摘要：替代发展不仅作为减少毒品生产的手段，减少了传统区域罂粟种植面积和种植群体，减少了阿片类毒品的供应；替代发展还成为巩固毒品种植地可持续发展的措施，并作为联合国缩减贫穷采用的策略之一。中国政府把帮助邻国开展罂粟替代种植作为解决“金三角”毒品问题的主要措施之一。20世纪90年代以来，中国先后与东盟及澜沧江——湄公河次区域有关国家签署了一系列禁毒协议和禁毒行动计划，确立禁毒合作伙伴关系，实施了“绿色禁毒工程”——罂粟替代发展计划，并取得了双赢的效果。然而，目前“金三角”毒品制造贩运不断加剧，罂粟种植面积有所反弹，海洛因缴获量也大幅增加。目前，失业和粮食不安全加剧了，在这种情况下，更多的人容易吸毒和从事非法毒品原植物的种植，这可能加剧毒品原植物种植和毒品生产以及走私贩运。把罂粟替代纳入社会和经济发展的主流，增加当地政府和群众收入，增加基础设施建设和公益事业投入，增进中国与“金三角”地区共识和禁毒合作，成为目前禁毒工作必须面对的新问题。

　　

　　关键词：“金三角”  罂粟  替代发展  禁毒

　　

　　毒品问题，是一个全球性问题，单靠一个国或一个地区的禁毒行动是难以解决问题的。打击跨国毒品犯罪，加强禁毒国际合作已成为各个国家和地区不可推卸的责任。1998年，联合国大会第20届特别会议通过了《政治宣言》，讨论并通过的《开展国际合作根除非法药物作物和促进替代发展行动计划》是联合国开展替代发展工作的纲领性文件。实施替代发展项目、非法作物监测和反洗钱是联合国毒品和犯罪问题办公室多年来一直坚持开展的工作，在联合国倡导支持下，罂粟替代发展项目在越南、泰国、缅甸、老挝等国开展并取得成效。中国按照国际公约与国内相关法律法规参与禁毒国际合作，加强与联合国等国际组织合作交流，积极推动对周边国家的禁毒援助，持续在缅甸、老挝开展罂粟替代种植，为缅甸和老挝传统罂粟种植区开展罂粟替代种植和发展替代产业提供有力支持，有效减少了这些地区对毒品经济的依赖。替代发展已超越单纯的禁毒除源范畴，对构建人类命运共同体、服务国家对外战略、加强周边外交发挥出积极作用。未来，中国与“金三角”地区国家间开展替代发展也面临新的挑战，部分烟农可能重新回归到罂粟种植与鸦片、海洛因生产中，传统毒品生产将会出现增长趋势。中国与周边国家只有深化认识，形成共识，完善理论，创新机制，提升能力水平，才能有效应对替代发展的新挑战，解决替代发展遇到的新问题，不断取得替代发展的新成效。坚持不懈地支持和推进替代发展，为推动构建人类命运共同体，提供中国智慧贡献中国力量。

　　

　　

　　当前，全球最主要的毒源地是“金三角”、“金新月”以及“银三角”。其中，位于东南亚的“金三角”是全球最主要的毒源地之一，因盛产鸦片、海洛因、甲基苯丙胺等毒品而闻名。“金三角”是世界主要罂粟产地之一，罂粟种植主要集中在缅北地区，“金三角”中老挝北部省有部分村寨偷种罂粟，使境外替代种植工作受到一定制约，但是老挝罂粟种植的危害远远比不上缅北，“金三角”中的泰国于20世纪70年代在联合国相关部门的帮助下对北部山区罂粟种植区进行替代改植，取得较为明显的禁毒效果，成为“金三角”地区禁毒较为成功的典范。

　　

　　(一)“金三角”是中国境外毒品重要来源地

　　

　　目前，中国毒品主要来自境外，绝大多数来自“金三角”地区。中国国内毒品制造呈现萎缩之势，制毒规模、产量和工厂窝点持续减少，在国内毒品消费市场所占份额明显下降。缅北一直是世界罂粟种植与鸦片主要产区，是仅次于阿富汗的世界毒源地。

　　

　　近年来，“金三角”毒品制造和贩运不断加剧。2021年，东南亚地区甲基苯丙胺缴获量再创新高，其中85%在湄公河地区缴获；“金三角”罂粟种植面积有所反弹，海洛因缴获量大幅增加。“金三角”地区传统毒品和合成毒品向中国全面渗透，成为中国境外毒品来源的主要地区。2021年国内缴毒总量持续下降，境外毒品仍是主要毒源。全年缴获海洛因、冰毒、氯胺酮等3类滥用人数较多的主流毒品17.3吨，其中来源境外的有15.3吨、国内囤积或制造的有2吨，同比分别下降21.7%和48.2%，分别占缴获总量的 88.4%和11.6%。

　　

　　从表1可以看出，“金三角”是中国主要境外毒品来源地。2020年，中国缴获海洛因、鸦片的96.2%来自“金三角”地区，共6.3吨，缴获冰毒、氯胺酮18.8吨，占全国总量的83.1%。2021年全年缴获海洛因1.81吨，同比下降52.1%，其中来自“金三角”地区1.78 吨，占缴获总量的98.3%。缴获冰毒15吨，同比下降29.3%,其中来自“金三角”地区13.4吨，占缴获总量的89.3%。

　　

　　从图1可以看出，中国缴获的海洛因和鸦片来自“金三角”和“金新月”，主要来自“金三角”地区。2020年中国缴获来自“金三角”地区海洛因、鸦片数量有所下降，主要原因是因新冠疫情中国在边境实行封控措施，阻止了毒品渗透内流，再加上“净边行动”等打击毒品犯罪专项行动的实施，进一步完善毒品查缉网络，结合疫情防控、边境封控等有利条件，整合边境和内地资源，筑牢抵御毒品入境的第一道防线，缴获毒品数量下降。但是“金三角”制造毒品能力较强，毒品供应充足，是中国毒品境外主要来源地。受新冠疫情防控和边境封控限制，“金三角”地区毒品大量囤积在中国边境地区，并且价格极低，贩毒集团有加紧通过多种渠道向中国和东南亚国家大宗贩运的趋势。未来，中国边境断源清流面临巨大压力。

　　

　　(二)“金三角”罂粟种植情况

　　

　　目前，“金三角”地区罂粟种植出现的新情况是从2020年开始改变了小幅下降的趋势，出现反弹。新冠疫情下“金三角”毒品制造和贩运不断加剧，尽管“金三角”罂粟种植面积有所下降，但海洛因缴获量却大幅增加。

　　

　　东南亚区域海洛因供应几乎完全源自缅甸，近年来只有少量源自阿富汗的海洛因被贩运到东南亚海洛因市场。新冠疫情下缅北罂粟种植面积呈下降趋势，但是鸦片和海洛因产量没有减少，保持高位生产。“金三角”地区罂粟种植面积持续反弹后略有下降，但是依旧保持高位。缅甸政府铲除罂粟的趋势与过去九年的罂粟种植趋势相似，2012~2014年罂粟种植有所增加，2015年以后有所下降。2020年种植季节(2019年10月至2020年5月)缅甸政府铲除罂粟数量比2019年同期下降了18%。

 

　　缅甸罂粟种植面积呈小幅上下波动态势。2013~2020年，缅甸鸦片产量逐年呈小幅下降态势，但是从2021年的数据来看，缅甸的鸦片总产量相较2020年增加了4%,达到3.02万公顷，扭转了前几年的下降趋势。

　　

　　2020年1月至9月，缉获鸦片的重量与2019年相比显着增加。缉获的鸦片(6506千克)和海洛因(1389千克)重量同比分别增加了285%和100%。

　　

　　缅甸的非法鸦片市场价值在5亿～16亿美元，占国内生产总值的0.7%～2.1%。2020年鸦片市场价值的最大份额来自海洛因消费、制造和贩运。2015~2020年，新鲜鸦片和干鸦片的农场出口价格分别下降了52%和61%。2020年缅甸的阿片剂市场中，海洛因所占份额最大。

　　

　　从地区分布来看，缅甸的罂粟种植区主要分布在掸邦、克钦邦、钦邦和克耶邦，其中，掸邦仍然是缅甸主要种植区，种植面积占总罂粟面积的80%以上。虽然随着东南亚区域合成毒品市场的扩大和多样化，阿片类毒品需求继续下降，但贩运海洛因对组织犯罪集团有可观的利润，其中海洛因制造和贩运占价值的绝大部分。缅甸仍然是东亚和东南亚以及澳大利亚的鸦片和海洛因的主要供应国。

　　

　　2023年1月26日，联合国毒品和犯罪问题办公室对缅甸的鸦片调查发现，缅甸的罂粟种植大幅增加，改变了2014~2020年的下降趋势。缅甸公布的报告《2022年缅甸鸦片调查：种植、生产和影响》显示罂粟种植面积增加了33%,达到40100公顷；潜在产量增加了88%，达到790吨。随着2021年种植面积温和增长2%，产量增长4%，2022年的结果证实缅甸的鸦片经济正在显着扩张。

　　

　　老挝2014年以来非法罂粟种植面积呈下降趋势，2017年以来缉获量也有所下降，部分原因是在一些省份成功实施了替代发展项目。

　　

　　目前“金三角”罂粟种植面积有所反弹，总面积依旧保持高位，鸦片产量出现增长，海洛因缴获量也大幅增加，“金三角”仍然是世界主要鸦片和海洛因产地之一，也是中国缴获境外海洛因鸦片毒品的主要来源地。

　　

　　(三)中国在“金三角”地区开展替代发展情况

　　

　　1.中国依法在境外开展替代种植

　　

　　“金三角”是对中国危害最大的毒源地，帮助“金三角”国家进行替代发展是目前效果较好的禁毒断源治本之策。从20世纪90年代开始，中国不断加强与周边国家和国际组织的禁毒合作，推进境外罂粟替代种植和发展，并且取得了显着成效。

　　

　　中国按照国际公约与国内相关法律法规参与禁毒国际合作，多年来，持续为缅甸和老挝北部传统罂粟种植区开展罂粟替代种植和产业提供技术和资金援助，累计实施缅北、老北替代种植项目200余个，替代种植面积300多万亩，从源头解决毒品问题。培训周边国家禁毒执法官员，提供技术和资金援助，有效降低了这些地区对毒品经济的依赖程度。

　　

　　1998年，联合国大会第20次会议通过了替代发展这一普遍定义，认为替代发展就是在持续的国民经济增长和可持续发展战略背景下，通过制定符合农村地区实际的发展措施，防止和清除含有致幻剂和精神麻醉作用的违禁农作物的种植的过程。

　　

　　当前，替代发展不仅是减少非法毒品的手段，还是巩固毒品种植地可持续发展的手段，并成为联合国缩减贫穷采用的策略之一。中国政府把帮助邻国开展罂粟替代种植作为解决“金三角”毒品问题的主要措施之一。《中华人民共和国禁毒法》第五章对禁毒国际合作专章进行了规定：禁毒合作的主体是国家，执行主体主要是国家禁毒执法机关；禁毒国际合作是通过执法合作各方以互相帮助、互相支持等方式实现合作意图和目的。其中第五十八条规定：国务院有关部门根据国务院授权，可以通过对外援助等渠道，支持有关国家实施毒品原植物替代种植、发展替代产业。

　　

　　自2018年6月1日开始实施的《云南省禁毒条例》对禁毒国际合作做出规定。第五十一条：县级以上人民政府及商务、海关等有关行政主管部门应当支持企业依法出境开展毒品原植物替代产业项目，发展替代产业，执行国家在境外开展替代产业的产品依法提供减免税、市场准入和进出口的便利和优惠政策。第五十二条：各级禁毒委员会应当加强境外毒品原植物替代发展的协调、服务和指导。

　　

　　云南省毗邻世界毒源地“金三角”,一直是全国禁毒最前沿。为从源头上减少毒品危害，根据国家禁毒委员会的安排，云南积极参与联合国倡导的“金三角”地区合作计划，实施国际禁毒合作事项，在遏制和减少“金三角”地区毒源的工作中具有不可替代的重要作用。

　　

　　根据联合国禁毒组织提出的替代发展战略，中国在禁毒方面积极做出调整，国家禁毒委员会配合我国总体外交政策，认真落实禁毒国际合作框架协议，以减少境外毒源危害为目标，以禁毒情报交流、执法合作、人员培训、替代发展等工作为重点，积极推进多层次、多领域的务实禁毒国际合作。近十年(2011~2021年),在国家禁毒委员会的领导下，替代发展也有了明显的成效。

　　

　　2.替代发展效果显现

　　

　　中国替代发展工作走过了三十多年的艰难历程，在党中央、国务院的坚强领导下，紧紧围绕中国发展战略和国际外交、安边固防的总体要求，相关职能部门积极作为，统筹谋划；云南省主动担当，先行先试，经过三十多年的不懈努力，中国替代发展工作取得了明显成效。

　　

　　第一，促进当地经济发展。中国企业赴缅甸、老挝北部地区开展罂粟替代种植，发展替代产业，在境外禁种除源，减少传统区域罂粟种植面积和种植群体，增加当地政府和群众收入，增加基础设施建设和公益事业投人，增进双边共识和禁毒合作，增进双边贸易和农业合作，促进当地经济社会发展，提高群众生产生活质量等方面取得了显着成效。

　　

　　20世纪90年代以来，云南省积极引导企业较早“走出去”开展境外替代种植。以西双版纳州为例，西双版纳商务局公布的数据显示，目前，西双版纳傣族自治州共有40多家企业在境外开展替代种植，主要分布在老挝和缅甸。实施项目主要分布在老挝的南塔省、乌多姆赛省、丰沙里省等北部省区，缅甸掸邦东部第四特区。替代种植品种主要有橡胶、香蕉、稻谷、玉米、甘蔗、芝麻、茶叶等经济作物和农作物。在境外的部分企业兴建了橡胶、玉米、茶叶加工厂。

　　

　　从20世纪90年代开始，西双版纳州替代企业在境外开展基础设施及社会公益项目建设，项目实施涉及老挝、缅甸多个村寨，为当地群众提供就业60多万人次；新建(或改扩建)公路、架桥(或涵洞)；新建饮水项目，捐资建校多所，建设医疗服务站，捐资建设了一大批公益事业项目，有效改善了当地交通、医疗、教育等条件，深受所在国政府和人民群众的高度赞誉。

　　

　　替代种植企业在项目实施地无偿开展道路、卫生、水利、教育等基础设施建设，极大地改善了当地农民的生产生活条件，文化、教育、卫生得到发展，医疗条件逐步改善，受教育人口增长，受教育水平提升，文化素质明显改善，促进了当地经济发展，禁毒国际合作、断源清流效果初步显现。

　　

　　第二，使当地政府对禁毒工作有一定认识。替代发展是指通过增加经济收入、改变社会环境，使当地居民得到稳定的收入从而不再依赖毒品作物种植的经济发展模式。也就是说，替代发展既包括替代作物的种植，也包括基础设施的发展，交通设施的发展及种植地的教育、卫生设施的援助并且实施替代发展的国家要采取禁毒措施，认识到目标群体和人口的社会文化特征，综合而长久地解决这一问题。

　　

　　境外替代发展在取得经济效益的同时，社会效益也显现出来，促进了缅甸、老挝政府对禁毒工作认识的深化。通过境外替代发展，缅甸、老挝政府和地方特区政府禁毒的决心进一步加强，各级政府官员禁毒认识进一步加深，禁毒共识初步形成，对禁毒工作有了一定认识。

　　

　　第三，促进当地经济发展转型。替代种植是为了减少毒品危害、铲除毒源，通过国际合作的方式在本国或其他国家和地区，用其他农作物或经济作物取代罂粟及所有可制成毒品原料的作物的种植。这里特指用非毒品农作物和经济作物替代罂粟等可制毒植物的种植、生产，包括土地改良、种子选配、作物种植、收割、加工、储运和销售等一系列环节，使替代种植农户能够改变生产生活方式，获取合法的、更好的生产、生活来源，使国民经济特别是农业经济进入良性循环发展的状态。

　　

　　境外替代的项目地主要分布在缅甸北部和老挝北部地区。境外替代发展最大限度地减轻了当地烟农对毒品经济的依赖，有效拓宽了烟农的经济来源渠道，缓解了罂粟禁种后的生产生活困境。替代项目开展为当地群众弃种罂粟、发展生产、拓宽收入来源提供了新的就业岗位和产业发展方向，切实巩固和增强了项目地群众禁种罂粟的决心和信心，有效减少了毒品种植。境外替代发展促进毒源地降低对毒品经济的依赖，逐步回归正常经济发展。

　　

　　

　　未来替代发展将面临一系列新挑战，部分烟农可能重新回归罂粟种植与鸦片、海洛因生产，阿片类毒品生产将会反弹。目前，随着世界毒情的发展，中国在“金三角”地区开展的替代发展也面临新的挑战。

　　

　　(一)境外方面

　　

　　1.国际社会对禁毒认识不一，对替代发展支持力度不平衡

　　

　　毒品问题是一个世界性难题，需要世界各国和各地区通力合作。中国对毒品问题实施零容忍的政策，采取各种措施厉行禁毒，同时，在国际舞台上，主动承担责任，一直积极参与国际禁毒工作，对于解决世界毒品问题做出了巨大贡献。通过替代发展以逐步削弱这些地区对毒品经济的依赖，用有益经济替代有害经济，减少乃至消除毒品对中国和世界其他地区的危害。经过多年的摸索，在各方的努力下，替代种植取得了巨大的成功。

　　

　　但是，禁毒是一项需要世界各国和各地区共同努力的全球共同事业，只有全球齐心协力才能有效解决世界毒品问题。在“金三角”地区，特别是在替代发展领域，不仅需要其他世界大国和地区的支持和配合，更需要该地区的主要国家和民族地方武装政权的支持。“金三角”地区作为目前较大的毒源地之一，毒品流向世界各地，对于世界的毒害是巨大而深远的。该地区和其他国家和地区的利益关系盘根错节，使得多年来的禁毒工作一直收效甚微。对于其他国家和地区而言，替代种植回报有限、吸引力不足，很多国家甚至存在偏见和误解，不愿意为其投入。即使在“金三角”地区，因为各种利益关系，毒品收入是当地的主要财政收入来源，关系到其政权的稳固，即使认识到毒品的危害，清楚替代种植的重要意义，也不会积极支持，很多时候只是迫于世界舆论压力而不得不宣布铲除罂粟种植，没有或者没有完全下定禁绝毒品的决心，对替代发展支持力度不够。

　　

　　2.缅甸政局不稳定，增加了替代发展风险

　　

　　缅甸因为特殊的自然环境和殖民经历，境内山地面积比例大，土地贫瘠，无法大规模种植经济作物，同时，历史上长期受到殖民主义影响，经济基础薄弱，资源有效，财力不足，中央政府对民族地方武装力量控制有限。至今，各股势力依然错综复杂，彼此战火不断。没有稳定就没有一切。政局的不稳定，缅北局势的复杂多变必然会影响替代种植的实施。对于企业来说，存在较多的不安全因素。首先是治安方面，替代种植企业担负“金三角”地区罂粟种植的禁种断源任务，安全风险较大，尤其是缅北的安全风险较大。近年来缅北局势不稳，战事频发，造成企业人员和财产安全得不到保障，甚至有的企业项目地沦为战区，项目难以持续开展。种植地治安形势也不容乐观，偷盗或抢劫的事情时有发生，境外替代种植技术人员安全得不到完全保障。其次，在经济安全方面同样存在较大的风险。“替代种植”就是进行农业生产，而且是在国外进行，农业是一个投入大、见效慢、风险大、收入低的行业，还受到自然、气候、价格、收储、运输等因素的影响，稍有不慎就会功亏一篑。

　　

　　3.“金三角”地区社会治理能力不足，替代发展面临不少困难

　　

　　高效的社会治理是社会良性运行和协调发展的基础条件和必要准备，也是禁毒工作有效开展的前提条件和基础保障。在替代发展领域，同样需要以高效的社会治理能力为保障。而高效的社会治理能力依赖于一个坚强有力的领导集团，然而，“金三角”地区由于地理范围较广，政治环境特殊等原因，社会治理能力明显不足，替代工作面临不少困难。

　　

　　“金三角”地区内存在三个主要主权国家，即缅甸、泰国和老挝，另有数个民族地方武装势力，彼此间沟通联系不够，各自为政，各自为战，没有一个强有力的政府，也没有一个强有力的机构来主导地区的替代种植。部分替代种植企业在缅北并未能享受国民待遇，人员出入境困难，缅甸政府对替代种植企业设置税目较多。相当一部分替代种植区域，位于缅北以克钦独立组织为主的民族地方武装势力聚集区，替代种植企业受到各类非政府组织的滋扰，企业需要投入较高的经费，妥善处置与缅北非政府组织之间的关系。

　　

　　4.受生活环境生产方式制约，替代发展观念转变难度大

　　

　　环境制约生产，观念限制行动。缅甸地势北高南低，北部为高山区，西部有那加丘陵和若开山脉，东部为掸邦高原，境内北、西、东三面山脉环绕，靠近中国边境的开卡博峰海拔5881米，土地资源非常紧张，缅甸属于热带季风气候，国土的大部分在北回归线以南，为热带，小部分在北回归线以北，处于亚热带。特定的自然环境形成了特殊的经济结构，缅甸整体经济不发达。

　　

　　在缅甸北部山区，由于历史、地理、经济和文化等因素，当地农业生产极其落后，生存资源极为匮乏，靠天收获的情况当今依然普遍，多数人还在温饱线上挣扎，渴望快速脱贫致富，甚至因此不惜铤而走险、以身试法，这一实际情况是当地村民不够支持替代种植的主要原因。“金三角”地区的烟农知道罂粟的危害性，在一定程度上，也支持政府的禁毒措施。但是，出于历史原因，烟农们习惯种植罂粟，长期贫困，难以改变百年以种植罂粟为生的观念。再加上受疫情影响，经济不景气，失业人数增加，面对种植罂粟的高回报诱惑，部分已不从事毒品原植物种植与生产的人群，又回到罂粟种植与毒品生产中，因此很难改变“金三角”烟农种植罂粟的习惯。

　　

　　5.替代发展沟通协调机制不完善

　　

　　中国不断加强与有关国家和国际组织的禁毒合作，推进境外罂粟替代种植和发展，取得了双赢效果。

　　

　　经过多年禁毒合作实践，中国与“金三角”国家在替代发展方面不断沟通协调，取得了明显成效。虽然云南省先后出台了一系列境外罂粟替代发展的扶持政策措施，同缅甸、老挝建立政府间替代种植的协调机制，制定“境外罂粟替代发展五年规划”,但是，中国与“金三角”国家替代发展国际合作机制不够健全，替代发展的责任、任务、权利等方面缺乏实质性规定。并且替代发展程度有待深化，在替代发展规划管理和资金投人、市场开发等方面缺乏具体的国际合作方式与机制，沟通协调不够完善。

　　

　　(二)境内方面

　　

　　1.替代发展的整体规划不够统一

　　

　　在“金三角”地区替代发展领域，中国政府做了积极的尝试，也取得了一定成效，积累了一些经验，但是在统一规划和指导方面还存在一些问题。中央及云南各级政府同“金三角”地区的替代种植与替代发展还没有完成一个统一的总体规划，由于缺乏统一的规划管理，替代种植企业资源未能实现有效整合，替代种植总体经济效益未达最佳。近年来，在境外实施的替代种植基本上是边境地区的一些公司、企业实施的小规模局部性开发，而且“金三角”地区替代种植的格局基本上是处于各企业、各公司和有关部门分散开发的状态，因而总体经济效益不高。由于缺乏统一的规划与协调指导，加上中国边境地区的一些企业、公司对境外政治经济情况和自然条件调查不够深入，对投资项目评估不够全面，匆忙立项，盲目投资，结果造成亏损。

　　

　　2.替代种植企业能力不足

　　

　　作为政府行为，替代种植虽然受到国家高层和国际社会的高度肯定，但目前主要是以云南省地方政府为主导单位，参与替代种植的企业也多数是一些实力较弱的企业。据了解，在缅投资的中国企业综合实力参差不齐，企业实力有限，转型升级存在较多困难。对对外投资企业资质相关的审核力度不严，设置对外投资门槛较低等因素，使得替代种植的企业实力有限。特别是当替代企业受产品市场供给侧和农产品价格大幅下滑的影响，企业效益下滑，农产品返销国内都是初级产品，产品附加值不高，当地又无工业消费能力，公司经营举步维艰，无力转型升级。

　　

　　3.替代企业的通关便利化水平有待提高

　　

　　2020年和2021年的前4个月，受疫情的影响，境外替代发展项目收获的西瓜、香蕉、粮食、橡胶等产品不能如期返销回国内，替代企业损失比较严重。境外的财产无法在国内购买保险，一切疫情险、战争险，不可抗力的自然灾害险均由企业自己承担和承受损失，有的企业可能因此而破产。

　　

　　替代种植的企业多数是从事跨境贸易的，跨境贸易首先需要便利的交通条件和顺畅的通关。顺畅的通关是企业进出口的基础和必备，但是各方面的原因使得企业在通关方面依然存在较多的障碍，影响了企业的进出口。在中缅边界，出关手续非常复杂，海关、边检、公安、交通等部门协调性不够，导致进出关口不畅。据调查，一般每年通过报关公司核定两次价格，上半年和下半年各一次，而作为农产品的咖啡在国际市场上价格波动较为频繁，如果中国要调整报关价格，就得通过报关公司再次申报核定，这样势必增加许多烦琐手续和报关成本，也会增加时间成本，错过最佳成交机会。此外，进口口岸单一，只能在磨憨口岸申报，而国内咖啡消费主要在沿海发达地区，运输和仓储成本太高，使公司的咖啡价格优势基本丧失。替代企业的产品进出关口有一定问题。

　　

　　4.资金投入和担保机制不够完善

　　

　　目前，境外替代企业缺少联合国和国际社会的资金投人，不具有稳定性国际禁种项目的足够规模。替代企业国内虽然有土定的贷款，由于公司资产基本在境外，无法享受国外资产信用担保，不能用国外的资产进行融资，项目资金投入只能靠公司自有资金和国内社会融资借贷等渠道，资金缺乏严重制约着公司生产经营和发展规模。替代发展项目需要大量中国的管理、技术人员，由于疫情管控要求，人员出入境困难，目前境外中国技术人员数量无法满足需求，只能通过大量雇佣缅籍人员的方式解决问题，但缅籍人员的工作效率、种植技术、沟通能力不足，增加了企业人力成本和时间成本，加大了替代企业资金压力。缅甸国内贷款审批难，投资的钱出境与入境手续比较烦琐，导致有的企业每次出境都随身携带大量现金，增加了人身安全风险和经济风险。同时，金融行业对农业境外投资产业的评估标准导致企业无法获得更多资金支持，企业资金压力大。中缅两国金融机构尚未开通货币结算、流通业务，导致境外投资资金流出困难。

　　

　　5.考评机制不健全，淘汰退出机制不完善

　　

　　目前，替代种植基本上是边境地区的一些公司、企业出资实施的小规模局部性开发，有的企业自找门路，分散开发，效益低下。近年来，替代种植虽然已经上升为国家行为，但是仍缺乏必要的机制，包括考评机制和淘汰退出机制。对于渴望从事替代种植的企业缺少必要的资质认证程序，标准不统一、准入门槛普遍较低，鱼龙混杂的情况时有发生。对于那些已经从事替代种植的企业，也没有建立相应的考评机制。对于部分不再适合从事替代种植的企业，也没有建立淘汰退出机制。

　　

　　6.对外宣传不够有力，替代发展的成效展示不够

　　

　　替代种植自20世纪90年代至今，经过了近30年的曲折发展，取得了丰硕的成果，是一项了不起的成就，是“全球禁毒史上的创举”“造福全人类的宏大工程”。在“金三角”地区一些条件好的地区，已不仅停留在替代种植上，开始向替代经济发展。但是，各层级对替代种植的宣传很保守，力度不足，多数只是在做禁毒宣传的时候稍作简单介绍，对于替代种植的成效展示也不够充分，这又反过来束缚了替代种植事业的健康发展。比如，据调研，缅甸土壤肥沃，水资源丰富，气候资源独特，适宜香蕉等热带作物生长，缅甸种植的香蕉营养丰富、口感细腻，但是由于宣传力度不够，缅甸香蕉的知名度不高，价格偏低。

　　

　　由于对境外毒品替代发展宣传力度不够，对什么是境外罂粟替代种植，国家对禁毒断源的支持力度，替代协会、替代企业和替代人付出了多少艰辛，境外毒源地发生了什么变化等情况人们了解不够。

　　

　　

　　世界正发生急剧的变化，在这百年未有之大变局面前，替代发展也面临许多新情况、新问题和新挑战。如何分析形势、研判走势、看清趋势、把握大势，在巩固成果、稳定目前发展态势的基础上，总结经验、吸取教训、因地制宜、扬长避短，寻找未来发展的新机遇，实现未来发展的新突破，争取未来发展的新成效，提出未来发展的新对策，是需要深入思考并稳健审慎做出决断的现实问题。深化认识，形成共识，提升国际国内社会各界对禁毒工作重要性的认识，加强领导，强化协作，共同携手推进替代发展不断取得新成效，是有效应对替代发展新挑战的重要前提。

　　

　　(一)国际方面

　　

　　1.加强禁毒国际合作，共建人类命运共同体

　　

　　发挥联合国在全球毒品治理中的主导作用，支持和维护联合国的权威，由联合国召集各方深入研究探讨全球毒品治理方略和针对性措施，进一步完善禁毒国际公约的针对性、实效性和适用性，组织各方有重点地开展打击毒品生产加工、流通销售和吸食毒品的违法犯罪活动，支持毒源地区开展替代发展，从源头上遏制毒品的产生。

　　

　　以联合国为主导的国际社会对毒源国施加影响，促使毒源国在国际社会的持续压力下，主动承担本国禁毒责任。国际社会通过加大外力，促成毒源国积极作为，推动毒品治理的有效开展。要加大支持和惩戒力度，促进全球毒品治理的良性发展。联合国以及国际社会要对毒源国开展的禁毒情况进行跟踪和评估，对积极作为、见到成效的要给予支持、帮助，加大扶持、援助力度，促进向好向上发展；对没有主动作为、推动力度不大，毒品问题仍然严重的毒源国要加大干预力度，促进这些成效不大的毒源国跟上国际禁毒的步伐和全人类反毒的正义要求，履行好禁毒的国际义务和责任。

　　

　　替代发展工作，是一项以禁毒为目的的无国界农林种植业，它必须得到世界各国尤其是东南亚各国与中国的通力合作。各国政府相关部门在这项工作中必须发挥重要作用，才能引导企业开展替代种植、发展替代产业。构建人类命运共同体，树立合作共赢理念，全球行动，共同治理，坚决禁毒，有力消除毒品对人类的危害。

　　

　　2.完善国际合作机制

　　

　　完善国际合作的领导机制。鉴于毒品相关犯罪的跨国性质，国际合作开展跨境协作和替代发展是必需的，为此，必须进一步提高联合国在开展打击毒品犯罪和开展替代发展中的牵头领导作用和权威，在联合国的统一协调下，提高合作层次和效率。

　　

　　完善民间合作机制。民心沟通是最重要的基础，要充分发挥民间沟通广泛的优势，在企业、协会和民间合作方面投入更多的精力和力量，在加强民生措施的同时，加强民间往来和沟通，建立友好、友善的人脉关系，体现替代项目的亲民性、惠民性，使当地居民深切感受到中国人民的真诚和真情，深切感受项目带来的实惠和利益，从而从内心深处认同认可项目并真心实意支持项目发展。

　　

　　建立健全投资与贸易机制。包括通过国际合作切实解决替代经济与社会发展的组织机构、融资渠道、先进生产设施设备的提供、生产、供应、销售产业链的建设、技术培训、市场开发等各环节的问题。确保国内外替代经济发展方面政策的一致性协调性，防止因政策的阻碍延误或影响替代经济的持续发展。

　　

　　完善通关便利化机制。进一步完善人员、原料、产品、资金等在进出境方面的法律保障机制，保证这些关键生产因素流通的便捷性，避免法律和执法机制不健全导致替代经济发展受阻。

　　

　　3.完善老、缅替代发展合作机制

　　

　　世界各国开展替代发展项目的合作协调机制主要有两种类型：一是举行双边会议，二是设立专门机构。双边会议根据工作推进情况定期不定期举行；设立专门机构则是由双方成员组成工作组开展工作，这种形式是比会议更为长效也更为有效的协调机制。鉴于目前老挝方面的协调没有太大障碍，可以沿用双边会议形式加强沟通协调，缅甸方面则要调整协调方式，加大协调力度，推动合作落实。建议改为设立双方成员参加的工作组，参照欧盟、美国援助秘鲁时的做法，由中国、缅甸禁毒、商务等相关部门遴选人员组成联合工作组，共同协商制定替代发展工作方案，确保方案得到各方认可。方案制定后，定期召开会议，加强沟通协调，及时掌握情况，及时研究对策，避免落实中的梗阻，优化合作间的协调，有效推动方案的落实。鉴于缅甸复杂的政治局势和特殊的社会背景，应进一步调整对缅甸禁毒合作政策，加强与缅甸中央政府的合作，要抓紧与缅方协商，帮助替代发展企业获得中央政府认可，取得合法身份，保护合法利益，为我替代发展企业对外合作营造良好的运营环境。

　　

　　要按照我国每五年编制国家发展规划的工作机制，积极会同缅、老政府科学制定罂粟替代种植的缅甸、老挝规划，将潜在的罂粟种植区纳入替代发展规划范围，综合考虑当前毒情、自然与社会条件、烟农实际情况以及产品销售等市场因素，加快推进替代产业发展。要充分发挥我国驻缅甸、老挝使领馆在替代发展中的协调作用，加大同缅甸、老挝中央和地方政府的沟通力度，共同推进替代发展工作进程。

　　

　　4.加强澜湄次区域合作框架内的国际合作

　　

　　澜湄合作已成为中国、泰国、柬埔寨、老挝、缅甸、越南等澜湄流域六国共同参与的新型次区域合作机制。当前，要把替代发展纳入国际禁毒合作的行动规划之中，特别是纳入次区域禁毒合作的规划之中。

　　

　　澜湄合作成为次区域合作的“金色样板”。六国携手应对湄公河次区域传统和非传统安全威胁与挑战，共同致力于维护区域产业链、金融、能源安全，打造共同参与、普遍受益的澜湄大市场，推进全球安全倡议实验区。在禁毒国际合作中，六国应制定切实可行的替代发展方面政策，秉持“发展为先、平等相待、务实高效、开放包容”的理念，克服六国在政策、出入境管理、经济发展等方面的差异，坚持谋发展、促合作、惠民生、重行动，同舟共济为促进区域和平、稳定与繁荣做出积极贡献。使区域内国家和地区通过协调及早解决边境经济带、保税区、货物车辆出入境管理、植物检疫手段、市场相互开放和管理等问题，利用“澜湄农业合作百千万行动计划”“澜湄兴水惠民计划”“澜湄公共卫生合作计划”等举措，将罂粟替代发展与农业合作、公共卫生、扶贫减灾、人文交往等领域结合起来，为六国人民带来实实在在的利益。

　　

　　(二)国内方面

　　

　　1.加强替代发展顶层设计和统筹规划

　　

　　一是进一步明确替代发展的指导思想。替代发展工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实新发展理念以及构建人类命运共同体、深化国际合作等外交思想，从国家战略高度统筹考虑我国境外罂粟替代发展工作。进一步明确替代发展是增进理解、凝聚共识、深化合作、深耕周边国家外交的重要举措，是参与全球治理、担负国际治理责任和义务、打击毒品犯罪、减少毒品危害的实际行动，是帮助和支持发展中国家摆脱贫困、走向可持续发展、提高民生福祉的公益行为，要充分发挥政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的积极作用，充分展示中国负责任的大国形象。

　　

　　二是进一步明确替代工作的发展方向。明确替代发展是以禁毒为核心的公益性经济行为，是国家总体战略的重要组成部分，是争取民心的重要措施，要把可持续发展作为替代发展的方向，通过政策激励，引导企业将毒品原植物替代种植向替代发展转变。坚决防止重利轻义、逐利弃义的短期行为，通过长期持续努力，在促进当地经济社会发展、提高民生福祉的同时，大力改善当地的基础设施条件，提高教育、卫生等社会事业水平，维护和改善当地的生态环境，实现可持续发展。

　　

　　三是统筹规划。要将境外替代发展纳入我国总体规划，统筹谋划，分领域、分项目实施。目前，我国在对缅、老的经济合作中，合作的架构较多，相互重叠交叉。要加强国家层面的统一谋划，将替代发展纳入中国-东盟自由贸易区、澜湄次区域合作、孟中印缅经济走廊、中老双边经济技术合作区以及“一带一路”总体框架，按照相关战略的愿景和目标，对替代发展工作做出全局规划。

　　

　　2.完善和创新产业引导机制

　　

　　首先，政策引导。我国在开展替代工作之初，根据我国和缅、老两国的实际情况提出了“替代种植”的概念。多年来，替代工作取得了明显成效，但仅限于替代种植已不适应替代工作的发展需要，实践中也在不断突破和扩大范围。为顺应替代工作不断发展，需要在政策上实时调整，加强政策引导，鼓励境外替代企业由单一种植业向产业化延伸，如农产品加工、人力资源培训、贸易、采矿、林产品开发等，推动替代产业向替代发展转型。

　　

　　其次，示范引导。对实力强、信誉好、有带动力的龙头替代企业实施政策、资金、技术、管理、服务的重点支持，促进龙头企业从种植业向产品深加工、综合发展转型，建设具有国际影响力的示范项目，辐射和引导其他替代企业转型发展。打造示范替代企业，要重点把握两种不同类型，形成差别发展，以利于不同替代企业参考、借鉴和学习。一是罂粟种植集中区，在传统罂粟种植区域，种植面积相对集中、烟农迁移难度大的地区，特别是高海拔偏远山区就地开展替代种植。要有解决烟农替代种植后生活、医疗等基本保障的后续措施。没有基本保障条件支撑，罂粟种植反复是不可避免的。二是罂粟种植分散区。在种植相对分散、种植地块相距不远的地区，选择核心区域开展替代项目，辐射周边地区，吸引烟农参与项目合作，吸引周边烟农到项目区生活就业。在这类地区，要力图推动示范企业将种植农业经济作物和发展基础设施建设、医疗、教育等公益事业同步发展，大力改善当地基础设施、医疗教育和创业环境，吸引烟农主动放弃罂粟种植，自觉融入现代生产生活。

　　

　　3.完善安全风险防控机制

　　

　　我国境外替代种植和替代发展企业在所在国的帮助支持下，总体上安全得到了保障，但近年来，针对替代企业的不法侵害也时有发生，一些不法分子实施犯罪嫁祸华人，抹黑中国，造成恶劣影响。尤其在缅北形势动荡多变的背景下，境外替代企业的人身和财产安全面临许多复杂情况，必须引起高度关注，并积极从防范入手，抓实防控体系建设，防范和减少不法侵害的发生，确保替代企业人身和财产安全。

　　

　　一是加强政府磋商，落实安全防范措施。通过每年定期会晤会商机制，通报境外替代企业安全保障情况，尤其是受到的不法侵害和存在的安全隐患，敦促替代企业所在国家履行安全保障义务；通过我驻外警务联络官协调替代企业所在国家主管部门加强不法侵害案件侦办，加大打击惩治违法犯罪力度，震慑违法犯罪；协调警察、社会治安管理部门加强替代企业所在地区社会治安防控，防范违法犯罪发生。

　　

　　二是加强警务合作，共同打击犯罪。云南及其边境州市公安机关在已经建立的警务合作机制上，进一步加强合作，针对近年来中缅边境赌博、电信诈骗等违法犯罪猖獗，违法犯罪分子隐匿中缅边境等情况，加大合作打击力度，有效整治边境社会治安，使违法犯罪分子无藏身之地。继续推进中老缅泰澜沧江-湄公河水上联合巡逻机制，有效震慑犯罪，还黄金水平安和谐。加强与缅、老警方联合扫毒和针对替代企业侵害案件的联合侦破，形成双方联合执法的紧密合作关系，维护区域社会治安的平稳、安全、有序。

　　

　　三是加强替代企业内部安全保卫工作。替代企业要在警方的指导下，建立内部安全保卫工作制度，要建立专门的安全保卫力量，比如成立美国黑水保安公司这样的保安队，也可以联合组织保安队，从国内或当地招聘保安进行业务培训，提高专业水平，加强日常防范，遇到突发事件能够有效应对，及时处理，避免严重的恶性事件发生。要加强替代企业内部安全培训，要让每个员工都有安全意识，懂得自我保护、自我防范，避免不必要的伤害和损失。

　　

　　4.完善评估机制，有效提升替代工作的科学管理水平

　　

　　首先，加强组织领导和评估工作架构建设。明确职责，分工协作，稳步推进评估工作。应成立由国家禁毒委员会主导，公安部、商务部、财政部、国家发改委、农业农村部、外交部等成员单位参与的替代发展评估工作领导小组，负责替代发展绩效评估工作的组织领导、评估标准和办法的制定、内外工作协调等与替代发展评估相关工作的组织领导和协调指挥。

　　

　　其次，建立替代发展项目外部专家委员会。借鉴日本的做法，在国家禁毒委设置第三方构成的委员会，对项目评估从标准制定到具体实施提出意见、建议。外部专家委员会可聘请高校、研究机构、民间团体、媒体、社会各界对替代发展有见识的学者以及从事专业评估的人员组成。

　　

　　再次，制定和完善评估体系。国家禁毒委提出的四项考核指标还过于宏观和原则，云南省的《示范项目认定管理暂行办法》为考核评估做了基础工作，但可操作性不强，还应在此基础上由国家禁毒委牵头，研究制定我国评估考核办法。只有出台评估考核办法，评估考核工作才有章可循、有规可依。否则，零敲碎打，难以真正全面掌握和指导替代发展工作的进一步推进和发展。

　　

　　5.完善法律协调机制，有效提升替代发展的抗风险能力

　　

　　首先，加强政府层面的法律交流。国家和开展替代发展的省级政府层面要积极主动与缅、老政府加强法律交流，正视差异，发现和弥补容易出问题的地方，促进合作，减少风险。加强与缅、老两国政府部门，尤其是农业畜牧业主管部门的合作，促进相关法律法规和双边协定的制定和实施，为境外替代企业的发展提供良好的法律环境。建议政府围绕几个基础框架与老挝、缅甸政府进行交流并制度化。种植、养殖项目审批便利与审批流程精简并透明化，确保缅甸邦与邦之间、老挝省与省之间，以及中央政府之间的审批统一规范，行政审批收费透明化，工商注册便利化。政府部门间互通有无，相互了解、共同协商，推动和促进两国有关法律法规或政策的制定、修改和完善，或达成双边协议，以促进替代发展企业生产、贸易正常化，实现互利共赢，共同发展。

　　

　　其次，完善替代发展企业法律风险防控机制。替代发展企业在缅甸和老挝开展替代种植、养殖、加工项目时，应当及时关注所在国有关投资及种、养、加工、出口等方面的法律动态，同时也要随时掌握政策变化，了解政策导向，降低由政策变化而导致的风险。一是要配备法律专门人员。替代企业在境外开展替代项目，需根据项目的具体情形如土地租赁、合资合作方式、投资金额等，重视并展开项目前期的法律尽职调查工作，通过专业法律服务人员的全程参与、文件审阅、法律意见的出具及法律防范措施的采取等，有效降低项目投资的法律风险。二是增强项目投资保险意识。替代企业要加强境外投资保险意识，对境外投资项目进行投保，可在投资国因汇兑限制、征收、战争及政治暴动等发生违约风险时，从保险公司获得赔偿以挽回损失。三是政府搭建法律服务平台。由政府搭建法律服务平台，由商务部门的法规部门承担替代企业的法律服务，提供投资标准合同草拟、替代项目在东道国的报批、土地及其他资产确权尽职调查及确权文件审核等核心法律顾问咨询服务，以及出现项目纠纷时帮助替代企业及时解决问题，同时也可承担向政府反映合作实施中出现的问题和对策建议，为政府加强替代发展工作提供基础情况和参考意见。

　　

　　6.创新宣传机制，有效提升替代工作的影响力

　　

　　首先，创新宣传形式。宣传形式上可以不拘一格，因地制宜，灵活多样，以各种喜闻乐见的形式让人愿意听、愿意看、愿意参与其中。可以邀请有关国际组织官员、其他国家替代发展工作者、外国媒体实地参观替代发展示范项目。通过参观考察、实地采访、媒体见面会、座谈会等形式，让其切身感受替代项目区域经济社会的发展以及当地居民生活的变化。积极鼓励我国替代发展工作者、学者、企业参加相关国际交流活动，撰写学术论文、研究报告，介绍成绩，推介做法，扩大在该领域的话语权。通过深耕细作，不断就某些热点话题进行有针对性的回应；可以通过电话、信函、串门以及定期不定期地举办小型演出、小型节目，制作短视频等活动，在传播中国文化的同时，让项目所在地的居民了解中国，了解中国灿烂的文化以及充满活力的今天，以增进了解、理解，增进情感，争取支持。

　　

　　其次，拓展沟通宣传渠道。畅通民间交流渠道，比如跟缅甸、老挝的民间社会广泛开展智库对话、媒体交流，特别是互联网媒体交流活动，厚植人文基础；充分利用报纸、电视、广播等新闻渠道以及定期刊印专门的小报，利用微信、微博、抖音等新媒体，制作宣传卡片、短视频广告等，充分利用各种可以利用的媒介，扩大宣传覆盖面，让当地民众对替代种植意义有进一步的认识，对自身的未来有美好的期待，坚定民众的禁毒决心和开展替代发展的信心。

　　

　　再次，不断创新宣传工作方式方法。针对各种抹黑中国和中国企业的谣言，我国平时通过外交部发言人表明中国严正立场，中国驻缅甸大使也书面回答缅甸本土媒体的一些提问，专家、学者、智库也在网络、主流媒体上积极发声，传达中国对缅的政治立场，这些工作是必要的。还必须拓展宣传方式，比如和缅甸、老挝当地媒体，特别是互联网媒体进行合作，在一些App上开辟新闻功能传播正能量。我们要适应这些新变化，灵活采取各种新方式，增强宣传工作的活力，提高替代工作的宣传成效。借鉴国外做法，示范企业树立统一标牌，产品印刷统一标识，援建的公益设施悬挂统一牌匾等，使人看得见真真切切的实在成效。

　　

　　中国一直务实拓展对外合作资源，加强与联合国毒品和犯罪问题办公室等国际组织合作交流，积极推动对周边国家的禁毒援助，继续在缅甸、老挝开展罂粟替代种植和遥感踏查，为缅甸和老挝北部传统罂粟种植区开展罂粟替代种植和产业提供技术和资金援助，加快替代种植示范项目建设，有效降低了这些地区对毒品经济的依赖程度。

　　

　　疫情期间，境外替代发展也在继续进行，只是返销产品与人员往来受一定限制。未来一段时期，替代发展将面临一系列新挑战，部分烟农可能重新回归罂粟种植与鸦片、海洛因生产，阿片类毒品生产将会反弹。

　　

　　虽然境外清源推进还有难度，但是实践证明，替代发展已超越单纯的禁毒清源范畴，并服务于国家的对外战略，在周边外交、富民兴边等方面发挥着积极作用。所以应鼓励支持企业到境外发展替代产业，在从源头上遏制毒品问题的同时推动边境地区经济发展，维护我国边疆稳定。

　　

　　针对目前我国企业在境外毒品替代发展过程中遇到的困难，要提高政治站位，站在国家的高度，切实转变发展观念，认真研究对策，采取有效措施从源头上禁绝毒品渗透入境，减少毒品对中国的危害。