戒毒所管理
强制戒毒所是我国政府对吸毒人员强制戒除毒瘾的专门场所。强制戒毒所由县级地方人民政府设立，由公安机关进行管理。长期以来，在公安机关内部强制戒毒所一直是由禁毒部门负责管理。近年来，一些省份对强制戒毒所的管理机制进行了调整，改由监管部门进行管理，也有的省份先由禁毒部门管理，后调整为监管部门负责，现在又改回由禁毒部门管理。反复变更，徘徊不定。那么，强制戒毒所究竟由哪一个部门管理更为有利？
在论述此问题之前，首先应该说明的是，强制戒毒所归哪一个部门管理的问题，不是一个无足轻重的小问题，而是事关国家禁吸戒毒战略的大问题。根据国家禁毒委的统计，截止到2001年，我国登记在册的吸毒人员已达91万，而此前的1999年，登记在册的吸毒人数仅为68万，与2001年比较，两年间增长了33.8%。按照毒情的发展趋势，就全国范围而言，“禁吸戒毒”战略必将取代“堵源截流”格局，成为下一阶段我国禁毒工作重点。鉴于戒毒所管理机制关系到禁吸戒毒工作成效，故，在处理强制戒毒所归口管理问题上一定要慎重。其次，云南省处于全国禁毒工作的第一线，在全国禁毒战略中占有重要的地位，如果能率先解决好强制戒毒所的管理体制问题，在全国必将有一定示范作用。出于上述考虑，本文结合云南省的实际，拟对强制戒毒所的管理机制问题，作如下探讨论述：
一、禁毒部门管理强制戒毒所的体制是在禁吸戒毒工作的实践中形成和发展起来的
云南省建设强制戒毒所的经历和管理强制戒毒所的经验表明，强制戒毒所在禁毒斗争中产生，直接为禁吸戒毒工作服务的。
云南地处祖国西南边陲，与缅甸、越南、老挝三国接壤，边境线长达4060公里，毗邻世界最大的毒源地“金三角”，有16个民族跨境而居，300多万人居住在边境一线地区。八十年代以来，世界毒品的泛滥和“金三角”毒品生产的迅速发展，使云南深受其害，到1990年在不到10年时间内，吸毒人员总数就达到5.7万人。面对吸毒蔓延的严峻形势，云南省各级党委、政府和禁毒部门坚决贯彻“四禁并举，堵源截流，严格执法，标本兼治”的方针，坚持减少毒品供给和减少毒品需求并重的原则，在严厉打击毒品犯罪的同时，狠抓禁吸戒毒工作。在禁吸戒毒的工作实践中，坚持“预防为主，防戒结合”的指导思想，抓住预防教育这个根本，突出强制戒毒和帮教巩固成果两个重点，摸索出一条禁吸戒毒工作的发展之路。
禁毒部门管理强制戒毒所产生于禁毒实践。80年代末，我省开始筹建强制戒毒机构，建所之初，由民政主管，公安、卫生参与管理，由于多头领导，业务分离，互相扯皮，加之执法管理水平存在差异，所以弊端很多，难以适应禁吸戒毒工作的需要。1991年5月，省政府颁布了《云南省禁毒条例》，8月发布《关于严禁毒品的通告》，规定各地强制戒毒所由各级公安机关领导，具体工作落实到公安机关的禁毒部门，并在上级禁毒部门指导下开展工作。为了加强禁吸戒毒工作，1992年7月，省公安厅组建了两禁科，各地州市也相继成立了相应的两禁机构。职能部门成立后，从基础工作抓起，对毒品问题深入调查研究，对吸毒人员开展全面普查登记，建立吸毒人员调查登记制度，组织制定禁吸戒毒工作第一个五年规划，发布《云南省强制戒毒所管理办法》，加大了省财政对强制戒毒所的投资力度，每年拿出140万元，另从禁毒经费中拨出100万元，共240万元，作为修建强制戒毒所的补助经费，按照省、地、县（市）三级负担，分期分批修建强制戒毒所的原则，至1996年5年内在全省修建了87个常年强制戒毒所。1997年在禁毒专项斗争中，省财政下拨两禁补助专款1000万元，其中60%作为常年强制戒毒所的补助资金。目前，我省已建成强制戒毒所91个，有床位1.32万个，在禁吸戒毒工作中发挥了积极作用。
随着禁毒斗争的深入开展，禁吸戒毒工作游离于禁毒斗争之外的弊端日益显现。打击、防治两条战线作战，难以形成拳头，彼此通气少，协调难，制约了禁毒斗争的开展。禁毒斗争的实践清楚地告诉我们，禁毒工作局部间的联系有其质的规定性，禁毒工作必须保持其整体性、系统性和连续性。为此，在深入论证的基础上，1997年8月，禁种戒吸工作正式从治安口划归禁毒局，禁吸、禁种、禁贩、禁制首次实行“四禁大会师”，禁毒工作实行了统一领导、统一指挥、消除扯皮、集中协调，保证了禁毒工作整体高效率地运转，公安禁毒工作走上了良性发展的道路。
近年来，禁吸戒毒工作在实践中探索发展，创造出许多成功的经验。其中包括“政府强制戒、依法劳教戒、群众监督戒、基层组织戒”的“四个层次”的工作经验，创造出“药物脱瘾、心理矫正、劳动康复”“三个环节”的戒毒体系。在解决强制戒毒收费难、经费不足方面，探索出“以劳补所、以劳养所、以劳兴所”的路子。在禁吸戒毒中，加大收戒力度，从1991年起，每年全省下达“四个层次”戒毒任务3万至3.5万人次，其中强制戒毒占总任务数的80%。我省禁吸戒毒工作取得了显著成效。新生吸毒人员由80年代末年增加1万余人左右，下降到近几年每年增加2000人左右，吸毒人员总数从1990年的5.7万人减少到2000年的4.4万人，下降了22.8%。2000年底，全省吸毒人员戒断巩固两年以上的有4575人，实现了新生吸毒者减少，吸毒人员总数减少、社会危害减少、戒断巩固率提高的禁毒目标。与此同时，各级公安机关两禁部门强化了对戒毒出所人员的帮教力度，在戒毒所期间就成立了帮教组织，将戒毒工作向社会延伸，与社区帮教衔接，形成了禁毒工作一盘棋的格局。切实把戒毒所建设成融生理脱毒、心理矫正、劳动康复、深挖犯罪、禁毒宣传、戒毒科研为一体的综合场所。以昆明戒毒所为例，其建设规模和工作业绩赢得了100多个国家和地区的8000余名参观考察者、知名人士、政府首脑的一致好评。联合国副秘书长兼禁毒署执行主任皮诺?阿拉奇、马来西亚总理马哈蒂尔、美国助理国务卿格尔哈特、泰国司法部长等在参观戒毒所后，一致评价昆明市强制戒毒所是“世界一流”的戒毒所，“是强制戒毒所建设的典范和国家对外宣传禁毒的窗口”。
从我省强制戒毒所建设和发展的历程可以看出，强制戒毒所能否健康正常的发展，首先是要解决好管理体制问题，正确的管理体制能够保证和促进戒毒所的发展。我省强制戒毒所从无到有，从小到大、由无序到规范发展的过程，也就是禁毒部门管理强制戒毒所的的管理体制逐步形成和发展的过程。
二、禁毒部门管理强制戒毒所是禁毒工作的基本要求
（一）特定的管理对象决定了强制戒毒所应当由禁毒部门管理。
强制戒毒所管理的对象，是被公安机关决定采取强制戒毒措施的吸毒人员。根据我国现行法规，吸毒人员具有双重身份，既是一般违法人员，触犯了《治安管理处罚条例》和全国人大常委会《关于禁毒的决定》等法规规章，同时又是毒品的受害者，需要象病人一样接受生理和心理上的治疗。从这一点上说，禁吸戒毒人员在本质上既不同于犯罪嫌疑人和犯罪分子，又不同于普通病人。他们的特定身份，决定了对吸毒人员应当采取特殊管理措施，这种管理措施既有别于医院的单纯治病，也不同于看守所看管犯罪嫌疑人或犯罪分子那样的管理措施，这个特定的管理机制就是强制戒毒所。
强制戒毒所是执行禁吸戒毒任务的管理部门。强制戒毒所管理工作的特点是：严格管理，防止事故；对吸毒人员进行脱毒治疗、心理康复，同时衔接社会帮教工作；研究禁吸戒毒工作措施是“教育、挽救、治疗、康复、巩固”和“依法管理、文明管理、严格管理、耐心教育。”实行的管理模式是“治疗医院化、教育学校化、管理军事化、康复劳动化、帮教社会化、环境园林化”的“六化”管理模式。这种管理模式是强制戒毒所在禁毒部门的管理下经过多年的实践中形成的，具有禁毒工作自身的特点。
由此可见，强制戒毒所作为执行特定任务的管理部门，在管理对象、管理内容和管理方法上与监管部门所管理的机构有着重要区别；在管理职能上强制戒毒所具有的不只是单一的管理功能，更主要的是在于治疗、康复、帮教和巩固戒毒断成效等业务职能，这是禁毒部门以外的其它部门难以管理和难以管好的，从这个意义上说，禁毒部门管理强制戒毒所是禁毒工作的基本要求。
（二）由禁毒部门管理强制戒毒所符合我国法制建设的要求。
《云南省强制戒毒所管理办法》对强制戒毒工作的内容有明确规定，即：“强制戒毒工作应当坚持药物脱瘾、思想教育与劳动康复相结合，使吸毒人员彻底戒除毒瘾，成为社会有用之人”，而药物脱瘾、思想教育和劳动康复正是禁毒部门十数年如一日认真研究和管理的内容。与之相反，从法理的角度看，不适合将强制戒毒所归口到监管部门管理。
目前，监管部门负责管理的对象主要是看守所、拘役所、拘留所和收教所，涉及的主要对象是犯罪嫌疑人和部分已定罪量刑的犯罪分子。而吸毒人员是一般违法者和毒品受害者，根据我国现行法律，吸毒人员不构成犯罪，不是犯罪嫌疑人，也不是犯罪分子。将吸毒人员置于监管部门的管理下，不利于区分“罪”与“非罪”，从而混淆两种截然不同的管理手段；也不利于对禁吸戒毒人员的帮教工作，不利于他们自觉服从管理和实现戒除毒瘾的目的。
（三）由禁毒部门管理强制戒毒所是禁毒工作方针基本内容的要求。
我国禁毒工作“四禁并举”的方针，体现了国家在毒品问题上整体性和系统性的要求。禁毒工作包括禁贩、禁吸、禁种和禁制四个方面，禁毒任务包含减少毒品供给和减少毒品需求两大职能，现代管理学告诉我们，同一职能的集中意味着更少的协调消耗和更高的资源利用率，从而为提高工作效率、增强管理能力、提高工作水平打下基础。如果说当年把“两禁”工作归口于禁毒部门，体现了禁毒工作的整体性、系统性要求，实现了禁毒工作局部间的本质和必然联系，使“四禁并举”有机地联成一体，那么禁毒部门管理强制戒毒所就从组织上保证了这种联系优势的发挥。“四禁并举”作为一个有机的整体，“四禁”归口是一个趋势，任何试图割裂四禁内在联系的偿试都可能危及禁毒工作的系统性和连续性，从而影响禁毒斗争的大局。
（四）由禁毒部门管理强制戒毒所，有利于提高禁吸戒毒工作的成效。
从遏制毒品发展的需要来看，当前我国禁毒工作的重点之一是减少吸毒人员数量，控制新生吸毒人数，要实现这一目标，就要千方百计提高戒断巩固率，而提高戒断巩固率正是当今世界范围的一大难题。彻底戒断毒瘾包括“戒断毒瘾和戒断心瘾”即消除药物依赖和消除心理依赖两大任务。如果说消除药物依赖主要是依靠戒毒所的话，那么消除心理依赖则更多地是要依靠社会力量，依靠社会帮教措施的落实，可以说，开展好社会帮教工作，是戒毒工作成功与否的关键。实践中，对吸毒人员的社会帮教是社区基层组织出面，由禁毒部门起核心运转作用。目前，也只有禁毒部门才对吸毒人员和戒毒知识以及二者之间的结合融会贯通，这是由禁毒工作的职能所决定的，一个时期内难以改变的现状。试想，如果把强制戒毒所归属到禁毒部门以外的部门，由于职能的限制，戒断出所人员与社会之间的衔接、跟踪、指导可能滞后，社会帮教工作势必有所减弱。同一理由，戒毒所归口禁毒部门管理，有利于及时掌握戒毒人员解除强制戒毒后的出所情况，有利于进一步的社会帮教工作。
（五）由禁毒部门管理强制戒毒所，有利于公安机关发挥职能作用，打击毒品犯罪。
首先是禁毒部门可以把强制戒毒所作为获取毒品犯罪情报的重要阵地加以管控。吸毒人员是毒品的消费者，他们有机会接触到毒品犯罪分子，只要做好吸毒人员的工作，就可能及时获取毒品犯罪线索，从而在打击毒品犯罪方面发挥作用。其次是禁毒部门可以从吸毒人员身上获取零星毒贩的犯罪证据，从而更有力地打击零星贩毒。甚至还可以通过进一步侦查，摧毁毒品的分销网络。强制戒毒所由禁毒部门管理，可以充分保障禁毒侦查部门及时地通过吸毒人员中的“朋友”进行重大毒案的“经营”活动，强制戒毒所如果由禁毒部门以外的部门管理，势必增加“经营”活动的难度，并增大危险性。同时也可能因手续繁琐等原因，导致贻误战机，从而影响禁毒斗争的顺利开展。
（六）由禁毒部门管理强制戒毒所可以避免由禁吸戒毒业务的管理变为场所管理。
强制戒毒所的职责是在吸毒人员中强制开展禁吸戒毒工作，从而决定了对强戒所的管理实质上是对禁吸戒毒业务的管理，而监管部门的管理主要是“压事故，保安全”式的场所管理。两者有着实质内容上的差别。近年来，在禁毒部门的指导下，强制戒毒所的建设从无到有，从小到大，培养和造成了一支政治素质较强、文化素质较强、爱岗敬业、勇于奉献的民警队伍，多数强制戒毒所已步入规范化管理轨道。如果强制戒毒所调整到监管部门管理，打破了原有的禁毒工作格局，强制戒毒所的管理也就可能由禁毒业务为内容的管理转变或缩小为场所的管理，从而不利于禁毒工作职能的发挥，甚至会出现管理方向上的偏颇。
目前，全国除云南、广西两省外，其他省、自治区、直辖市的强制戒毒所大多调整到监管部门管理，但从调整之后的情况看，管理效果不尽如人意，主要表现在三个方面：一是有的省、市，虽然省或市一级已经调整，但所辖下级地市仍沿袭禁毒部门管理的工作模式，导致政令不畅，矛盾突出，有的送与戒脱节，导致戒毒所无吸毒人员可戒；二是有的地方管理体制调整以后，事实上形成了强制戒毒所工作由原来的禁毒部门“一家管理”，变为监管、禁毒两家的“双重领导”，由于归口部门对禁毒业务不熟悉甚至不了解，导致难于接手，只得临时协调，变成监管部门分管戒毒所的规范化建设，禁毒部门分管收戒、审查线索和打击犯罪工作，从而导致管理工作出现漏洞；三是有的地方出现“两家都不管”的情况，造成工作的被动；四是戒毒所放在监管部门，不具备应有的地位，其与外界的交流受到制约，影响到自身业务水平的提高。
三、禁毒部门管理强制戒毒所的体制应在禁吸戒毒工作中不断完善
任何工作机制的确立都有一个较长的过程，禁毒部门管理强制戒毒所的体制是在禁毒斗争的实践中产生的，也需要在禁吸戒毒的实践中不断地充实、丰富，逐步地加以完善。
云南省禁毒部门在强制戒毒所的管理方面建立起一套有效机制，这套机制与云南省的强制戒毒和强制戒毒所的管理是基本适应的，有利于云南禁毒事业的发展，但也应看到，各地强制戒毒所的发展尚不平衡，在建设和管理上还存在着一些与体制不相适应的方面和亟待解决问题：主要是管理责任制有待于进一步落实。个别戒毒所领导及民警事业心、责任心不强，宗旨意识差，管理工作不到位，有章不循，导致责任事故时有发生；奖惩制度不落实，对发生问题的责任人及领导难以作处理，不敢动“真格的”；禁毒业务不精通，管理工作简单化。有的戒毒所的管理人员对戒毒人员实行看守所看管犯罪嫌疑人式的管理方式，方法简单生硬，只讲动机，不讲效果，不讲心理亲和，不做深入细致的思想工作，不符合“六化”管理要求；有的戒毒所编制不足、人员不到位，影响了戒毒工作的正常开展。这些问题应通过完善体制建设彻底加以解决：
（一）解决思想认识问题。全体禁毒民警要认真学习江泽民总书记三个代表的重要思想，牢记人民警察全心全意为人民服务的宗旨，树立爱岗敬业思想，增强事业心和责任感，确实改进工作作风，求真务实，勤奋工作，坚持党性原则，坚决查处违纪违规行为及由于责任心不强，服务意识差而发生的责任事故，建立奖惩机制，严格奖惩制度。
（二）解决管理不严，安全意识淡薄的问题。禁毒部门要学习和借鉴监管部门严管理、防事故、保安全的工作经验，建立安全检查制度，实行每月分析一次安全工作，每半年组织一次安全工作大检查，重大节日随时检查，确保戒毒所的安全工作落到实处，把事故降到最低限度。
（三）解决管理机制不健全的问题。一是建立监督机制，规范戒毒所的执法与管理。特别要加大对以罚代戒、擅自提前解戒或规范法规行为的监督，加强收戒任务与戒毒期限矛盾的研究、制订行之有效的戒毒措施。二是建立工作保障机制，给戒毒人员创造一个良好的戒毒环境，禁毒部门要积极主动向各级党委、政府报告，争取党委、政府对强制戒毒工作的高度重视，改善强制戒毒所的领导班子和队伍结构，努力解决各地戒毒所编制、警力、经费、装备等不足的问题。三是建立强制戒毒所疫情监测机制。由禁毒办牵头，卫生、防疫部门定期对所辖强制戒毒所进行监测，严防各种传染性疾病在所内传播。
（四）解决戒毒所建设规范化问题。严格按照公安部《强制戒所等级评定办法》，制定具体的等级考核标准，从队伍建设、执行法律制度、安全防范、戒毒治疗、康复矫正、深挖犯罪、档案管理、生活卫生、设施建设、所容所貌、禁毒宣传、延伸帮教、戒毒科研等方面进行规范，坚持平常检查与年终检查相结合、明查与暗访相结合，作为年终评定依据，并建立评优、奖励或摘牌、降级通报制度。
（五）解决业务水平不高的问题。加强业务培训，省级禁毒部门要适时地举办两禁科长、戒毒所长业务知识培训班，各地州市禁毒部门也要举办相应的戒毒所民警培训，系统学习有关强制戒毒的法律法规和戒毒所等级评定标准及操作方法，了解有关毒品知识、戒毒方法及戒毒药品的管理和使用，提高业务素质和管理能力。
结论：综上所述，强制戒毒所的管理归属问题是一个关系到我国禁毒斗争中禁吸戒毒工作成效的问题，意义重大。通过上述分析，我们的结论是：禁毒部门管理强制戒毒所的机制，有需要继续完善一面，但在目前，坚持由禁毒部门管理强制戒毒所的管理机制，是强制戒毒所管理工作的内在要求，是强制戒毒所生命力之所在，是禁吸戒毒工作得以不断发展的重要保证。我们有理由相信，随着禁毒斗争的深入发展，禁吸戒毒工作的重要地位逐步提高，禁毒部门管理强制戒毒所的优势会进一步凸显出来。