者的国家投入却是 “7:1”以上[⑩]。对此,我们应着力提高“毒瘾戒断”这个核心价值,提升强制隔离戒毒工作的社会公信力。一是要坚持源头治理无毒品。所谓“源头治理”,就是要关口前移,从源头上防范,不出现所内复吸事件。吸毒人员自从被“强制进所”后,无论是生理上,还是心理上,他们的觅毒动机非常强,如果所内出现毒品,可以想像他们为了“得到毒品”,什么事都干得出来。为此,基层戒毒单位必须全天候、全方位、全员性地防范毒品流入,让所内戒毒人员对毒品不抱任何幻想。二是要坚持综合戒治脱毒瘾。戒毒人员的三重属性,决定了戒毒不是一件简单的事,而是一项系统的、复杂的社会工程,必须坚持多管齐下、综合戒毒,既从生理上进行脱毒治疗,也采用动机强化疗法、认知行为疗法、厌恶疗法等心理、精神等办法,帮助戒毒人员摆脱对毒品的依赖,还要通过体能康复、文化熏陶、人格重构、思想行为矫正、社会适应性训练等方法,切实增强戒毒人员的抗复吸能力。三是要坚持探索实践保长效。戒毒工作是一个世界性的难题,阶段性戒断不是太难,但要长期保持却非常困难,个人的、社会的,内因的、外因的等等,任何一个环节出现问题都会导致复吸。为此,要加强探索实践,不断用先进的理念方法来指导、推进戒毒工作。如引入“循证”的理念原理,既“立足所内”,加强戒治规律的探索实践,也加强“横向联系”,把戒毒的视野拓宽到整个社会大禁毒大戒毒的每一个戒毒链条(包括家庭戒毒、社区戒毒、戒毒康复、社区康复等等),深入探索复吸诱因,找出更为实用、更为有效的办法措施,加强后续跟踪照管,帮助戒毒人员彻底根除“心瘾”,增强抗毒拒毒能力,逐步彻底摆脱毒瘾、戒断毒瘾,做一个正常的社会人。
  
  [①] 摘自2014年第6期《求是》杂志中《充分发挥立法在国家治理现代化中的引领和推动作用》,作者为全国人大常委会法制工作委员会主任李适时。
  
  [②] 摘自商务印书馆出版发行、北京新华印刷厂印刷的《新华词典》(2001年修订版)第858页,2001年2月北京第39次印刷
  
  [③]摘自《法理学》第186页,由北京大学法学院教授沈宗灵主编,北京大学出版社,1994年7月版。
  
  [④] 摘自2014年年3月24日《学习时报》中的《治理的要义在于“共治”和“法治”》,作者为中共中央党校副校长、教授、博师生导师张伯里。
  
  [⑤] 摘自《中国软科学》2005年第6期中的《国际乡村治理模式视野下的中国乡村治理问题研究》,作者王培刚、庞荣,武汉大学社会学系。
  
  [⑥] 摘自江苏省司法行政网2014年4月12日《柳玉祥厅长在省戒毒局督查调研时强调:以创新为引领、积极推动戒毒事业科学发展》一文
  
  [⑦] 摘自2014年第8期(总621期)《求是》杂志第32页的《如何认识全面深化改革总目标》一文,作者系中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心副主任夏春涛
  
  [⑧] 摘自《司法部关于认真学习贯彻习近平总书记重要指示精神的通知》(司发[2014]7号)中有关戒毒工作的论述
  
  [⑨]摘自江苏省司法厅党委委员、省戒毒管理局党委书记、局长池凤云在2014年司法行政戒毒工作工作会议上的工作报告《解放思想  锐意进取奋力开创我省戒毒事业改革发展新局面》
  
  [⑩] 摘自司法部副部长张苏军2013年11月27日在全国司法行政系统戒毒业务培训班上的讲话中“关于当前强制隔离戒毒工作存在问题”的有关论述
[责任编辑]杜新忠
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