一、香港的毒情形势及禁毒工作

    纵观香港的毒品问题，从十九世纪中叶至今，已经历了严重泛滥到初步遏制这一漫长而艰难的历程。

    从历史上看，香港的毒品泛滥与两次鸦片战争有着深刻的历史渊源。１８４５年鸦片在香港开始合法流通。１９１４年政府专营控制销售鸦片，烟毒业成为香港政府的主要收入来源之一。１９１８年其收入占到政府全部收入的４５％。１９３５年香港人口不足１００万，但鸦片销量却高达５０吨。直到第二次世界大战结束，买卖和吸食鸦片在香港才属违法行为。五十年代末，香港人口增至３００万，滥用药物人数达到顶峰，约为１５至２５万，百分之九十的监狱囚犯都有毒癖。为此，１９５９年１１月，港英政府提出了打击贩运和滥用药物问题的四项建议，随着这些建议的实施，香港毒品滥用问题也开始好转。１９７６－－２０００年的２５年间，每年滥用药物的人数大体维持在一万多人左右，只有１９９１年和１９９４年分别达到４１６５０名、２０３２８名。去年为１８３８６名，约占香港人口的万分之三十。

    从滥用的毒品类型看，五十年代以前主要吸食鸦片。五十年代后，鸦片被海洛因取代；七十年代则为麻醉镇静剂和巴比酸盐。八十年代是甲喹酮；到了八十年代末、九十年代初，可卡因、止咳药水、大麻、苯二氮卓类药物及有机溶剂开始出现；九十年代末安非他明被普遍滥用。近年含有硝甲西泮的所谓“五仔”、狂喜、氯胺酮及麦角副酸二乙基酰等更新的品种又不断冒出。目前，虽然香港滥用海洛因等传统毒品的人群仍占主流，但青少年滥用精神药物者正逐年增多。２００１年的１８３８６名毒品滥用者中，海洛因占７１．２％、氯胺酮１６．５％、摇头丸１３．６％、大麻７．５％、冰毒５．８％。

    从毒品贩运情况看，由于香港近东南亚毒源地，加上其高度发达的交通网络、通讯系统以及先进的金融体制，在五十至七十年代一直被称为世界毒品的转运中心。１９６４年其查获的毒品数量（鸦片１５３４公斤、莫菲茵９２公斤、海洛因１公斤），除泰国和美国外，在全球居第三位。八十年代初内地对外开放之后，有相当一部分“金三角”地区海洛因、大麻从内地过境偷运入港，少量“摇头丸”来自欧洲。目前，抵港毒品除少部分转运外，大部分在本港消费。

    五十年代以来，针对毒品泛滥的状况，香港政府十分重视禁毒工作，采取了一系列非常手段和措施，同毒品违法犯罪行为作坚决的斗争。

    ——在禁毒执法机构方面，香港警务处、香港海关和卫生署三大执法部门，在保安局禁毒处制定的总体禁毒政策和策略下，根据有关法例各负其责，各司其职。保安局禁毒处：主要负责制定药物的政策及法例、统筹及支持戒毒治疗和康复服务、推广禁毒教育及宣传、支持药物研究工作及进行打击清洗黑钱和国际间的合作。香港警务处：是缉毒办案的主力军，其在打击贩毒活动方面有三层部署，在警察总部下设毒品调查科，负责对付集团性的贩运、制造、输出及入口的活动；在六个总区总部下设总区特别职务队，负责对付跨区的毒品销售活动；在警区总部下设警区特别职务队，负责对付市面的毒品分销活动。此外，军装部的警务人员也有权对吸毒人员和零星抽毒活动采取行动；香港海关：负责防止毒品入境。下设有海关毒品调查科。香港卫生署：主要依据《药剂业及毒药条例》就医疗用途的危险药物的进口、出口、制造、销售和供应签发许可证。

    ——在禁吸戒毒工作方面，１９５８年，香港监狱署（现改为惩教署）开设了第一间戒毒所。１９６１年香港戒毒会也创办第一批自愿戒毒所。为了配合滥用药物者的不同需要，目前香港推行了多种模式的戒毒治疗和康复服务。主要有：惩教署推行的强迫戒毒计划，专门为经法院裁定触犯轻微罪行而且适合接受强迫戒毒治疗的人员而设，犯人在戒毒所一般要接受２至１２个月的治疗。非政府组织的自愿住院治疗计划，是为自愿寻求住院治疗、康复和重返社会的吸毒人员而设。香港现有１７间非政府机构开办的自愿戒毒机构。医院管理局的物质误用诊所，是专门为青少年滥用精神药物提供的专业医疗和辅导服务机构。全港６家物质误用诊所去年共接待６１１６人次求诊。

    值得一提的是，香港卫生署六十年代末开始推行美沙酮计划。现在香港共有２１间美沙酮诊所。目的是通过美沙酮的代用治疗和解毒作用，有效地治疗鸦片类毒瘾，控制艾滋病毒的扩散，减低罪案及反社会行为，帮助病人重过正常的生活。同时，也为无力担负昂贵吸毒费用的药物依赖者提供简易、安全廉宜的取代办法。从７０年代到现在几乎每天都有６０００多人参与这项计划。

    ——在毒品预防教育方面，１９９５年３月６日，香港提出了“众志齐心，消减毒祸”的宣传口号，并把每年２．５％的禁毒经费用于预防教育和宣传工作，主要通过不同媒体、学校教育、青少年活动、药物信息天地、互联网等宣扬禁毒信息。２０００年６月，香港禁毒处还成立了“香港赛马会药物资讯天地”，是专门为市民提供药物信息和推广药物教育及举办社会活动的场所。

    在众多的宣传阵地中，香港禁毒处非常重视学校教育。他们为小学五年级至高中学生举办药物教育讲座，帮助学生了解药物知识，建立积极和健康的生活态度。同时，禁毒处还定期与教育署和志愿机构合作，举办中、小学教师和家长药物教育研讨会和讲座，指导他们如何识别有滥用药物问题的青少年和如何协助青少年抗拒毒品。

    ——在保障方面，经费充足，基本保证了禁毒工作之所需。警力上，全港缉毒人员约占香港警察总数的３．２％。经费上，去年香港警务处共开支１１９．９７亿港币，占政府预算总额的６％，约有３亿多港元用于缉毒执法工作。保安局禁毒处２００２年至２００３年预算支出为７．３亿港币。

    ——在打击工作方面，采取“将战场前移，以情报为主导，靠近毒品源头进行堵截，尽量减低毒品供应和抑制毒品需求，努力将毒品截获在入港之前”的策略，加强与内地及其他国家和地区的合作，取得了明显成效。近年抵港毒品大幅减少，在此转运的毒品也逐年下降。去年缴获海洛因１９５千克、“摇头丸”２０８４７３粒、氯胺酮８８千克、冰毒６５千克、大麻２３３４千克。与上年相比，除氯胺酮、大麻外，其余均有所减少。因严重毒品案件（制、贩）被捕人数３１６１名、轻微毒品案件（吸毒、藏毒）被捕人数６９１６名，分别比１９９６年下降了３０％和２７％。为此，２０００年１０月美国政府已把香港从“主要毒品转运中心”名单上删掉。

二、几点体会

    香港作为世界著名的自由港，上个世纪以来，无论在经济贸易，还是社会管理方面，都学习借鉴了许多西方国家先进的东西，特别是英国的法律和文官制度，对香港的立法、司法以及行政运作有着深刻的影响，其由此建立的一套禁毒机构及运作机制和法律制度等，令代表团成员耳目一新，感触良多。

１、香港制度健全，管理规范，警务人员素质高、责任心强，办事尽职高效。

    这次香港之行留给大家最深刻和最直接的印象是，香港有一支素质较高、作风严谨、尽职尽责、训练有素的警务人员。在制度上，各部门都有自己的管理规定和办事程序，人人依照执行，随意性小。如这次负责接待我们的警务处、海关等单位仅有一两个人陪同，日程紧凑，上下衔接好，接待单位准备充分，多媒体演示、文字资料一应俱全，讲解介绍既简明又专业，不浪费时间；在抓捕人犯上，从分工、掩护、喊话、制服，到戴上械具、头套以及押解、验枪，都有一套程序和规范的动作，紧张而有序，大大减少了警察的伤亡；在搜集证据上，有快速指纹捺印，有统一规范的证据袋，对搜集的证据一律装入证据袋并予密封，注明姓名、检材。对于拆封过的证据，法庭上不予承认；在查毒方面，既做到快速通关，又重点抽查。香港机场超级一号货站，处理货物舱单仅４５分钟，检查受扣货物不超过８０分钟。

２、缉毒机构设置科学，架构合理，充分体现了以“情报为先导”的侦查理念。

    警务处毒品调查科下辖有５个组，这５个组不是按毒品类型分设，而是按工作流程划分。此外，毒品调查科还专门设了一个联络小组，专门负责与国内禁毒机构的情报交流。

    针对毒品案件的特点，为方便办案，毒品调查科还装备了电讯侦控设备，需要使用技侦手段时，只须特首办公室批准即可开展工作，这样大大提高了对毒品犯罪的发现和控制能力。

３、追讨贩毒得益和反洗钱工作起步早，在国际反洗钱舞台上占有一席之地。

    香港是东南亚主要的国际金融中心，市场上林林总总的金融部门对于洗钱者来说无疑是一个极具吸引力的地方。１９８４年，美国曾指责香港是全球海洛因黑钱清洗中心。此后，港英政府十分重视打击清洗黑钱活动，保安局禁毒处制订了整体政策和措施，并联合律政司、警务处、香港海关、财经事务局和金融监管机构，以及银行和非银行机构，建立了打击清洗黑钱机制。１９８９年香港海关和警务处（毒品调查科、有组织犯罪及三合会调查科、商业罪案调查科）组成“联合情报调查组”，其办事处设于毒品调查科辖下的“财富调查组”，主要是收取和分析可疑资金的报告。
为了给打击清洗黑钱工作提供法律上的保障，１９８９年香港制定了《贩毒（追讨得益）条例》，１９９４年通过了《有组织及严重罪行条例》，今年７月又颁布了《反恐怖条例》，另规定，从２０００年６月开始，凡是金融代理商须到警务处财富调查组注册，２万元以上的交易必须查验客户身份证，交易记录保留６年。１９８９年以来，港府共没收贩毒得益３．４２亿元，冻结１６．３８亿港元。

    在严厉打击本港洗钱犯罪的同时，香港还注重加强与世界各地执法机构之间的合作。１９９０年加入了全球打击清洗黑钱财务行动特别组织（ＦＡＴＦ）。此外，香港还参加了“打击清洗黑钱亚太小组”（ＡＰＧ）、“埃格蒙特财富情报组”（ＥＧＭＯＮＴ ＧＲＯＵＰ），并与澳洲、加拿大、法国、以色列、意大利、新西兰、菲律宾、葡萄牙、韩国、瑞士、英国和美国订有“刑事法律互相协定”。为此，２００１年７月１日，香港禁毒专员被评为ＦＡＴＦ组织２００１至２００２年度主席。

４、香港禁毒法制健全，庭审证据要求高。

    香港有比较完备的禁毒法律制度。这些法律主要有《危险药物条例》、《药剂业及毒药条例》、《化学品管制条例》、《贩毒（追讨得益）条例》、《有组织及严重罪行条例》、《反恐怖条例》。按条例规定，贩运、制造危险药物者，最高可判终身监禁、罚款５００万港元；藏有危险药物者，最高监禁７年、罚款１００万港元；非法制造麻醉药品和精神药物者，最高监禁１５年、罚款１００万港元；清洗黑钱者，最高监禁１４年，罚款５００万港元。

    在诉讼过程中，香港法官对证据要求很严，如果举证警官没有一定的心理素质和强有力的证据，检控就可能失败。为了适应法庭对证据的要求，让法官相信犯罪嫌疑人供述是自愿的，１９９４年警务处派教官到美国学习会面技巧。１９９８年法律改革委员会同意进行会面录像，１９９９年开始试用，并逐步成为香港对犯罪嫌疑人进行检控的必经程序和庭审的重要证据。

５、香港禁毒基金会通过滚动投资，使资产增值，为禁毒工作提供了大量经费。

    １９９６年３月，经立法局批准拨款，保安局注册了３．５亿港币的非牟利有限公司——禁毒基金，旨在鼓励社会各界举办不同类型的有助于遏止药物滥用问题的禁毒活动。为了加强对基金会的管理，基金会专门成立了一个基金管理委员会，管理委员会的主要职责是，监察禁毒基金会的管理和投资事宜，审批向基金会提出的拨款申请计划。同时，为使基金能够滚动发展，不断增值，１９９７年５月又成立了投资小组委员会，主要是向管理委员会建议投资策略及监督投资经理的投资表现。每位投资经理必须依据投资小组委员会的指引将基金投资于香港及外地的股票、存款及债券，以实现增值。

    基金的拨款政策是维持３．５亿港元的资本基金，只将基金的投资收入部分资助每年批准的计划。基金会一年接受一次拨款申请。每年１１月初至１２月底通过大众传媒邀请各界向基金会提出申请，并于次年４月公布审批结果。为了让更多的计划受惠，个别计划所得拨款一般不超过３００万元，资助期一般也不超过两年。自基金成立以来，一共拨出１．１３７亿港币，资助２３８个与禁毒有关的活动计划，主要包括三大类：一是宣传禁毒信息；二是戒毒治疗及康复计划；三是各项有关毒品的研究。目前，基金仍有３．９亿港元的资产。

６、在特区政府的统筹下，香港各界参与禁毒的热情高，劲头足。

    从参与禁毒工作的机构和单位看，既有政府的禁毒处、警务处、海关、卫生署、惩教署、教育署、社会福利署、库务署，又有民间的禁毒常务委员会、民间团体、宗教团体、教会；从人员看，既有政府的公务人员，又有社工、义工；从投入看，既有政府的投入，又有社会的投入，还有马会、禁毒基金会。特别是民间团体，他们投入资金后，还经常组织参观考察，对禁毒成效进行评估，并向禁毒部门提出宝贵意见。

    在看到香港禁毒工作成效和一些积极方面的同时，我们也感到香港禁毒工作存在一些难以解决的问题。

    一是吸毒人员底数不清，美沙酮疗法有利有弊。

    香港吸毒人员统计主要依据各戒毒场所呈报和到美沙酮诊所取药的人数而得，对于没有参加这些计划，流散在社会上的吸毒人员逐人统计在册，因此，实际吸毒人数应远远高于官方公布的数字。

    对于香港推行的美沙酮疗法，好处在于能减少艾滋病感染同时，也减少了因吸毒引发的刑事、治安案件。但经费消耗大，有的吸毒者没钱就用美沙酮，有钱就吸毒，效果不好。

    二是口岸抽查漏洞大。

    香港是世界有名的自由港，也是重要的金融、贸易和运输中心之一。香港国际机场每日有５４０多个航班、４万多名旅客及２３６５吨进口货物空运抵港。香港海港每年约有７５２６０艘远洋轮船及３５０４６０艘沿岸航线商船进出香港。内地平均每日有十多万名旅客经罗湖、皇岗、文锦渡、沙头角等陆路关卡抵达。另每年还有８４０万名旅客乘搭渡轮及直升机由内地及澳门进入。大量的人流、物流和车流，加之香港的海岸线迂回曲折，共有１８３０平方公里水域及２６０个大小岛屿的地形特点，客观上都给香港堵截毒品入境带来困难。

    三是青少年滥用精神药物渐成气候，其趋势令人堪忧。

    据２０００年上半年统计表明，２１岁以下的青少年经常滥用的药物依次为：“摇头丸”５７％、氯胺酮５６％、大麻１４％、海洛因１４％、冰毒１１％。近年在西方国家风靡一时的“派对药物”，虽然传入香港时间不长，但很受青少年的青睐，其景况令人堪忧。

    四是反洗钱工作任重道远。

    香港作为全球金融中心，资本市场发达，资金流动量大，极易成为洗钱活动的“天堂”。面对每年近万起可疑黑金线索，反洗钱部门往往力不从心，不堪重负，常常耗时耗力，难以查证。再则，香港许多金融机构属于私人性质，他们出于经济利益考虑，也不会真正主动配合，不少机构想方设法钻法律的空子，致使反洗钱工作困难重重，效果不佳。

    五是虽然美国已将香港从毒品中转站黑名单上删掉，但其特殊的地理位置决定了毒品过境的实际存在。

    近年美国缴获来自香港的毒品越来越少，主要是内地加大了打击力度，提高了查缉效果，很多毒品在进入香港之前就被打掉。加上一些贩毒分子采取香港策划、指挥，内地过境出境的方式，也减少了毒品从香港的直接流出。而从香港本身的情况看，其作为毒品转运站的条件依然未变：其一，特殊的地理位置。香港处于内地连接美国、日本、菲律宾、澳大利亚等国家和地区的纽带之上，交通便利，是世界的航运中心；其二，尽管香港经济下滑，但人均生产总值高达２４７９４美元，是内地的２９倍，仍有巨大的财富。香港的贩毒分子具有从事大宗贩毒的资本和能力；其三，香港与世界各地交往密切，与很多国家互免签证，来去方便；其四，香港不少贩毒分子与毒品来源地、销售地、贩毒网络、黑社会交往过密，从事贩毒活动具有较好的人脉关系。