摘要：毒品问题给全球安全、国家安全、社会安全和人的安全等多个安全层次带来危机。在共享安全的理论视角下，存在共同安全利益的国家为了特定的安全目标将选择合作型的安全互动，维护国家安全利益、共同安全利益和已有共同安全观念是重要驱动力。中国和柬埔寨的禁毒合作呈现出“寻求合作议题—建设合作体系—深化合作理念”的进程，从多层次的地区性合作中寻求合作议题，进而在联合执法、人员培训和设备援助、预防教育等多领域展开合作，合作理念的不断深化为两国关系发展和安全互动状态带来积极影响。但两国合作仍存在结构性、过程性和效能性的现实困境，本文对应提出加强国家合作制度化、推动合作主体多元化和促进合作实践积极化等深化合作的路径。

 

　　关键词： 禁毒合作 共享安全 中国 柬埔寨

 

　　毒品问题一直是最为突出的全球性问题之一，深刻影响着国际社会的健康、安全和发展，其中，东南亚地区是受毒品问题影响最大的主要地区之一。在泰国、缅甸和老挝三国边境地区形成的“金三角”成为世界上主要的毒品产地，其周边国家也多为毒品犯罪的襟带地区，例如柬埔寨。自20世纪90年代以来，柬埔寨的毒品问题随着全球化的发展进程变得更为复杂，贫困落后问题的困扰、法律体系的不完善、对毒品问题的认知差异等是柬埔寨国内应对毒品问题乏力的原因，又因其地理位置毗邻“金三角”地区，所以柬埔寨成为地区重要的过境国。因此，毒品犯罪成为柬埔寨持续面临的一大社会难题，同时影响本国利益及国家间共同利益。中国与柬埔寨长期保持着良好往来关系，为应对共同面临的毒品问题，双方在参与多层次禁毒合作的基础上，逐渐形成多领域的双边合作体系。

 

 

　　随着“安全”的理论发展和形势变化，安全的时代内涵和理论意义发生了新的变化。冷战后，世界形势发生重大变化，国际关系逐渐缓和、稳定，但除了军事战争之外，世界的发展仍伴随着多种安全领域的新问题与新挑战。

 

　　通过对安全理论的探讨与争论，安全理论的内涵和框架得到扩充，非传统安全问题逐渐成为全球安全领域研究的重要内容。至今，世界面临的安全问题界定已得到大致共识，即安全问题主要分为传统和非传统安全问题。非传统安全议题日益得到重视，也逐渐成为影响多主体、多层次、多领域的安全问题，因此，非传统安全的理论和实践促进了与新安全态势相匹配的应对方案。

 

　　（一）非传统安全的概念阐释

 

　　“传统安全”（traditional security）通常被认为包括军事安全、政治安全两大部分，主要包括在国家安全领域占据重要地位、产生重要影响、发挥重要作用的安全议题。

 

　　“非传统安全”（non-traditional security）通常被理解为传统安全涵盖的范围和领域之外的安全议题，其来由与非军事、非政治领域的安全问题相关，也因安全类别的复杂性而存在狭义、广义的定义。从非传统安全的定义、理论的形成和发展历程看，“非传统安全”在一定程度上常与“非军事安全”、“人的安全”等表述得以通用。

 

　　“非传统安全”这一概念的准确表述最早出现在迈克尔·J.迪茨克（Michael J. Dziedzic）1989年撰写的关于毒品问题与安全关系的文章中。但早在1983年，里查德·H.乌尔曼（Richard H. Ullman）就已经把环境问题、流行疾病和贫困问题等与人类安全相关的现象都放进了安全的讨论范畴之中，这是对有关非传统安全议题的一次重要界定。同年，巴里·布赞（Barry Buzan）所著的《人、国家与恐惧——国际关系中的国家安全问题》对非传统安全的领域范围和有关问题因素进行了初步研究，对"人的安全"进行了重要性讨论，将其与国家安全置于同一探讨视域，还在探讨传统的安全问题之余，强调要对经济、社会、环境等的安全状况予以重视，这便属于对非传统安全问题的涵盖领域及其重要性的探讨。

 

　　为了将非传统安全概念化，界定安全的范围领域、安全的相关因素、安全行为体、行为体间关系等都是学界的讨论重点和界定标准。参照亚洲非传统安全研究联合会（NTS-Asian）的研究，可以将非传统安全问题定义为影响人类和国家生存福祉的非军事领域挑战，如气候变化、资源稀缺、传染病、自然灾害、非正常移民、饥荒、人口走私、贩毒和跨国犯罪等。这些问题具有共同特征，即跨国性、突发性、传播速度快，同时可以通过机制寻求应对方式，还需要多国、地区、全球等范围的合作，维护安全的目标已不再仅限于国家这一行为体的基本目标，还包括个人、社会和全人类层面对生存、福祉和尊严的追求等。

 

　　（二）中国非传统安全理论中的“共享安全”

 

　　中国的非传统安全探讨源于1978年至1980年代末确立的以经济建设为中心的安全战略。自20世纪90年代开始，在引进和研究西方的非传统安全理论的同时，中国开始了具有中国特色思想内核的理论探索，在建构中国非传统安全理论和研究路径的过程中，中国学者从五大基本问题、非传统安全议题维度、安全问题的复合性、跨学科多视角研究等多方面展开探索，由此产生了诸多理论流派。其中，“和合主义”是中国非传统安全理论内核的体现，也是“共享安全”理论范式的价值导向。 “共享安全”理论的提出便是中国应对、消解“异质性”冲突的努力，拓展了非传统安全研究的场域转向。

 

　　“共享安全”理论的主要内容围绕着安全主体、价值判断、目标层级和互动原则等四个方面展开。在安全的整体视域中，“共享安全”将人类共同体作为中心主体；在安全的价值立场中，“共享安全”将人的安全作为价值判断；在安全的目标层级中，“共享安全”将社会安全作为优先目标；在安全的原则基础上，“共享安全”将“和合”共建共赢作为双边安全合作的原则。“共享安全”理念的主要内容体现出理论的价值取向、整体视角和共同体思想这三方面的特点，即：人的安全、社会安全与国家安全、全球安全并重的价值取向；强调多主体、多层次、多领域、多场域的整体视角；强调“共生”、“共建”、“共赢”、“共享”的思想。

 

　　因此，共同的认知、共建的框架、共享的利益是共享安全理论的突出主张，也是中国安全外交和互动实践的重要思想。可以说，“共享安全”是国家间互动的重要理念与实践，这一理念的实践是“国家间‘伙伴关系’的提升、“合作关系”的推进，也是‘共赢关系’与‘和谐世界’的开创”。其核心的行为表现为超越单一主体的多边行为、超越对抗状态的合作行为、超越仅求己利的共赢性行为，是以追求合作共赢促进共同发展的理念实践。基于“共享安全”的理论与现实意义，合作的主体、理念、目标、领域、形式等方面的实践效果都是国家间安全互动的可行性体现和评估标准参考。

 

　　（三）“共享安全”的国家间禁毒合作框架

 

　　通过对非传统安全理论的梳理与阐释，从非传统安全的视角研究分析国家间禁毒合作需要同时关注多个影响因素。本文构建的国家间禁毒合作分析框架主要从三个方面展开，即禁毒合作的驱动因素、禁毒合作的核心内容、禁毒合作的评估与优化。根据国家间禁毒合作的实践进程，结合“共享安全”理论的主要内容及观点，分析框架将通过理论中的安全主体、价值判断、目标层级和互动原则等标准进行梳理。

 

　　1. 国家间禁毒合作的驱动因素

 

　　毒品问题及其涉及、衍生的恐怖主义、跨国犯罪等问题是非传统安全领域中极受重视的部分，全球各地区、各国、各机构组织等不同层次的禁毒工作互动愈发频繁，并且早已将合作型互动作为毒品问题治理的重要路径。探究国家间禁毒合作的驱动因素是判断国家间合作类型、合作目标与合作方式的基础，驱动因素主要包括维护整体安全的必然要求、维护国家利益的核心目标、共同观念基础的先决作用。

 

　　2. 国家间禁毒合作的核心内容

 

　　探讨禁毒合作的内容，关键在于行为体之间的目标设定和合作类型的判断。国家间合作的主体是能够独立参与地区事务的主权国家，目标是合作方之间的基本价值目标取向，通常体现为通过一致的目标和行为来塑造、构建和完善既定的合作秩序。在"共享安全"理论中的合作进程，是将"共生"、"共建"、"共赢"和"共享"充分吸纳和实践的过程。在确定国家间合作类型之后，可以将合作的核心内容分为三个部分，分别是合作议题商议、合作体系建设和合作理念深化，这通常也是国家间合作的发展进程。

 

　　3.国家间禁毒合作的评估与优化

 

　　针对国家间禁毒合作模式的成效评估是完善合作体系的重要环节，主要以实际情况为基础，以"共享安全"理论为工具，对合作的结构性、过程性和效能性的基本要素和内容进行分析。关注合作的机制建设、实践过程以及实施成效等因素，并根据对现存困境的判断提出对应的深化路径。

 

　　基于以上分析，综合"共享安全"的理论与方法，对中国与柬埔寨禁毒合作进行性质判断，以中国与柬埔寨的禁毒合作为论据，根据"共享安全"理论内核判断两国合作类型，并以此对两国合作的驱动因素、发展进程及现实困境展开分析。结合理论方法的梳理和实践的分析，得到研究中国与柬埔寨禁毒合作的分析框架（见图1）。依照这一框架的分析过程，在总结中柬禁毒合作的类型及进程、困境及深化路径后，围绕"共享安全"理论，提出国家间禁毒合作的两大愿景，以此助推国家间禁毒合作模式的发展，助力全球毒品综合治理、人类可持续发展工作，实现人类命运共同体的构建与积极实践。

 

 

　　日渐复杂的全球毒情形势加大人类健康风险、增加社会执法难度，并使毒品的预防和治疗工作复杂化，在此背景下，国际社会之间的合作是大势所趋。近年来，东南亚非法药物市场发生了深刻变化，出现了大量合成毒品。利用在国家之间构成的贩运网络，跨国犯罪集团的涉猎范围和规模持续扩大，严重影响各国和地区的安全。因此，为克服毒情形势的影响，多层次的禁毒合作应运而生，中国和柬埔寨的禁毒合作是基于维护共同安全的必然要求、维护国家利益的核心目标，并以共同安全观念为基础开展的合作。

 

　　（一）维护共同安全：中柬禁毒合作的必然要求

 

　　全球毒情形势对地区、国家的公共卫生健康、公共安全、政治经济等领域具有极大影响，从而对多个安全层级都造成威胁。为应对毒品问题的跨国性、联动性、复杂性，以维护国家利益为核心目标的国家间禁毒合作只有确保共同安全，才有可能有效应对全球毒情形势的多层次影响，从而真正实现共享安全。

 

　　1.全球毒情变化趋势的公共卫生健康威胁

 

　　据《2022年世界毒品问题报告》的统计，2020年全球每18人中就有1人使用过毒品，比十年前增加了26%，吸毒人数达到2.84亿。全球疾病负担研究提供了全面、及时的吸毒致死数据，该研究估计2019年共有494000人因吸毒死亡，较2017年增加了近5%的死亡数。尽管不同品类的毒品致死率变化不一，但总体而言，在2010~2019年的十年间，由于吸毒致死的人数总体增加了17.5%，数据尤为直观且可怖。仅2020年，全世界就约有1120万人注射毒品，大约1/8的人感染了艾滋病病毒，大约有一半的人患有丙型肝炎，其中，约有59%的注射吸毒人群（PWID）居住在东亚、东南亚、东欧和北美。根据联合国经济和社会事务部人口司2019年对世界人口发展的统计与预测，假设全球吸毒流行率没有变化，仅考虑全球人口的预计增长趋势，就可推算未来全球吸毒人数估计增加11%，到2030年可能达到2.99亿人。亚洲的基数和预测人数都居于全球之首，2018年约有8000万人使用毒品，到2030年则预计将有8600万人使用毒品，这一预测是对亚洲地区的警示。因此，作为亚洲主要人口密集地区的东亚和东南亚地区，其吸毒人群在低收入国家、人口大国的增长趋势是影响地区公共卫生健康的一大潜在风险。

 

　　2.全球毒品供需发展趋势的公共安全威胁

 

　　在过去的十余年间，全球毒品需求与供应的数量上升、种类增多等趋势密切影响着地区和国家的公共安全。2009年至2019年，大麻在欧洲、北美和大洋洲等早已建立大麻市场的国家使用情况趋于稳定或下降，但非洲和亚洲许多国家中的大麻消费逐渐增加，全球大麻使用者数量在十年间增加了21%。此外，全球使用阿片类药物的人数约有一半以上在亚洲，亚洲还是全球注射毒品人数最多的地区。苯丙胺的使用情况在北美、亚洲部分地区也在逐渐增加，特别是甲基苯丙胺在东南亚地区的生产、使用、贩运问题尤为突出。多种物质持续活跃在东亚、东南亚地区，东亚、东南亚地区成为全球两大甲基苯丙胺市场，合成新精神活性物质的最高报告缉获量也是来自东亚、东南亚地区的国家。另外，全球化、数字化的时代背景带来了全球毒品供应链运作方式的创新，互联网的发展为毒品分销增加了新方式。犯罪集团充分利用互联网中的开放网络、深网和暗网达成犯罪目的。毒品供应方式愈发倚重藏匿性高的手段和渠道，各国、各地区的管控工作难度颇大。

 

　　3.全球毒品市场中的东亚、东南亚地区

 

　　近年来，全球阿片类药物使用者数量的增长主要集中于亚洲和非洲，其中亚洲的使用者大约超过全球人口的一半。因阿片类药物大多数在亚洲生产，故大部分也在亚洲地区被缉获，尤其是西南亚。阿片类药物的贩运路线依然主要由阿富汗流出，大多数沿巴尔干路线及其分支贩运，近年来越来越多沿南部路线贩运，运往南亚和欧洲。东南亚的贩运活动与本身生产鸦片的区域相关，主要是在缅甸和老挝，然后被贩运到东亚和东南亚的其他市场，如中国和泰国，也包括大洋洲的澳大利亚。这一品类还包括诸多类型的毒品，总体的全球缉获量在近年来达到顶峰，创历史新高。与此同时，从2018年到2019年，亚洲缉获的可卡因数量增长了5倍，较十年前更是高出了28倍，其中缉获量增幅最大的是东亚和东南亚，东亚和东南亚2015~2019年的缉获量高达整个亚洲的79%。另外，亚洲的甲基苯丙胺市场发展趋势也趋于一致。东亚和东南亚的甲基苯丙胺缉获量在2009~2019年增加了12倍，同时，东亚、东南亚和西南亚的加工制造点也明显多向传统制造国的邻国转移，如向"金三角"周围的柬埔寨和越南。

 

　　（二）维护国家利益：中柬禁毒合作的核心目标

 

　　近年来，柬埔寨当局统计的吸毒人数相对平均，连续多年呈增长趋势，2015~2020年登记在册的吸毒人数超过11.5万。截至7月底，2023年柬埔寨逮捕了10176名涉毒相关人员，较2022年同期增长了11%，其中有215名外国人，共缴获了超过979公斤的毒品。国内及边境面临的大量合成毒品、吸毒人口结构及其贩运路线等多种情况变化是柬埔寨亟待解决、地区内相关国家需共同面对的问题。中柬两国就毒品问题治理领域开展合作是关切两国利益的政治选择与发展需要。

 

　　1.柬埔寨毒情新趋势威胁两国经贸往来

 

　　据联合国毒品和犯罪问题办公室的报告，近年来柬埔寨逐渐成为犯罪组织关注的重点国家，贩毒集团试图利用柬埔寨原非主要毒品制造国的角色设立并藏匿非法加工点，试图通过高收益吸引其国内民众参与非法生产，试图通过多次转变的贩运线路躲避执法机关的缉查。柬埔寨国内频现非法加工点，2020年，柬埔寨突然出现了5~6个甲基苯丙胺加工点，在此之前柬埔寨没有相关数据。同时，柬埔寨2020年的甲基苯丙胺缉获量较2019年增加了438.9公斤，同比增长102.5%。在持续扩张的市场中，2020年柬埔寨的甲基苯丙胺缉获量创下新高，使用者数量也占涉毒治疗入院人数的最大比例。另外，柬埔寨在2019~2020年查封了至少6个制造摇头丸和前体化学品的加工厂，还有4个再加工实验室发现了氯胺酮和其他物质及相关化学前体物质。在整个东亚和东南亚地区中，2020年缉获摇头丸的总量为890多万片，其中有2/3被柬埔寨和马来西亚缉获。这表明摇头丸在柬埔寨的影响力日益增加，也说明犯罪组织对柬埔寨的关注持续上升。

 

　　从全面战略合作伙伴关系到中柬命运共同体的发展，从中国—东盟自贸区的建设再到共建“一带一路”倡议的提出，中柬双边经贸合作日渐密切，是中国与周边国家合作的重要示范之一。中国目前是柬埔寨最主要的外资来源国、主要援助国和极为重要的贸易伙伴，据商务部统计，截至2022年，中国对柬累计直接投资超过100亿美元。中国已连续多年成为柬埔寨的第一大投资来源国，涵盖多个领域，从2001年到2020年的20年间，中国企业在柬埔寨承包工程完成的营业额从0.4亿美元提高到34.9亿美元，增长了86.25倍，2021~2022年虽有回落，但营业额依然分别达到26.8亿美元和22.5亿美元。柬埔寨的国内投资环境及其进出口贸易安全或将直接影响两国的经济合作和贸易往来。因此，在多个合作框架下达成的经贸合作计划，驱使着中柬两国也需要在维护柬埔寨国内投资环境、两国贸易往来稳定方面形成合力。

 

　　2.柬埔寨吸毒人口结构威胁两国社会交流

 

　　柬埔寨日渐受犯罪组织关注的一大原因就是其国内吸毒人口的数量增加，中心城市、农村地区及相当一部分边境地区都频繁出现毒品滥用现象。据柬埔寨警方的估计，柬埔寨的赌场等娱乐场所90%以上涉毒，一些大货车司机为抗疲劳也吸毒，还有一部分吸毒人员被犯罪分子操控着实施犯罪行为。柬埔寨国内的毒品泛滥形势逐渐出现吸毒人数上升、结构趋于年轻化的主要问题。根据柬埔寨戒毒中心的收治情况，对比近十年来的吸毒者人数数据可以得知，柬埔寨的涉毒人数基数稳定，但呈现上升态势，2015~2016年涨幅最明显，而自2017年呈下降趋势后未再有减少，吸毒人口数量持续增加。而在收治人的年龄分组情况上，柬埔寨18~35岁中青年的毒品吸食者数量远超其他年龄段，2017~2020年这一部分人数的占比年均高达83%~89%。在人口结构趋于年轻化的柬埔寨，毒品类型的效力增强、青年人对毒品的认知存在偏差、隐匿转移的加工点滋生、禁毒教育的普及不足等都可能是影响因素。受这些毒情形势威胁的不仅是柬埔寨国内的年轻人，也包括生活在柬埔寨的所有人，甚至可能是赴柬进行短期社会文化交流的人群。

 

　　中柬两国的人文交流一向密切，柬埔寨的吸毒人口结构变化势必是中柬社会文化往来的一大重要参考。在多年友好交往的基础上，中柬两国社会文化的互联互通逐渐得到深化，旅游、教育和文化交流等方面都达到了一个新的高峰。2019年的《中华人民共和国政府和柬埔寨王国政府联合新闻公报》也证明这一高峰的到来。

 

　　3. 毒品贩运新趋向威胁两国边境安全

 

　　由于世界不同地区毒品生产贩运的趋势变化，犯罪集团的迁徙转移变得更加频繁。到2019年时，柬埔寨已明显出现诸多毒品犯罪集团对柬方的影响，主要是交通方面，犯罪集团通过陆、海、空等多种渠道向柬埔寨输入毒品，柬方境内的毒品加工和使用的传播情况也随着贩运形势的转变而更加严峻。随着近年来缅甸甲基苯丙胺产量的激增，从2019年开始，有组织犯罪集团为应对已有执法措施，选择再次转移贩运路线。老挝成为贩毒集团向柬埔寨、泰国、越南、缅甸等国家及地区贩运甲基苯丙胺的新路线转运国，2019年至今持续报告的柬埔寨、泰国、老挝、缅甸和越南边境的许多大型甲基苯丙胺犯罪案件侧面印证了地区毒品贩运路线的这一转变。

 

　　就中柬关系而言，省级双边互访愈发增多，以旅游、教育、各类文化交流工作等为主要关联。近年来，中国一直是入境柬埔寨游客最多的国家，柬埔寨也有相当一部分民众赴中旅游。密切的双边互访通道在一些情况下也可能成为毒品犯罪的便捷场域，在全球毒品贩运的新趋向中，存在许多犯罪分子利用两国频繁、便利的互访渠道运输毒品入境的情况。在云南、广西、广东等省份的边境执法经验中，有不少非法毒品通过人员往来随身携带入境，或通过藏匿在包裹中运输入境，或通过国际快递投递入境。虽然柬埔寨的毒品主要输出地为美国和中美洲地区，还包括阿富汗、澳大利亚、缅甸、泰国、老挝和欧洲部分国家，但仍有一部分被输出到中国。而且，目前还存在少部分中国不法分子在柬埔寨制造新型毒品和摇头丸，这些不法分子也可能利用个人身份掩饰非法行径，增加非法毒品入境中国的可能性。为保障两国边境和共同安全，中国与柬埔寨的禁毒合作势在必行。

 

　　（三）共同观念基础：中柬禁毒合作的先决条件

 

　　中国和柬埔寨是地理意义上的近邻，两国素来是传统友好伙伴关系。近代以来，中柬相似的历史遭遇和共同的斗争经历，使两国人民坚定地站在一起。中柬关系经历国际风云变幻考验，历久弥新、坚如钢铁。2023年，是中柬两国建交的第65个年头，两国在各领域的交流合作愈加有序，硕果累累。在全球毒情形势发生深刻变化的背景下，中柬开展并逐渐完善禁毒合作工作，对两国关系、毒品问题、地区性事务等的共同观念认知是两国开展禁毒合作的重要先决条件。

 

　　1. 政治互信：两国一切合作基础

 

　　中国和柬埔寨的历史往来关系有源可溯，两国有着悠久的传统友谊。两国历史发展中的相似之处促使两国走向友好发展，除在柬埔寨的朗诺政权（1970~1975）和金边政权（1979~1993）时期受其内部政权的更迭影响出现过短暂波折外，友好合作一直是两国关系发展的主流旋律。1956年2月，柬埔寨前国王西哈努克访华期间，与中国签订了《中柬友好宣言》，在此基础上，柬埔寨获得了中国政府的援助，柬埔寨成为新中国第一个提供经济技术援助的民族主义国家，双方于1958年7月19日正式确立外交关系。

 

　　20世纪90年代以来，尤其是21世纪以来，中柬关系较以往有了很大的突破。双方于2006年建立全面合作伙伴关系，该文件就加强两国关系及国际事务交流进行规定。之后，自2010年中柬升级为全面战略合作伙伴关系以来，两国在政治、外交等高端领域以及经济文化等非核心领域进行全面合作，柬埔寨从中国获得的战略和政治信任为两国建立更紧密关系打下了基础。随着两国关系的发展逐渐深入，两国在2019年4月第二届“一带一路”高峰论坛期间签署了《构建中柬命运共同体行动计划（2019-2023）》。根据该行动计划，两国承诺在政治、安全、经济、民间关系和多边合作这五个领域采取共31项措施。2023年2月，两国共同发布《关于构建新时代中柬命运共同体的联合声明》，并于9月签署《中华人民共和国政府和柬埔寨王国政府关于构建新时代中柬命运共同体行动计划（2024-2028）》以及多份合作文件。两国合作框架已扩展到诸多宏观与微观的领域，合作往来密切，稳固的政治互信关系是两国友好往来的成果，亦是支持双方开展一切合作的重要依据。

 

　　2.打击毒品：两国一致政策共识

 

　　尽管联合国主导下的全球禁毒战略体系主要构成要件的建构已经完成并且不断得到完善，但全球毒情形势依然不容乐观。新型毒品层出不穷、制贩毒手段日新月异、部分国家和地区对全球禁毒体系的挑战不断等因素持续影响毒品问题的治理。面对当前泛滥的全球毒品问题、地区内的严峻毒情形势，为维护共同安全和两国自身利益，同时兼顾可持续发展和共享安全的目标，打击毒品犯罪是世界各国的共同责任，是达成合作的一致共识。

 

　　在法律政策方面，2007年，柬埔寨成为《1972年议定书》（即《修正1961年麻醉品单一公约的议定书》）的缔约国，还加入了《1971年精神药物公约》和《1988年禁止麻醉品和精神药物非法贩运公约》。基于此，柬埔寨开始相应出台了新的禁毒法令，明确国内禁毒相关部门的职责与义务，2012年新修订的《毒品管制法》明确了柬埔寨的禁毒法律政策的目的和目标。这一禁毒法令旨在预防、制止和打击毒品犯罪，控制柬埔寨境内所有与毒品有关的合法活动，并确保柬埔寨履行其作为联合国禁毒公约和议定书缔约国的义务。同样，我国分别于1985年、1989年加入联合国《1961年麻醉品单一公约》《1971年精神药物公约》和《1988年禁止麻醉品和精神药物非法贩运公约》，先后签署多份国际公约。2007年12月29日，我国通过了《中华人民共和国禁毒法》，对禁毒工作的方针体制、禁毒管制措施、国际合作等方面做了全面规定。柬埔寨的法律政策针对毒品犯罪相关行为的打击力度和解释界定都与我国法律规定有相似之处，双方具有对非法毒品相关问题的一致认知。虽然每个国家的法律规定都具有各自的要求和政治特性，但在一定程度上，这是两国展开执法合作的重要法律依据。

 

　　在执法工作方面，1995年9月7日，柬埔寨成立国家禁毒委员会，这是柬埔寨着手提升执法专业度的实践开端。该委员会主要负责柬埔寨国内的整体禁毒工作，同时也包括国家对外开展的禁毒合作性事务。2007年5月，柬埔寨还成立了部际毒品研究调查委员会，由该委员会对极易合成新型毒品的7种化学品进行长期监管与定期检查。中国国家禁毒委员会也是我国对外开展禁毒国际合作的最高领导机构，负责组织、协调和指导全国的禁毒工作。在相关执法过程中，毒品犯罪问题在中国一直是高压问题，在中国禁毒部门的严厉打击下，各类吸毒群体的数量近5年持续减少，药物滥用问题得到充分解决。柬埔寨当局在非法毒品相关事项中的机制和禁毒政策方向总体与我国不谋而合，针对禁毒工作建立了专门化、专业化的部门和机构，并将打击毒品犯罪作为工作重心，同时在建立综合管制体系、寻求执法合作方面都有趋于一致的目标和要求。

 

　　在国际合作方面，柬埔寨一直积极参与、开展国际禁毒合作，主要与中国、美国、日本、韩国、澳大利亚、加拿大、法国、东盟和联合国毒品和犯罪问题办公室等国家、组织机构展开诸多具体工作的合作。从国际层面、地区内和跨地区的层面、国家政府间和其他非政府组织间的层面开展合作。通过积极参与国际禁毒合作工作，柬埔寨一方面不断提升对本国毒品问题的治理能力，另一方面也不断提升自身在国际事务中的参与度和影响力。中国在签署多份国际公约后，也通过不同平台构建了区域性、多边或双边的禁毒合作机制，发布了多份宣言及声明，签署了多份合作协议。据统计，我国在司法协助、引渡工作方面与多国签订条约，通过这些条约明确在国际禁毒合作中的毒品界定、毒品犯罪的构成及惩罚规定、治疗康复及教育等补充措施等一系列合作规范。与柬埔寨相似的是，中国同样积极参与多层次、多领域的禁毒合作，中国还在多项合作机制中发挥重要主导作用，是全球毒品问题治理中的重要力量。

 

　　3. 地区事务：两国发展共同追求

 

　　在两国的发展进程中，参与地区性事务一直是两国重要的外交工作。在对地区性事务的追求上，两国具有共同的目标，始终致力于维护全球与地区的秩序和安全，并在此基础上提升本国的国际影响力。事实上，自1958年建交以来，两国一直在处理国际、地区事务和发展经济、人文交流方面具有高度契合的立场和需求，这一共同追求恰是两国深化系列合作的重要前提。两国在东盟合作框架内参与地区性事务，同时还积极参与亚太经济合作组织、亚欧会议、澜沧江—湄公河合作等多边框架下的各项活动，其中，澜沧江—湄公河合作是湄公河流域国家共同发起的新型次区域合作机制。可以说，在系列合作中受益的同时，两国推动了国家和地区的合作力度和可持续发展，为亚太区域、澜湄区域等地区经济、安全合作进程做出了重要贡献。在多年来的地区合作对话中，中国与柬埔寨共同参与、建设了诸多地区性的平台、机制，同时也通过这些平台、机制的运行维护国家利益，实现国家间的互利共赢和可持续发展。

 

 

　　严峻的全球和地区毒情形势迫切要求"金三角"地区的周边国家和地区组织协作应对毒品问题。从20世纪90年代开始，我国与周边国家陆续建立、深化了多个双边和多边的地区性或全球性禁毒合作，并且不断达成共识。各国强调禁毒是国际社会的共同任务，必须坚持广泛参与、责任共担原则，加强国际合作与区域合作。在"共享安全"的理论视角中，周边外交是中国在新形势下全球谋篇布局的重点，国家间的良性安全合作是构建人类命运共同体的关键。为维护地区与全球安全、维护国家安全利益，推进中柬命运共同体的建设和发展，中国与柬埔寨的禁毒合作形成了"寻求合作议题—建设合作体系—深化合作理念"的进程。

 

　　（一）寻求合作议题：多层次的地区性合作

 

　　中国与柬埔寨两国一直是传统的友好伙伴关系，在两国关系发展进程中达成了多领域的合作议题，寻求合作议题的过程是时代变革、地区发展、国家需求的共同作用。关于安全领域，尤其是非传统安全领域的合作议题是近年来地区性合作关注的重点，地区内国家间的合作也多始于地区性合作。与此相似，中国与柬埔寨两国对禁毒合作议题的商榷和实践也源于多层次的地区性合作框架，两国通过参与、搭建地区性合作来建设两国之间的禁毒合作体系，并在此过程中，不断深化合作理念，从而形成更为紧密的合作关系。

 

　　1.地区性合作伊始：中国—东盟禁毒合作

 

　　为解决东盟国家所在地区内的毒品问题，东盟在成立不久后便不断提升对禁毒工作议题的关注。1976年2月14日，东盟国家在第一次首脑会议上签署了《东南亚国家联盟协调一致宣言》，在这份宣言中明确了打击东盟国家所在地区内的制毒贩毒活动的要求，同年6月26日的菲律宾马尼拉会议通过了《打击滥用毒品原则宣言》，这是东盟每年定期举行东盟禁毒专家会议的来源性规定。直到1984年，"东盟禁毒事务高管会"（Asean Senior Officials On Drugs Matters）代替了一年一度的东盟禁毒专家会议，并通过了《东盟预防和控制毒品滥用及非法走私的区域政策和策略》，进一步明确了东盟国家在地区内毒品问题治理工作的紧迫性和政策要求。可以说，东盟在地区禁毒合作中发挥着重要示范作用，也是东盟国家、对话伙伴国家等开展禁毒合作的初始因素。

 

　　中国与东盟在1991年开始正式对话，并在5年后升级为全面对话伙伴，1997年成为睦邻互信伙伴关系，双边及多边的初始禁毒合作也始于这一阶段。1990年8月，我国禁毒工作代表团首次访问"金三角"地区相关国家，这意味着围绕我国参与"金三角"地区的多边禁毒合作拉开帷幕。中国与东盟明确深化在禁毒领域开展合作的标志性会议是"东盟和中国禁毒合作国际会议"，会议形成了重要的东盟和中国合作机制（ACCORD）。基于东亚和东南亚地区严峻毒情形势的治理需求和禁毒合作的共同理念，2000年10月，第一届东盟和中国禁毒合作国际会议提出十五年计划，强调国家间的共同观点与禁毒实践进程，通过了重要的《东盟和中国禁毒合作行动计划》。2002年的第六次领导人会议将贩毒列为高度关注的第一个非传统安全问题，明确非传统安全问题需要加强地区和国际合作，并在重点合作和形式方面突出信息交流、人员培训、务实合作、共同研究等内容。自2004年起，中国同东盟固定每两年举行一次打击跨国犯罪部长级会议。双方在打击贩毒、恐怖主义等诸多方面展开深入对话和合作。同年，中国还倡议成立中国—东盟成员国总检察长会议机制，就地区之间的跨境犯罪的检察机关作用及司法协作展开对话与合作。双方还在东盟打击跨国犯罪部长级会议、多个执法安全合作部长级对话机制以及东盟国家警察组织对话伙伴会议等机制下开展了形式多样的执法交流合作。为加强地区内国家间更多层面、更多方式的合作以及更广辐射地区治理范围和层次，东盟与中国、日本、韩国在"10+3"机制的发展进程中，逐渐关注跨国问题中的非传统安全问题。可以说，中国与东盟成员国通过禁毒领域议题中的磋商与实践持续深化发展合作关系。

 

　　2.次区域合作助力：澜沧江—湄公河区域的禁毒合作

 

　　由于地域特征和严峻的毒情形势，澜沧江—湄公河区域是中国与相关主体达成区域合作、形成合作机制最为突出的典型区域之一。在澜沧江—湄公河合作机制正式成立之前，澜湄区域的执法安全合作机制是区域内国家间开展安全合作的重要方式。2011年10月底的中老缅泰会议发表了联合声明，强调通过执法合作守护湄公河流域的稳定与发展。此外，2015年通过的《北京宣言》明确共同建立中国—东盟执法安全合作部长级对话合作机制，将这一机制作为双方践行《中国—东盟非传统安全领域合作谅解备忘录》的重要渠道，同时积极欢迎其他相关行为体的加入，积极鼓励各国开展双边和各类小多边执法安全合作。从该流域执法安全合作机制投入实践开始，各成员国合力进行了65次联合巡逻执法，还在特定阶段开展了四届大型的"平安航道"联合扫毒行动。在这些执法合作行动中，至少破获非法贩毒案件3.9万起，缴获毒品超过87吨。联合扫毒行动已成为澜沧江—湄公河合作机制下的一项重要执法合作内容。六国的执法安全合作仅是次区域合作的一部分，却是最为紧要的一部分内容，沿线国家在五年的实践工作中，逐渐深化流域执法安全合作。在此基础上，2016年3月，澜沧江—湄公河合作首次领导人会议的召开，宣布澜湄合作机制的正式诞生。自此，澜沧江—湄公河合作机制的实践与发展成为成员国酝酿、深化双边合作关系的又一重要平台，同时也是助推澜湄区域国家命运共同体建设的新典范。

 

　　3. 双边合作成体系：中国—柬埔寨禁毒合作

 

　　中国与柬埔寨在中国—东盟、东盟与中日韩、东亚峰会、东盟地区论论坛等以东盟为中心的区域合作机制基础上开展良好合作。东盟与中国的"10+1"和东盟与中日韩的"10+3"机制为中国与东盟国家合作的第一层次，在中国—东盟层面的合作中，中国与柬埔寨开始参与地区内的安全领域合作；以澜沧江—湄公河合作为主，包括东亚次区域"六国七方"禁毒合作谅解备忘录（MOU）、上合组织与东盟的禁毒合作等内容是中国和部分东盟国家进行禁毒合作的第二层次，在次区域层次的多个合作机制中，中国与柬埔寨共同成为其中的主要发起国或成员国，逐渐深化合作关系；第三层次便是中国与不同国家形成的双边合作机制，包括签订政府间禁毒合作文件、部门间禁毒合作文件以及年度专题禁毒会晤机制等方式，在两国的合作体系构建方面，两国通过不断加强多领域的合作与协商管控，按照双边共识进行磋商并签署相应文件，从而形成具有"共享安全"理念内核的双边合作体系。

 

　　2000年，两国签署双边合作的联合声明，这是双方决心发展更密切双边关系的开端，也是首次确认双边合作的具体框架，并在第十一条强调双方将在打击跨国有组织犯罪、毒品走私、洗钱、非法移民和一方公民在另一方国土上的犯罪活动等方面进行密切合作。从2000年至2023年底，中柬两国发布政府联合公报、政府联合新闻公报、联合声明13份，同时，两国作为澜沧江—湄公河合作的成员国共同发表联合新闻公报、联合声明及相关宣言7份，在共同参与的其他合作机制内发表联合声明3份。根据相关联合公报衍生出的包括经济技术、打击跨国犯罪、卫生合作等多维度、多方面的协定、协议、谅解备忘录等共同构建中国与柬埔寨的双边合作体系。"共享安全"理论视角下的中柬合作体系，既是对国家安全利益目标的追求过程，也是对发展共识和理念的实践和转化，理论及目标框架是合作的"骨架"，具体合作内容则是"骨血"，从框架到内容的评估有助于我们充分了解、分析国家间的合作成效。

 

　　（二）建设合作体系：多领域的双边禁毒合作

 

　　中柬禁毒合作是两国合作框架中的重要议题，在两国多年来的合作进程中呈现出多领域的合作内容以及多主体的参与过程。为维护两国边境安全以及国民安全，联合执法是两国最为典型的合作方式；为充分实现禁毒工作的成效，人员培训与设备援助是提高工作效率、科学性的关键举措；随着国际禁毒政策的变化和发展趋向，预防教育已然成为深入民众、社会层面的重要禁毒手段。多领域的禁毒合作内容是合作体系中的重要实践部分，也是检验合作体系效用及影响的重要参考依据。

 

　　1. 联合执法合作

 

　　在联合执法行动中，中柬禁毒合作双边会议是聚焦两国禁毒领域合作过程、成效的重要机制，也是维持两国合作往来交流的重要平台。此外，两国禁毒合作还主要依托中国与东盟建立的禁毒合作机制（ACCORD）、东亚次区域禁毒合作谅解备忘录（MOU）、湄公河流域执法安全合作机制、中老缅泰越柬"平安航道"联合扫毒行动等发挥作用。在多层次的合作路径下，我国禁毒执法部门与柬埔寨在情报交流、案件侦查、易制毒化学品管制、边境缉查以及追逃、移交等联合执法领域开展务实合作。

 

　　自中柬就禁毒合作领域达成合作关系以来，两国的联合执法行动每年都会有收获，并且执法成效逐年提升，2021年下半年的几起特大案件便是两国联合执法合作的重要表现。2021年10月底，中国与柬埔寨警方破获特大走私毒品案，该专案组历时2年多，先后联合中国台湾、中国澳门地区警方和柬埔寨有关方面在境内外开展工作，最终抓获13名罪犯，缴获403.79公斤毒品，同时，公安部赴柬工作组联手柬方发现了潜藏在柬埔寨境内的幕后指挥人以及藏匿点。这次行动彻底斩断一条借助物流跨境走私贩毒的犯罪通道，也是中柬禁毒执法合作中在柬境内缴获毒品数量最多的一次，成为两国禁毒合作的经典案例。同年，中国警方为柬方提供情报，柬方于12月中旬成功侦破又一特大武装贩毒集团，并查获84吨制毒原料和逾2吨K粉。此外，在12月底，中柬两国执法行动又同时在柬埔寨的金边市玛卡拉区及我国国内各地抓获另一涉毒案件的20名涉案人员，缴获冰毒350公斤以及一大批伪装物品，国内的广州、淄博、福州、天津等多地的29名嫌疑人也全部归案。仅在同年两个月的时间里，中柬双方就通过执法合作共同破获多起特大跨境制贩毒案件，先后击破在柬埔寨境内的规模性制毒工厂，联合缉毒的数量和市值屡破纪录。根据柬埔寨国家警察总署肃毒局发布的系列报告可知，2021年柬埔寨共侦破6242起涉毒案件，13765名犯罪嫌疑人被捕，其中有来自13个国家的362名外籍人士。虽然2022年的涉毒案件数量较2021年相差不大，但缴获的毒品数量却大幅增长，这既是柬埔寨受国际毒枭集团关注的现状，也在一定程度上体现了国家间合作的成效。

 

　　2. 人员培训与设备援助

 

　　从中国与柬埔寨确定禁毒合作的框架和行动计划以来，我国定期举办执法与监管、物质与流通等相关具体议题的培训项目。在定期举行的培训工作、交流会议中，中方对柬方的设备援助也是同期的重要合作内容。为加强执法效率和提升队伍建设，柬埔寨国家禁毒委一直以来都积极开展禁毒执法官培训工作，并同时积极参与中国提供的交流培训平台。

 

　　中方每年都会为柬埔寨的禁毒执法人员提供培训机会，主要通过举办禁毒执法培训班、实地调研、参观考察等实践交流方式。这些培训班通常由两国的多个地方政府具体负责对接实践，以我国主要边境地区或禁毒经验丰富的地区为代表，如云南、福建、新疆、广西等地。我国国家禁毒办依托这些省份的公安院校，如云南警官学院、福建警察学院、新疆警官学院等，为合作国家策划、举办专业培训，开展贴近实战的执法培训。事实上，从2007年起，云南警官学院已经连续多年为柬方的禁毒部门工作人员举办研修班和专业培训项目。十多年来，我国通过举办培训项目为包括柬埔寨在内的多个周边地区国家的禁毒工作人员提供交流和学习的平台，中柬两国禁毒合作的体系建设和官员执法能力得到充分提升。

 

　　此外，随着中国禁毒经验和模式的体系化，中国在参加与柬埔寨等国家的禁毒合作中加大了禁毒战略工作投入，积极向柬埔寨提供缉查、监测毒品的相关设备。2013年，中柬第4届禁毒合作双边会议上提到，当年我国便已开展7期培训班，供柬埔寨有关方面和执法人员参与培训，还向柬方禁毒部门援助了多个小型设备。2019年，在中柬第8届禁毒合作双边会议中，中国禁毒基金会还向柬方捐赠了大量吸毒检测试剂盒，价值达50万元。中国充分运用国内资源向柬埔寨提供有益于双方开展情报分析、提升侦查技术、管制易制毒化学品等工作的设备或物资。"交流培训+设备援助"的合作方式，进一步增强了中柬两国间的友好往来和互信程度，进一步促进了中柬两国警方的友好合作与互帮互助，推进双方禁毒合作体系建设的深入发展。

 

　　3. 预防教育合作

 

　　针对柬埔寨的毒情发展形势以及吸毒人口结构，跟随国际禁毒政策的新趋向，两国自开展禁毒合作以来便开启了毒品预防教育的合作内容。两国合作内容重点在于针对柬埔寨面临的毒品问题、实施的禁毒政策等规划需要推行的预防教育工作。通过与联合国毒罪办、ACCORD机制、MOU机制和两国禁毒双边合作会议机会等渠道开展预防教育、戒毒康复等领域的交流，持续提高禁毒预防教育的工作实效。

 

　　柬埔寨方面在中柬合作的框架下持续推进预防教育工作，将预防教育工作列入年度、季度禁毒行动计划中，以政府为主导、社会全员参与的模式开展工作。柬埔寨在系列禁毒行动计划中都强调禁毒教育工作，强调通过媒体教育、学校教育、社区教育、企业教育等方式开展预防教育，教育小册、传单、书籍、海报等依然是重要呈现方式。同时，对公共场所、娱乐场所等的关注度持续提升，各部门对口促进相关场所工作人员的培训和教育，深化重点人群的毒品防治教育，同时推动非政府组织的参与。借助专家或媒体对相关知识进行宣传，邀请禁毒委员会的执法人员和专家参加各类宣传活动，将在中国参与培训交流的成果通过论坛、演讲、授课等方式在柬埔寨提升预防宣传工作效果。柬埔寨也十分重视以社区为基础的戒毒、康复工作，通过社区为吸毒者提供药物治疗和护理服务，其中包括个性化的咨询、保健、培训和减少伤害的工作计划。通过社会工作、同伴教育、家庭支持等一系列社区影响，鼓励更多的人接受药物治疗，并创造一个有益于社区的良性循环。目前，柬埔寨采取的预防教育措施主要可以分为三个层面，第一是禁毒机构秘书总处积极参与国际合作，第二是政府指导下的教育宣传推广工作，第三是社区参与扩大宣传教育范围。自柬埔寨出台第一次禁毒行动计划以来，已连续七年制定为期一年的禁毒行动，2022年全年的禁毒行动计划即为柬埔寨第七次行动计划。在把握好边境缉查能力的同时，计划要求提高执法人员的能力，有效调查和打击柬埔寨国内的毒品制造、生产或种植的行为。其中，第一点强调的就是毒品的预防教育措施。

 

　　尽管两国在合作设计中将预防教育列为重要合作内容，柬埔寨借助国际合作框架逐渐完善预防教育措施，但从现有的报告资料来看，与联合执法、人员培训、设备援助等其他措施相比，预防教育举措的成效尚不明显。柬埔寨方面多份年度禁毒成果工作报告、季度禁毒工作成果总结等文件中，主要统计发放宣传物料、开展宣传教育活动、举办公共论坛等举措的次数，但尚未对预防教育工作的成效展开实践研究，也明显缺乏长期有效的追踪研究，这也成为两国禁毒合作工作中需要进一步深入研究的内容。

 

　　（三）深化合作理念：推进中柬命运共同体的建设

 

　　禁毒合作是中国与柬埔寨双边合作中不容忽视的重要组成部分，同时也是与国家安全、地区安全甚至全球安全密切相关的重要领域。两国在禁毒领域的探讨、磋商、协调、合作过程，是维护国家利益和共同利益的选择，是从国家到超越国家层面的实践过程。同时，两国借助20多年的禁毒合作实践，在寻求合作议题、建设合作体系的过程中逐渐深化合作理念，实现共同观念的深化与再建构。

 

　　禁毒合作是双边合作的重要议题，从20世纪90年代参与的地区性合作开始，两国关系发展程度与禁毒合作程度步调一致，2019年成为两国关系的转折点，也是两国禁毒合作的新起点。2019年1月，中国和柬埔寨两国确定2019年为"中柬执法合作年"，并在3月29日举行"中柬执法合作年"启动仪式，确定具体工作方案与行动计划。另外，两国于同年4月签署《构建中柬命运共同体行动计划（2019~2023）》，并将2023年确定为"中柬友好年"，这是对两国双边关系的新认知，也是两国关系发展的新阶段。2019年9月初，柬埔寨警察总监涅沙文访华，双方就成立两国间的协调办公室达成一致共识，签署了专项谅解备忘录，正式成立两国执法合作协调办公室。两国成为地区内第一对建设命运共同体的合作国，双方皆是首次与他国签署构建命运共同体行动计划，希望能够成为中国—东盟、澜沧江—湄公河甚至亚洲地区新型伙伴关系发展的新模式、新典范。

 

　　在第一个命运共同体构建行动计划即将收尾之际，中国与柬埔寨于2022年进一步探讨命运共同体建设，决定续签共建命运共同体新的五年规划，为两国关系注入新的时代内涵，两国已于2023年2月11日发布《中华人民共和国和柬埔寨王国关于构建新时代中柬命运共同体的联合声明》。中柬在合作打击犯罪、执法能力建设等方面收获颇丰，将中柬禁毒合作及其他安全互动推向了新高度，既给两国带来实效增益，也给周边地区及全球带来积极影响。对于两国而言，中柬禁毒合作及其他互动的实践是共同理念在新发展时期的积极实践，也是对维护两国利益、维护共同利益的深刻体现。因此，双方多次在联合新闻公报中强调，两国还将继续强化在多个地区性和次区域性机制中的协调配合，推动构建国家间禁毒合作的样板。两国关系以及合作理念的深化过程，是两国从国家层面主动选择的结果，同时也将积极作用于共同安全的发展。

 

 

　　在寻求合作议题—建设合作体系—深化合作理念的进程中，中柬禁毒合作安全合作理念的开放性、维护共同安全的目标共赢性、安全互动行动的建设性和战略体系的非对抗性等方面都已得到较为充分的体现。两国形成合作的过程是在长期的安全互动进程中实现的，合作的具体内容及领域是两国根据需求与现实情况选择的，虽然已有较长时间的合作历程，但合作内容和深度的受限问题依然是两国实践中亟待解决的问题。在"共享安全"的理论视角下，将两国经验置于任意国家间合作中都具有一定参考性，甚至是跨地区、地区间的合作也可能存在类似的经验或困境。因此，需要分析研究、发现中柬禁毒合作的现实困境，并提出解决问题的深化路径，以求弥补国家间合作的体系缺陷。

 

　　（一）中柬禁毒合作的现存困境

 

　　在禁毒合作的结构性因素方面，现存困境主要体现为合作机制覆盖范围有限、机制架构设计较碎片化、机制发展进程较为缓慢。目前，中柬两国形成的合作机制主要停留在国家议定合作的宏观层面，具体内容也主要体现在联合执法行动层面上，仍有一些重要的禁毒合作议题缺乏针对性的合作机制。一些同样重要的禁毒合作议题尚未形成专门、有效的治理机制。同时，虽然中国与柬埔寨在多层次、多领域达成的禁毒合作机制在数量增长上已然十分可观，但总体的分布和设计仍然分散或零碎，大量的合作机制没有得到高效整合，导致整体架构碎片化。许多机制的设计目标及其治理功能高度相似，合作的内容、方式等又多存在交叉重叠的现象，整体缺乏复合治理功能的结构设计。在覆盖范围有限、架构设计零碎的情况下，合作机制发展进程普遍较为缓慢，发展水平也处于中间层次，缺乏完善的具有组织化特征的合作机制，只有一系列基础性的安全合作机制很难推动全面战略合作的目标。

 

　　在禁毒合作的过程性因素方面，现存困境主要体现为合作实践中的主权让渡问题、传统观念差异和经济利益问题、其他国家对双边合作的介入问题。国家间参与跨境合作的互动，难免涉及敏感的主权让渡问题，这也是有关实践中必须应对的问题。在跨境安全治理的过程中，国家行为体的领土逻辑和所涉及议题的跨国逻辑天然存在交织关系，两种逻辑深刻影响着安全合作的实践难度。另外，柬埔寨成为国际贩毒集团新目标国的背后原因依然阻碍着国家间的禁毒合作。如柬埔寨不少民众具有种植和使用大麻的历史传统，国际毒枭集团利用此因素怂恿柬埔寨农民种植大麻并为其提供资金和技术支持等，经济成本与收益问题也可能导致合作难以深入渗透每一个禁毒领域。跨国合作难以避免其他国家的干预，美国、澳大利亚、日本、印度、韩国等国家通过不同方式与澜湄地区有关国家建立重要政治联系，以期平衡中国日益提升的地区影响力。

 

　　在禁毒合作的效能性因素方面，现存困境主要体现为毒品问题的联动性增加了合作治理难度、毒品问题的再生性消解了合作治理效果。毒品市场的发展多变性和贩毒集团的行动藏匿性始终是毒品问题难以解决的原因，毒品市场不同空间范围的联动性及其与不同安全问题的多重联动性是对毒品问题治理工作的极大挑战。此外，非法经济根源、政治不稳定等因素是毒品问题的根源性问题，这些问题致使毒品问题可能在高态势整治下得到阶段性缓解，但仍然有在另一阶段再次恶化的可能，因此，毒品问题的再生性本质决定了其为长期性安全问题。合作双方已根据实际情况规划合作行动，但毒品问题的反复再生消解了禁毒合作的效果，降低了合作机制的效能，从而陷入效能性困境。

 

　　（二）中柬禁毒合作的深化路径

 

　　对于中国与柬埔寨禁毒合作的体系困境，两国亟须提出有效的因应之策。事实上，基于中国非传统安全的"共享安全"理论视角，需要从内部与外部两个视角应对两国禁毒合作的现有困境。结合国家利益和共同利益两个层面，基于共建、共享安全的共识，优化合作体系并推动形成国家间合作模式的深化路径：一是加强国家合作制度化，以解决合作体系的结构性困境；二是推动合作主体多元化，以克服合作体系的过程性困境；三是促进合作实践积极化，以化解合作体系的效能性困境。

 

　　首先，需要加强国际合作制度化解决结构性困境。为实现国际合作的高制度化，合作国家需要将顶层设计与底层驱动相结合，加强与其他国家的沟通和协调，构建适应主体特色和治理需要的复合型禁毒合作架构，充分覆盖禁毒合作的领域并持续推进合作机制的发展进程。在已有合作基础上，应该根据柬埔寨的最新毒情形势制定覆盖范围更广的合作内容，聚焦国家间禁毒合作过程中出现的利益分歧，有效处理矛盾以规避国家间的纷争。为实现国家利益和共同利益的最大化，中柬两国的合作应与更高层次的合作机制相呼应，也需要与国家内部的相关机制相对应，加强不同层次主体之间的对话、磋商与合作，加强不同机制之间的交流与合作。借鉴跨地区合作的经验，对国家间合作进行规划，通过跨国性计划将诸多存在重大安全风险的相关国家联系起来，将国家间的禁毒合作及其他安全合作有机嵌入更高层次的安全合作体系中。

 

　　其次，需要推动合作主体多元化克服过程性困境。为确保合作的深度和高效，多元主体协同参与禁毒合作是弥合当前实践差异的重要举措，多元主体参与国家间禁毒合作有助于完善顶层设计、掌握底层驱动，推动合作的发展进程。国家间禁毒领域的多元主体包括国家政府、地方政府、社会组织、第二轨道力量、普通民众等。多元主体参与毒品问题治理，是积极实践多层次主体合力的有效结合和良性互动。在不同合作层次的情况下，多元主体的界定不一致，但皆为对应合作内容的利益相关者，皆需通过协同参与合作实现需求与利益的协调，真正实现国家间禁毒合作的有效性，充分发挥各个层次行为体的能动作用。要促进利益相关者的角色互动，充分发挥多元主体的禁毒作用，坚持综合治理、社会共治在禁毒领域的实践，实现多对象、多方式、多效用的联动工作，在紧密互动中全方位推动禁毒合作的系统工程。

 

　　最后，需要促进合作实践积极应对效能性困境。在毒品问题治理的领域中，要使合作实践呈现积极成效，关键在于积极寻求根源因素并提出解决办法。以中国与东盟的禁毒合作为例，毒品替代种植是东亚和东南亚国家应对根源性毒品问题的举措之一，事实上，这类根源性的积极举措既改变了当地民众的经济生活模式，也极大程度地减轻了地区和周边国家的边境执法压力。要促进中国与柬埔寨的禁毒合作，或是中国参与的其他多边、双边禁毒合作，需要在实践中重视目标积极性的鼓励作用。积极的禁毒合作应当具备短、中、长三个阶段的目标及其作用，短期目标应当是解决现阶段棘手的毒品问题，中期目标是维护国家的安全与稳定，长期目标应当是实现全球安全和人类可持续发展目标。国家间合作需要正确处理三个阶段目标之间的关系，积极应对三个阶段的毒情形势，并且密切关注、积极处理与毒情形势相关的其他领域问题。

 

 

　　“共享安全”理论视角下的中柬禁毒合作进程体现为“寻求合作议题—建设合作体系—深化合作理念”，这既是对国家安全利益目标的追求过程，也是维护“共同安全”、实现“共享安全”理念共识的实践和转化，是两国从国家层面主动选择积极型合作的结果。积极型安全合作的重要前提就是共同的安全认同，安全认同则是基于一定国家利益需求、特定目标和价值追求产生的，对国家间的安全互动行为具有重要影响作用，同时与国家间关系形成正向互构的联系。

 

　　事实上，结合两国合作经验发现，基于共同安全利益、共同安全认知的国家间禁毒合作发展，是面向命运共同体的全面禁毒合作发展趋势。面向构建人类命运共同体的国家全面禁毒合作，应当明确命运共同体的边界和原则，建立紧密的伙伴关系，持续拓宽发展空间。以命运共同体建设为基础，就禁毒领域的相关议题进行磋商，以拓宽合作领域为主线，充分挖掘合作国的优势与资源，从顶层设计环节开始开展构建人类命运共同体国家间的全面禁毒合作。

 

　　此外，随着国际禁毒政策的变革和多层次合作经验的积累，国家间的禁毒合作还将逐渐转向可持续发展的毒品问题综合治理。未来，国家间禁毒合作的综合治理应当充分考虑结构、过程和效能等环节与功能的设计。可持续发展的毒品问题综合治理模式，不仅有助于毒品问题治理，而且有助于促进禁毒领域合作，同时还将大大助力人类可持续发展，实现真正意义上的"共享安全"。

 

　　在禁毒工作中，各类问题和困境都将持续存在，国家间合作已然是各国应对严峻毒情形势的优势路径。中国将持续积极倡导和推动国际禁毒合作以及国家间禁毒合作，积极维护国家安全利益，促进共同安全发展，与全球各国合作治理毒品问题。在中国非传统安全理论的内核精神指导下，未来的国家间禁毒合作应提升顶层设计的科学性与适用性，提升底层驱动的积极性与有效性，并不断完善合作模式以应对禁毒工作面临的多重困境。从维护国家利益到维护共同利益，以推动自身安全发展助力全球共同安全发展，中国将努力不断促进禁毒合作可持续发展，为全球禁毒事业贡献中国力量、中国智慧和中国方案。

 

 

　　戴琪，南京大学政府管理学院国家安全学专业博士研究生，主要研究方向为国家安全治理、国际禁毒合作。