摘 要 ： 自1909年万国禁烟会召开以来，国际禁毒合作日渐趋向正规化、常态化。然而，日本表面宣称响应国际号召进行禁毒合作，暗中却大肆利用毒品在周边国家及地区牟利。在遭到国际社会的质疑与指责后，1926年日本通过成立“外务省鸦片委员会”，利用这一专事应对国际舆论的机构从明暗两面进行活动，以粉饰日本毒品犯罪的事实。随着日本对外麻醉药品走私的日益严重，加之国内外交路线的愈发激进，该委员会最终未能完成其使命。1931年，日本转而设立“内务省鸦片委员会”继续为其对外毒化政策服务。

 

　　关键词：  近代日本；“外务省鸦片委员会”；禁毒；国际合作

 

　　1906年，随着中国禁烟运动的大规模开展，鸦片问题渐趋成为国际社会竞相关注的焦点问题。国际禁毒合作由此提上日程。随着1909年上海万国禁烟会的召开，国际禁毒合作体系逐渐通过一系列会议和条约构建成型。然而，就在全球努力协作践行禁毒行动之时，日本虽签订并承诺遵守一系列有关管制鸦片与麻醉药品的国际禁毒公约，但在实际执行过程中却展现出明暗不定的“帝国性格”。其一边加大力度管制国内的鸦片贩售消费行业，同时却在海外各殖民地施行鸦片专卖制度，打着“渐禁”的旗号大肆谋取利润。与此同时，日本在东亚的贩毒走私活动也日益猖獗，取代英国成为当时对华走私的主力军。这些行径遭到国际社会的一致谴责。为了应对日渐不利于日本的国际舆论，同时保住鸦片及麻醉药品为本国带来的经济利益，日本内阁于1926年批准了外务大臣币原喜重郎的提案，联合国内多个部门，成立了以外务省为中心的外务省鸦片及麻醉药品相关事项委员会（以下简称“外务省鸦片委员会”），用以商讨如何应对国内外的鸦片事务，化解国际社会对日本的指责。

 

　　近年来，中日学界有关近代日本毒品问题研究的成果日渐丰硕。除了着重从国家政策视角挖掘日本借由鸦片战略犯下隐蔽罪行的著述外，还有不少揭示近代日本在殖民地借助统治机构及商业公司建构庞大贩毒网络的研究。此外，日本在中国各地区施行毒化活动的研究也得到了更全面、系统的梳理。上述研究对了解近代日本毒品政策的形成与演变虽提供了有益的启示，但未能就日本政府缘何以及如何制定毒品政策、参与国际禁毒合作、应对国际鸦片事务这一问题作出深入、系统的说明。本文依托亚洲历史资料中心公开的《鸦片关系调查书集》等一手档案资料，通过分析“外务省鸦片委员会”这一日本政府内部机构的形成与发展、性质与职能，深入探究近代日本国内毒品问题与国际禁毒动向的互动关系，进而揭示日本禁毒外交呈现出明暗两面的历史缘由。

　　一 、陷入国际舆论风波：国际禁毒合作的缘起与日本的禁毒态度

 

　　“外务省鸦片委员会”是日本于1924年起开始酝酿成立的一个从国际角度调查、商议日本鸦片及麻醉药品问题的咨询机构。其成立与当时日本国内及国际社会的禁毒活动密切相关。近代以来，日本早早就从近邻中国的历史中吸取教训，认清了鸦片的巨大危害。1868年明治政府成立之初，日本就通过《太政官布告》第319号发布了第一条正式的鸦片禁令，并在随后出台《贩卖鸦片烟律》《生鸦片管理规则》等条例，在本土采取严厉措施禁止民众吸食或贩卖鸦片。然而在其殖民地，日本却显现出模棱两可的态度。以当时沦为日本殖民地的台湾为例，表面上日本政府打着稳定殖民地秩序的口号积极推行鸦片专卖制度，成立鸦片专卖局，将鸦片自生产到流通的全部环节统一交由台湾总督府进行管理；暗地里却欲利用这项制度大肆敛财。据有关研究，时任日本内务省卫生局长的后藤新平曾在自己对台禁烟方案中计划要“将往年能收入相当于80万日元税厘的鸦片，以禁烟税的名义抬高3倍的价格从事贩卖，保证每年给日本中央政府上缴240万日元的财政收入”。可见，该计划在制订之初便存有利用鸦片来实现对台经济掠夺的目的。

 

　　台湾在专卖制度的禁锢下为日本政府提供了源源不断的资金。然而尝到甜头的日本并不止步于此，而是将目光转向中国大陆。1908年3月，中英两国达成《中英十年禁烟协议》，视中国禁烟情况分十年逐步减少运往中国的鸦片数量。英国部分退出中国鸦片市场为日本在华毒品走私提供了良机，加之日本在新租借的“关东州”地区纵容鸦片及麻醉药品的贩卖，也为其进一步依靠鸦片与其替代品吗啡在中国获利开辟了更大的市场。1922年3月，《时报》刊文转载了当时大连民政署长中野有光与日本某高官商议鸦片事件的密信，其中揭露了日本1917—1918年间在“关东州”贩卖鸦片获利金额最高可达六七百万日元的事实。这封密信坐实了日本官方和走私鸦片商贩之间的利益输送关系。而在中国留学生主办的刊物《中国评论周报》中，则以中国济南及“关东州”两大贩毒重灾区为例，揭露了日本人利用开办药店，在济南大量出售“红丸”（含有吗啡的一种毒品名）的事实，“在营口、哈尔滨、奉天有106家日本药铺……除去贩卖毒品外，日本人还给中国人提供吗啡注射”。在日本官方与民间双重走私之下，中国的鸦片问题不仅没有得到解决，反而变得更为严重。

 

　　此时在国际上，各国间逐渐展现出禁毒合作的意向。1909年在上海召开的万国禁烟会揭开了国际禁毒合作的序幕。此后，为进一步加强国际禁毒合作关系，在世界范围内制定出具有约束力的国际禁毒公约,在美国的推动下，各国陆续签订了1912年《海牙国际鸦片公约》及1925年《日内瓦国际鸦片公约》，从法律和科学的层面上限制了鸦片及麻醉药品的走私贩卖活动，逐步创建起全球禁毒活动交流、合作、监管的良好平台。与此同时，为进一步处理国际鸦片问题，1921年国际联盟成立“鸦片及其他危险药品贩运咨询委员会”（以下简称“鸦片咨询委员会”）作为理事会的咨询机构监管全球毒品问题。这一系列举措昭示着世界各国对禁毒问题的关注与支持，国际禁毒合作体系正一步步构建成型。

 

　　在世界各国朝着践行禁毒合作的方向前进之时，日本反其道行之的举动自然引起了国际社会的关注。1909年上海万国禁烟会上，各国代表对日本处理毒品问题不力进行了批评与指责。其中，英、美两国代表对日本提供的鸦片进出口数据产生怀疑，认为其中涉嫌大量鸦片走私，敦促日本政府调查回应。而中国代表在其提交的备忘录中控诉日本商人在中国贩卖吗啡，认为“日本作为吗啡供给的根源地，满洲的吗啡贩卖是日本人的责任”。虽然日本代表承诺会对这些事宜进行调查，但也正是从此时开始，一些国家开始对日本的禁毒态度产生怀疑。

 

　　第一次世界大战后，在鸦片咨询委员会中，日本同样遭到了各国委员的质疑。日本代表宫岛干之助在《国际鸦片问题的经纬》一书中写道：“初期鸦片咨询委员会每回都在关注日本的吗啡、海洛因、可卡因问题，各国委员都在质问走私运往远东各地及北美的麻醉药品是否大部分为日本所制，以及在中国内地的麻醉药品非法交易者是否为日侨。”可见此时日本在麻醉药品问题上已招致国际社会的广泛声讨。

 

　　然而，日本国内对麻醉药品的认识却相当浅薄，甚至不以为然。各大制药公司依旧按照自己的既定计划生产、出口麻醉药品，也并未与中国加强走私问题的治理合作。1924年后爆出的以日本星制药株式会社为首的一系列对华麻醉药品走私事件使日本成为众矢之的，深陷国际舆论泥潭之中。在国际社会对日质疑程度与日俱增的情势之下，日本政府被迫开始寻求消解的途径。

 

 

　　日本因其在禁毒问题上的言行不一遭到世界各国的责难。为回应国际上管制鸦片及麻醉药品非法交易的呼声，日本尝试调动各政府部门采取相应措施以解决本国的毒品走私问题。不同于内务省的冷漠态度，数次参与国际禁毒会议的外务省官员对此问题的理解更为深刻，加之重视国际声誉、推崇“协调外交”的外务大臣币原喜重郎的积极推进，外务省的提议逐渐受到国内各行政机构的认可，最终推动了“外务省鸦片委员会”这一专门机构的成立。

 

　　（一）几经周折的成立计划

 

　　外务省首先着手收集有利于日本的情报。最初，它向一贯负责国内鸦片及麻醉药品管制事务的内务省寻求帮助，希望通过完善日本本土及殖民地的相关法律法规起到一定的禁毒效果。然而，内务省却显现出对国际社会指责漠不关心的姿态。在内务省看来，中国的鸦片与麻醉药品问题与日本关系不大，解决对华走私问题的最好办法“不在于完善日本及其殖民地的法规，加大管制力度，而是应该在中国海关施行更严密的检查”。而其他部门，特别是台湾总督府与关东厅则满足于鸦片政策带来的巨额利润，最初对外务省请求合作的提议也兴味索然，总以各种借口推诿，提交不出完整且准确的鸦片及麻醉药品的进出口统计报告。

 

　　国内行政机构对这一问题认识的不足和不合作态度对外务省造成很大的阻碍，使其难以有效应对国际社会的指责。1924年2月8日，国际联盟事务局次长杉村阳太郎致电外务省，称“为了统一我相关各行政部门及殖民地政府的策略方针”，日本国内需要成立一个管制鸦片、麻醉药品等问题的联络机构。此番建议使得外务省开始意识到，需要在各部门的协调配合下，充分了解国内及殖民地鸦片实情后，才可制定出有效对策，向外界展现出日本禁毒的诚意与成效。1924年6月，币原喜重郎出任日本外务大臣一职，力推协调主义外交路线。在这一路线的指引下，外务省极其重视日本在国际社会的地位及评价，面对鸦片及麻醉药品问题的舆论之时，也更重视维护日本在国际社会的声誉，欲向世界展现解决鸦片及麻醉药品问题的诚意。

 

　　真正促使外务省决定建立“外务省鸦片委员会”的契机来自1924年之后日本愈演愈烈的鸦片及麻醉药品走私问题。其中，国际联盟对日本当时最大的制药公司——星制药株式会社的走私案件格外关注，屡次向日本政府发照会寻求对其进行调查及管制。而制药公司一直是日本在第一次世界大战后维系财政收入的重要来源，若是出现重大问题，后果会相当严重。因此，从长远角度考虑，为摆脱国际社会对鸦片及麻醉药品走私案件的关注，挽回日本因毒品问题导致的不佳形象，币原决定在外务省成立一个专门的机构应对国际舆论。

 

　　（二）多元协同的组织架构

 

　　1926年3月4日，外务大臣币原喜重郎致电内阁总理大臣若槻礼次郎，提请设立“外务省鸦片委员会”。在电文中，他呼吁国家应努力管制私人鸦片非法交易，提倡站在国际视角制定应对鸦片及麻醉药品问题的措施。为此，他认为“有必要且应紧急设立一个调查协商鸦片、麻醉药品类事务的机构”。此外，币原也不忘继续强调维系日本在国际社会中地位的重要性，称“如若日本（放任鸦片问题）维持现状的话，先前洗清的帝国的声望将再次跌落，将来在国际中所处的地位也可能会变得十分艰难”。在电文的附件中，币原列出了他对委员会人事安排上的五条提议：

 

　　第一条  从国际角度来看，为调查商议鸦片及麻醉药品相关事务，在外务省下设鸦片委员会。

 

　　第二条  鸦片委员会由会长一人及委员若干人组成。

 

　　第三条  会长由外务大臣担任。委员则由外务大臣从相关各厅高级官员中选拔任命。

 

　　第四条  在鸦片委员会内设干事若干人。干事由外务大臣从相关各厅高级官员中选拔任命。干事在会长的指挥下处理庶务。

 

　　第五条  在鸦片委员会内设置书记。书记由外务大臣从外务省判任官中选拔任命。书记在上司的指挥下从事庶务。

 

　　从提议中可以看出，该委员会是一个以外务省为中心，在外务大臣的领导下，政府各部门协同工作的机构。因此，其所从事的工作必然与日本对外的方针策略息息相关。据《大阪每日新闻》报道称，委员会在成立之初旨在“秉承协助国际联盟事业之精神，作为实施由国联主办的鸦片会议上签署的鸦片公约的筹备机构，使政府内部间的联系更加紧密”。这个机构日常不仅需要对外协助国际联盟进行鸦片及麻醉药品走私交易的管制活动，对内还需要统筹各部门应对鸦片及麻醉药品问题的措施，是日本专门为应对国际舆论，联动国内各部门消解其负面形象的咨询机构。

 

　　在外务省的积极推动下，“外务省鸦片委员会”于1926年3月18日获得内阁批准正式成立，并于1926年4月7日在外务省召开了第一次会议。同时，为了便于处理委员会日常事务，并对会议中出现的重要决议事项进行深入研究，币原又提议成立干事会。干事会成员分别由外务省、内务省及拓殖局三部门书记官担任。币原在委员会第一次会议召开时说：“为准备实施日内瓦会议所制定的鸦片公约，并维持实施被国际认可的我国关于管制鸦片及麻醉药品所制定的健全公正的政策，我国政府认为有必要在各相关部门间寻求更好的合作，因此决定设置此委员会。”除外务省外，委员会召集了与鸦片问题相关联的各机构的高级官员，这也更有利于将讨论的问题集中在管制鸦片及麻醉药品的走私、修订国内法律法规以及实施殖民地的鸦片及麻醉药品政策等核心问题上。

 

　　此外，由于日本在鸦片问题上给国际联盟及其下属的鸦片咨询委员会留下了不佳的印象，为扭转日本禁毒不力的舆论，及时了解国际联盟在处理鸦片及麻醉药品事务上的最新情报，外务省条约局第三课整理与翻译了国际鸦片会议及其他各国鸦片政策施行情况的情报，这些资料为参会委员了解国际鸦片问题的发展及管制情况，掌握国际毒品问题的最新动向提供了便利。此外，委员会不仅会与驻国际联盟及其鸦片咨询委员会的日本代表保持密切联系，还会定期邀请这些代表共商对策。例如，在1926年委员会便联系到了暂时回国的就职于日本驻国际联盟事务局的杉村阳太郎和驻巴黎国际联盟帝国事务局的草间志亨提供全球鸦片及麻醉药品问题的情报。杉村称委员会的成立“给各国委员带来了好印象”，然而，“我方在此问题上未来的措施如何仍是各国委员关注的焦点……英国政府鉴于鸦片会议的失败，想要尽可能改善内部，处于随时攻击我方委员的状态”。他还督促委员会尽早研究商讨未来的应对之策。草间则利用自己驻外人员的身份考察了东亚各地鸦片及麻醉药品问题的现状，与东亚各地的执政者进行交流，为“外务省鸦片委员会”之后的决策制定提供了很大的帮助。

 

 

　　委员会在外务省的推动下顺利得到日本政府认可，得以开展活动。其最重要的工作即为探讨如何尽可能消解世界各国在鸦片及麻醉药品问题中对日本的指责及质疑。为此，委员会从多方面展开了自己的行动。

 

　　（一）研讨国际禁毒法律条文

 

　　日本很早就参与了国际禁毒合作体系的建立，不仅参加了1909年上海万国禁烟会，也于1912年在海牙国际鸦片会议上签署了《海牙国际鸦片公约》。对外一直展现出积极禁毒态度的日本自然十分关注1924—1925年日内瓦国际鸦片会议达成的新的国际鸦片公约，这也成为“外务省鸦片委员会”研讨的重点内容。由于日本国内尚未确定何时批准实施《日内瓦国际鸦片公约》，为向外界展现出积极响应公约号召的形象，委员会于1926年10月11日至15日，召集各相关部门委员对日内瓦国际鸦片会议达成的公约、议定书及最终议定书进行了逐条分析，详细对比《日内瓦国际鸦片公约》与日本禁毒法律法规的内容以决定是否要修改日本法规。尽管内务省大达书记官经分析比较后认定“（日本）本土现行的法规在管制麻醉药品上有着相当严厉的规定，因此即使新公约施行后也没有特别需要修改法令或改变措施的必要”，但在管制药品的种类和进出港口问题上两者仍然存在一些分歧。由于《日内瓦国际鸦片公约》第四条特别强调了需管制一切含有海洛因碱的制剂，而这与日本当时法规中只管制含有一定比例的海洛因碱的制剂有所差异，委员会经过比较审议，将扩大管制药品种类的课题提上日程。此外，在1928年召开的第五次委员会会议上，根据《日内瓦国际鸦片公约》第三条“各缔约国各视其商务情形之不同，应设法限制其都市口岸及其他区域之数量，在所限之地段内始准将生鸦片及高加叶输入或输出”这一诉求，日本调整了措施，将允许进口的港口“限制在大阪、神户、横滨三处”。

 

　　从上述事宜可以窥知，委员会确实在各政府机构的联合商议下推动了日本国内关于鸦片及麻醉药品管制法律法规的局部完善，向着国际禁毒公约规定的标准在努力。但这些改动仅限于既有法律制度框架内的修补，并未触及日本禁毒问题真正的痛处，且委员会修改本国现行的法律法规条文时，依然是尽可能按照有利于本国制药业发展的规则来进行判断的。例如在《日内瓦第二鸦片会议条约》第六条b项中对鸦片及各类麻醉药品规定：“凡制造、输入、售卖、分销、输出该项物品者，应具有准许办理此等事务之执照或特准。”由于此条目的实行会影响制药公司生产制造麻醉药品，因此内务省不愿对生产制造给予限制，认为日本一直以来通过实行限制原料进口制度，有效限制了制药公司数量，可以间接起到限制药品生产的作用。又推托称现在社会上出现了一种利用成品吗啡作为原料生产海洛因的公司，“如若按照条约规定采用新的生产许可制度的话，那么如何处理目前正在生产这些药品的公司将会出现问题”。因此，委员会最终保留意见，暂时仍然依照原料进口许可制度对制药业进行管制，实质上默许了国内几大制药公司继续从事巨额的麻醉药品生产。

 

　　（二）商议毒品非法运输走私问题

 

　　由于第一次世界大战后日本制药工业蓬勃发展，加之鸦片及之后出现的以吗啡为代表的新型麻醉药品携带方便、难以查获，且向中国贩卖获利丰厚，因此日本人从事对华走私毒品的情况非常严重。据反鸦片运动家菊地酉治的研究，“大多数鸦片、吗啡的私贩皆与日本人有关，鸦片另行别论，私贩吗啡及麻醉药品者，十有八九都是日本人，这是现实的情况。制造出口国是英国及德国，但中介者多为日本人，此外零售商也多为日本人”。大量的走私行为给中国的禁毒事业造成了巨大的打击。而由于受到领事裁判权的制约，即便查获走私毒品的日本商贩，一般也仅会被处以拘留、罚金或罚款便可了事。处罚力度过轻遭到了国际联盟鸦片咨询委员会的指责，委员会也有感于“鸦片、吗啡、可卡因及其注射器等管制令（领事馆令）未能充分达到管制目的，决定制定更严厉的刑罚管制令”。为此，委员会通过了《中国生鸦片及吗啡、可卡因及其盐类相关管制令》草案，除了进一步限制一般民众进口、出口、买卖、收受、持有违禁药品的行为，同时联合驻华领事馆加大监察力度，定期令各地领事官监察该地从事医药行业者的药品数量及使用途径，并对违反法令者处以更重的刑罚。

 

　　然而，在讨论到具体如何应对国际社会对日本人对华走私行为的指责时，委员会却一致将责任推脱给遭受鸦片毒害的中国。内务省卫生局长山田准次郎认为国际社会有意偏袒中国，宣称“我们是出于人道主义立场帮助中国防止鸦片滥用，但鸦片咨询委员会却只批判日本不批判中国”。其他委员也认为中国在国际上每每就毒品问题遭受批评之时，都只会以自己国内现状混乱为由进行辩解，因此国际社会才将管制毒品的希望放在对非法交易的管制上，而“因地理位置关系对华走私出口很多的日本便成为了遭受批判的对象”。

 

　　此外，委员会也想尝试通过调查对比其他国家对华走私现状来淡化日本的走私罪行。拓殖局的成毛局长在会上直接提议“能否再调查一下外国人的行为，运用外务省的力量证明日本并不是坏人，且来自外国的非法交易众多”。为此，委员会将对象锁定在从事鸦片、麻醉药品事业经验丰富的英国身上。委员会虽然通过对英国鸦片年报的分析发现英国有部分管制药品数额过大，然而由于无法深入调查实情，缺乏实际的证据证明英国从事大额非法走私，最后不了了之。最终，委员会以日本对华走私行为之所以遭到批判，“是从国际合作立场上来看的……也就是说只有日本违反了国际合作才遭受了国际批判。只要对此批判加以解释，我国的国际立场可能会好转”这一结论草草结束了该问题的讨论。在应对走私这类触及日本实际利益的指责时，委员会依旧只想通过言语上的解释来挽回形象，而非通过进一步的行动。

 

　　（三）处理殖民地鸦片及麻醉药品事务

 

　　台湾是日本近代以来最早实行鸦片专卖制度也是该制度发展最完善的地区。日本在国际会议上虽然多次依靠宣传自己在殖民地台湾的鸦片专卖制度化解了舆论危机，但在其所占有的“关东州”及朝鲜等地并未采取相应的毒品管制措施。这在1909年的上海万国禁烟会及1911年的海牙国际鸦片会议上都遭到各国的指责。为了最大限度利用鸦片专卖制度并向世界宣扬所谓殖民地鸦片政策的“优越性”，化解来自各国的指责，委员会开展了多方面的工作。

 

　　针对台湾殖民地以外的地区该施行何种鸦片制度，“关东州”地区成为委员会重点讨论的对象。早在委员会成立之前，为解决“关东州”的鸦片问题，日本政府已经先后尝试了鸦片自由经营及引入特许制度等多种方式，并于1924年出台《关东州鸦片令》对“关东州”地区的鸦片及麻醉药品的贩卖经营进行管制。但这种管制仍旧是为了利用鸦片在殖民地获利，因而无法展现出实际成效。及至1925年《日内瓦国际鸦片公约》出台，重新对生鸦片及相关麻醉药品进行了定义，并对鸦片的流通贩卖做了进一步的限制。日本作为准备批准公约施行的国家之一，慑于国际舆论，不得不寻求方法来重新审定“关东州”的鸦片制度，在“关东州”实行专卖制度的意见被提上日程。在1926年第一、二次委员会上，关东厅代表西山左内虽对实行鸦片专卖制度一事没有异议，但仍以“与作为孤岛方便管制的台湾不同，关东州位于大陆的一角且成瘾者具有流动性（途经或滞留在州内的苦力每年约有30万人以上）”为由，认为有必要在进行充分研究后再进行决断，意图借此放缓这一计划的推行。

 

　　时任“外务省鸦片委员会”委员长的币原则从回应国际舆论的角度对西山的看法进行了反驳。他指出如今国际社会已对“关东州”现行的鸦片制度产生怀疑，因此不能再长期维持“关东州”鸦片特许制度。外务省的长冈春一则建议在“关东州”正式实行鸦片专卖制度前，可以先调查“关东州”一年鸦片所需进口量并将其作为一年消费量的限额，以控制每年的鸦片进口量，以此换取世界的信任。最终，由于关东厅声称仍未完成对该地成瘾者情况的调查，且并未与关东厅的长官儿玉秀雄进行详细商谈，因此会议决定在关东厅进行充分研究后再做决定，首次商讨实行专卖制度的会议暂时告一段落。

 

　　在1926年末召开的第三次委员会会议中，委员会要求修订《关东州鸦片令》相关规定，加入生鸦片的专卖制度。但关东厅称“现在鸦片相关的收入是以特许费的名义算在地方费中的，如若采用专卖制度的话就必须要将这部分（现在预算为150万日元）移至国费中。由于国费与地方费在转换上有诸多困难问题，以及还需要在法规上进行修订”，希望再度延缓，在下一年度暂且维持现状。

 

　　然而关东厅微弱的抵抗并没有维持多久。在国际上，日本代表已经多次因“关东州”鸦片制度的问题遭到世界各国的质疑。由于“关东州”自成立以来鸦片制度变化不断，不少国家怀疑中国的走私问题与“关东州”地区联系紧密，指责“关东州”鸦片政策执行不力。这迫使日本不得不推行更为有效的专卖制度。1927年10月，枢密院批准通过了自1928年开始将从国库拨款辅助“关东州”鸦片专卖制度施行的决策，解决了专卖制度实施中财政和会计规划的问题。1928年7月，“关东州”鸦片专卖局正式成立。至此，“关东州”鸦片特许制度逐渐被废除，专卖制度正式在“关东州”开始实行。

 

　　（四）制作《鸦片年报》

 

　　自1921年国际联盟鸦片咨询委员会成立以来，各缔约国每年需向国际联盟递交统计年报汇报本国当年鸦片及麻醉药品的生产、交易、消费等实际情况，由鸦片咨询委员会审查年报，监管各国毒品管制政策的施行情况。日本作为鸦片咨询委员会的成员国之一，自然也需遵循该项规定。日本早期的《鸦片年报》由外务省独自承办。由于经验不足，且急于向国际社会洗白自己，外务省曾一度匆忙将各省收集来的数据未经整理直接提交至国际联盟。这种粗糙的年报制作方式自然招致国际社会更深的质疑。时任国际联盟帝国事务局长的杉村阳太郎也曾代表驻外委员向委员会提议，希望制作出让国际社会信服的有条理的年报。

 

　　《鸦片年报》作为日本向国际社会传达鸦片及麻醉药品生产、交易、流通情况的重要媒介，得到了委员会的高度重视。不仅每年召开干事会议商讨年报内容的构成，还定期联络各部门进行资料的收集与制作，在年报制作完成后还再三进行审议，直至认定合格后才会提交国际联盟。

 

　　以《1925年度鸦片年报》为例，年报在1926年11月4日经委员会审议后，按照本土、朝鲜、台湾、“关东州”四大地区进行分类，并对每个地区的生鸦片、熟鸦片、吗啡、海洛因、可卡因等管制药品的生产、运输、交易、消费量进行统计，同时还会汇报不同地区走私犯罪事件数量及管制情况。不过，与此同时，委员会也在暗中对不利于日本的数据进行粉饰。在这份年报中，五大制药公司生产可卡因盐数据在委员会审议版本中（见表4）与内务省在1926年8月制成的《鸦片年报》草案（见表5）中存在明显差异。

 

　　可以看到，在“外务省鸦片委员会”审议的《鸦片年报》版本中，1925年度五大制药公司的可卡因盐生产总量为1 594.321千克，然而，在内务省最初提交的草案中这一数据为3 217.390千克，比最终审议版高出了一倍以上，显然，“外务省鸦片委员会”选择提交的这份数据值得商榷。

 

　　缘何日本国内可卡因盐的生产总量实际上比“外务省鸦片委员会”在年报中提交的数据要高出许多？对此问题，委员会也在资料中特意标注解释，称年报中的数据是根据当年进口原料时的换算率计算所得，“虽然每年进口许可量不变，但各公司生产量每年仍在递增的原因是技术提升导致的产量增加（可卡因提取率），因此自然其生产额也增加了”。但这种隐瞒真实生产数据，有意向国际联盟提交按旧换算率计算出的数据的行为也使其在之后的国际会议中受到各国委员的批判。

 

 

　　“外务省鸦片委员会”存在的时间极其短暂。从目前可以查阅到的资料来看，自1928年召开完第五次会议后，委员会的相关会议记录就出现了中断。以“外务省鸦片委员会”参考资料的名义，由外务省条约局第三课制作的诸如《国际联盟鸦片咨询委员会会议经过报告》这类报道国际禁毒动向的资料也在1931年1月后的资料中删去了“外务省鸦片委员会参考资料”的字样。

 

　　回顾委员会短短5年多的发展历程，可以发现其所处的外部及内部环境并不稳定，这也导致了其在短时间内迅速被其他机构取代并最终走向衰落的结局。

 

　　从外部环境来看，日本政局的动荡给委员会的活动带来了一定的负面影响。自明治维新以来，日本政党各派系之间出现了复杂多变的斗争。委员会运行的5年多里，日本政坛经历了从若槻礼次郎内阁到田中义一内阁再到滨口雄幸内阁的频繁更替，加之外务大臣的频繁更换使得委员会的活动方针迟迟无法固定下来，对国内面临的各类毒品问题无法制定出具有针对性的解决方案，最终导致委员会难以持久发展。

 

　　此外，外交路线的激进化也影响到委员会的发展。1927年，前陆军大将田中义一出任首相。一上台便大肆攻击前任外务大臣币原喜重郎的协调主义外交路线，主张推行强硬的外交政策。他亲自兼任外务大臣，积极参与制订和推行侵华政策。虽然田中因故未能参与1928年第五次“外务省鸦片委员会”会议，但其激进的外交政策还是影响了委员对议题的审议态度。越来越多的委员将鸦片及麻醉药品走私问题的责任推给中国，认为日本在国际上频繁遭受不公正的待遇。这使得委员会逐渐偏离了最初应对国际舆论、解决鸦片及麻醉药品问题为主的活动宗旨，转而以推卸责任的形式转移或逃避问题。同时，日本经济上的困境也使得委员会不得不放缓对鸦片及麻醉药品的限制。1927年，受到1920年以来的经济危机以及1923年关东大地震的影响，全国性金融危机开始在日本蔓延，对银行业造成了巨大的打击。内阁欲以紧急敕令增加2 亿日元进行救济, 但却在枢密院审查时遭到否决。在这样的经济萧条之下，日本政府难以割舍依靠鸦片及麻醉药品获取的稳定利润，外务省也一再纵容殖民地政府借此牟利。

 

　　从委员会自身内部环境来看，从它各次会议召开的时间也显示出委员会成立的急迫性和不稳定性。委员会于1926年成立后不久便分别在4月7日、9日火速召开了第一次和第二次会议。随后，又在11月召开了第三次会议。看似一年内举行3次会议，展现出了想要解决问题的急切心理，但实质上，委员会虽从各方面商议了日本当时面临的鸦片及麻醉药品问题，但除了诸如制定统一进口许可证书格式、规定允许鸦片及麻醉药品进出口港口这类易解决的问题外，其余涉及非法走私交易等关键问题的议题屡次被参会委员以收集资料不足、仍缺少与其他部门或上司沟通等原因一再拖延，致使前三次会议仅仅只是围绕着相同议题在进行讨论，最终没有商讨出任何有效的解决措施。在触及日本毒品问题的核心之时，委员会成员也都选择维护本国既得鸦片利益，反而弱化了通过采取实际管制行动以消解国际舆论的决心。

 

　　另一方面，由于资料的缺失，没有留下任何关于第四次委员会会议的记录，但从第五次委员会会议召开于1928年5月来看，第四次会议极有可能召开于1927年。在1926年频繁召开3次会议后，由于1927年内阁变动，新的外交方针出台，使得委员会不得不放缓了会议频率，这使得之前堆积起来的未商讨好的议题审议速度越变越慢，各政府部门无法获得充分的时间联合商讨，最终导致委员会一步步丧失了其应对国际舆论的职能，转而将重点放置于本国问题的商讨上。

 

　　此外，委员会在成立之初，虽然联合了国内各行政部门及殖民地政府共同商讨，然而，不难发现各部门都暗怀鬼胎，并未想要真正解决鸦片问题。如关东厅在“关东州”将要施行鸦片专卖制度时，几次以资料收集不足为由想要拖延施行的时间。委员会在制作《鸦片年报》时蓄意少报数据掩盖巨大的麻醉药品生产量。这些都足以证明日本成立“外务省鸦片委员会”并不是想要彻底解决日本鸦片及麻醉药品问题，而仅仅是想通过各种手段应对国际舆论，消除各国对日本的敌意，使其能在暗地里继续推行鸦片毒化政策。随着日本政府工作重心的转移，鸦片事务逐渐从对外转向对内，日本不再重视对外舆论的攻防。这也注定了委员会最终被舍弃的命运。1931年，内务省向政府内阁请议称近来日本因鸦片非法交易问题在国际上屡遭指责，“亟需通过调查审议本土及本土以外地区的鸦片、麻醉药品的进出口管制及其他鸦片、麻醉药品相关事项以制定适当的措施”。以解决日本国内毒品问题为由，内务省主导的鸦片委员会于1931年正式宣告成立。日本由此走向专注于制定维护本国利益的毒品政策之路。

 

 

　　在“外务省鸦片委员会”运作的5年多时间里，明暗交错的矛盾特质贯穿始终。明面上，为了响应国际禁毒号召，回应不利的国际舆论，委员会的工作存在不少积极推动禁毒活动的亮点。委员会成员通过制作调查报告书主动关注国际禁毒动向，并围绕日本对华走私、处理殖民地鸦片事务以及制作《鸦片年报》等方面对当时与日本切身相关的鸦片及麻醉药品问题进行了细致的审议。这些工作客观上起到了规范日本禁毒法律法规、限制鸦片及麻醉药品在日本流通的作用。同时，委员会还通过精细制作《鸦片年报》宣传日本禁毒决心，尝试令世界各国改观。然而，在“外务省鸦片委员会”精心包装的禁毒形象背后，其暗地里一边继续漠视日本对外走私鸦片及麻醉药品的活动，一边又指责世界各国对中国的“偏心”，甚至想要将日本人频繁从事走私贩卖毒品的责任转嫁给中国及其他国家。此外，委员会还利用生产麻醉药品中新旧换算率的漏洞有意少报本国可卡因的年生产量，营造出日本努力从事禁毒活动的假象。这些行为都凸显了日本并不像其在国际上承诺的那样有禁毒的决心，依旧想通过一些投机取巧的方式去掩盖长久以来存在的鸦片及麻醉药品问题。但随着鸦片及麻醉药品走私问题的日益严重，委员会最终未能完成有效应对国际舆论的使命，悄无声息地退出了历史舞台。综观“外务省鸦片委员会”短暂的发展历程，可以发现它的出现对日本在这一时期应对国际社会对其鸦片及麻醉药品问题处理不当的指责，解决国内毒品问题，挽回日本在国际社会中的声誉发挥过一定的积极作用。然而，该委员会从本质上来说仍是一个对外粉饰日本毒品犯罪事实，对内维持甚至推动毒品政策进一步施行以达到毒化中国及东亚地区之目的的机构，因此未能真正起到解决日本毒品问题的作用，最终沦为日本对外毒化活动的帮凶。

 

〔本文系2017年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“理念、技术、体系：留日生与中国医学之近代转型研究”（17YJC770048）阶段性研究成果〕