摘  要：世界卫生组织以致瘾药物专家委员会为依托，运用专业知识和作为“技术官僚组织”的权威，以“系列技术报告”为主要载体，通过对“成瘾性”、“习惯性”、“依赖性”等核心概念进行定义和再定义，为国际致瘾药物的技术治理提供规范和标准；通过评估相关物质特性，提出将其列入附表进行分级列管或予以豁免的建议，帮助优化国际致瘾药物管控机制。同时，它积极介入国际禁毒机制构建，为《1961年麻醉品单一公约》议定建言献策。世卫组织及其专家委员会因此成为全球毒品问题治理的重要知识生产者。

 

　　关键词：世卫组织  致瘾药物  联合国  国际禁毒  知识生产

 

　　致瘾药物（addiction-producing drugs）治理作为战后全球卫生治理重要内容和国际社会最迫切的卫生需求之一，常有意无意被国际学术界视为联合国经济及社会理事会下属的麻醉药品委员会（Commission on Narcotic Drugs）的职责或工作。作为致瘾药物治理的“准立法”机构，它既是国际禁毒文书议定、修正和实施的主要倡导者、推动者和执行者，又负责监察国际禁毒文书执行和世界各国履约情况。联合国在处理技术性问题时，始终注重发挥专家作用——无论他们是以个人身份还是作为政府代表参与，致瘾药物治理作为高度医学化和技术性难题，更需如此。

 

　　一种或一类物质是否成瘾、是否应被列管、如何列管及管制程度，主要依据世界卫生组织及其致瘾药物专家委员会医学研究和科学评估，研究和评估结果是麻醉药品委员会对此类物质采取分级列管或予以豁免的重要技术前提。无论是针对“成瘾性”、“习惯性”、“依赖性”等核心概念进行定义与再定义，还是对既有或新出现物质进行评估，以及推动诸如《1961年麻醉品单一公约》的议定工作，世卫组织都以该专家委员会为依托，以“系列技术报告”（Technical Report Series, TRS）为主要载体，积极为国际致瘾药物技术治理提供规范标准、咨询意见和政策建议，且多为麻醉药品委员会采纳或借鉴，并转化为立法实践或政策法规，推动致瘾药物技术治理制度化。世卫组织及其专家委员会因此成为国际致瘾药物技术治理的关键知识生产者和“技术中枢”，成为麻醉药品委员会进行科学合理决策的主要技术咨询机构。

 

　　关于世卫组织与国际致瘾药物技术治理，学界虽有提及，但或是从行政学视角介绍，或是关注重心错位，诸多问题均语焉不详。本文以世卫组织、联合国麻醉药品委员会、国际联盟和国际公共卫生办公室的档案文献为基础，通过探讨世卫组织及其专家委员会参与致瘾药物技术治理的过程，考辨其为国际政策制定而调动医学和科学知识的路径与方法，揭示专业知识何以成为致瘾药物技术治理的“先导性武器”，进而成为推动战后全球毒品问题治理的重要力量，有助于厘清被忽略的致瘾药物治理机制构建的技术环节，拓宽对国际致瘾药物治理的多元认知，更好理解国际组织的行动逻辑，从而深化全球禁毒史研究。

 

 

　　20世纪后，国际社会逐步认识到致瘾药物危害，要求加强管控的呼声日高。然而，如何判定某些物质是否致瘾、是否应受到列管以及如何列管，需要具备专业医学和科学知识。世卫组织正式成立之前，包括致瘾药物治理在内的诸多国际公共卫生事务，均由国际联盟和国际公共卫生办公室（OIHP）共同负责，两者既有合作又有分工。其中，国联鸦片咨询委员会（Opium Advisory Committee）及其秘书处鸦片贩卖和社会事务科，主要负责推动国际禁毒文书的议定和执行。而致瘾药物的医学和技术问题，更多属于国际公共卫生办公室常设委员会下属鸦片问题委员会和药理学专家委员会的职权范围。专家委员会的设立，一定程度上让医学和科学知识转化为实用且可操作的技术准则和行为规范成为可能。

 

　　1925年2月19日，日内瓦会议签订《日内瓦国际鸦片公约》，明确规定国联卫生委员会与国际公共卫生办公室在处理麻醉药品管制事务上的职责和分工。据此，国际公共卫生办公室常受命就“可致人成瘾麻醉药品”的危害性进行审查，并评估“此类产品或其中某些产品”是否应纳入《日内瓦国际鸦片公约》管制范围。作为负责致瘾物质技术治理的法定单位，国际公共卫生办公室尤其是其专家委员会，专司审定某物质成瘾与否，以及分析成瘾成分，并据此向国联相关机构提出管制或豁免意见和建议。

 

　　然而，受限于科学条件和制度设计，国际公共卫生办公室的评估和研究工作常不尽如人意，难以真正推动国联强化或优化禁毒公约和政策。如国际公共卫生办公室鸦片问题委员会和药理学专家委员会的专家通常清一色是欧洲人，专家构成层面的“欧洲中心主义”，势必影响审查结果的科学性。同时，委员会审查对象多以“麻醉药品”，尤其是天然阿片类或具有阿片类成瘾特性的物质为主，该偏好不利于应对战时尤其是战后大量“新出现的致瘾药物”，进而影响致瘾药物治理。加之国际公共卫生办公室与国联之间信息沟通不畅，导致合作受阻，影响致瘾药物监管。不仅委托方与受托方之间交流不畅，甚至委托方即国联内部也常因机构设置不合理和分工不明晰而引发诸多乌龙事件。上述问题均严重掣肘致瘾药物的技术治理，而随后爆发的第二次世界大战，更是重创彼时的监管体制机制。

 

　　随着战争形势日趋明朗，新国际组织联合国的筹建工作稳步推进，与致瘾药物管制有关的国联和国际公共卫生办公室面临解散或停摆，联合国及其专门机构需着手采取必要措施，接管致瘾药物治理。《联合国宪章》虽未明确提及联合国在致瘾药物管制方面的权力，但宪章起草者坚信，隶属联合国职权范围内的经济、社会、文化、教育、卫生等相关事务中包括禁毒工作。

 

　　为此，联合国推动既有国际禁毒公约、协定、议定书更新，积极议定新的国际文书，以国际法形式确立新机构合法性并接管相关工作。1946年11月19日，联合国大会正式批准《1946年议定书》，确定将国际禁毒职能和权力移交联合国及筹建中的世卫组织。联合国麻醉药品委员会取代原国联鸦片咨询委员会，成为联合国经社理事会下属负责国际禁毒事务的“准立法”机构，而新成立的麻醉药品司（Narcotic Drugs Division）作为委员会秘书处，履行“准行政”机构职能，致瘾药物技术咨询层面工作则交由世卫组织或其临时委员会负责。

 

　　然而，过渡期的国际公共卫生办公室对此持保留态度。1947年9月1日，世卫组织临时委员会第三次会议讨论致瘾药物时，中国代表施思明提请关注相关文件表述：鉴于世卫组织的组织法和关于国际公共卫生办公室停止工作的规定尚未生效，专家决定无法律依据。对此，联合国麻醉药品司司长莱昂·史坦尼格（Léon Steinig）表达了主管部门的关切。但世卫组织临时委员会和麻醉药品司的主张，未得到国际公共卫生办公室支持。该办公室常设委员会主席摩根（M. T. Morgan）坚持认为，在世卫组织的组织法和关于国际公共卫生办公室停止工作的规定生效前，该办公室是唯一能将《日内瓦国际鸦片公约》规定适用于任何合成药物的机构。于是，世卫组织临时委员会只能被迫修改其执行干事报告中关于致瘾药物的相关内容。

 

　　从深层次看，国际公共卫生办公室之所以态度强硬，源于其作为法国主导的国际公共卫生领域重要国际平台，通过经年累月运营，已成为法国扩大影响力和提高国际声誉的重要渠道。而世卫组织接管该办公室工作后，国际公共卫生事务的中心从巴黎转至日内瓦，法国势必丧失该领域主导地位。有研究者指出，世卫组织的诞生和国际公共卫生办公室的解散，标志着“法国在国际卫生领域的影响力不可否认（且不可避免）地遭到削弱”。以此而论，不难理解法国对国际公共卫生办公室职能和权力移交为何多有不满，甚至横加阻挠。

 

　　尽管如此，各国政府最终达成一致，废止1907年《罗马协定》，并同意在1949年11月15日前终止国际公共卫生办公室工作，尤其是在1946年12月11日至1948年2月3日期间，《1946年议定书》及六项经修正的国际禁毒文书全部生效，世卫组织临时委员会正式接管致瘾药物技术治理工作的合法性得以确立，为世卫组织组建专家机构并依托技术专家就致瘾药物展开医学研究和科学评估，为联合国列管新出现的物质、制定或修正国际禁毒公约提供技术建议奠定基础。

 

 

　　组建专家委员会的设想始于世卫组织成立之初。1946年11月4日，世卫组织临时委员会第一届第一次会议召开时，施思明注意到，麻醉药品问题作为世卫组织一项重要工作被临时委员会遗漏，遂提议组建“麻醉药品专家委员会”。经研究，11月8日，临时委员会采纳施思明的提议：“设立由五名在药物成瘾的药理和临床领域具备专业资质人员组成的麻醉药品专家委员会，授权该委员会就本主题相关的任何技术问题，向临时委员会提供咨询意见。”该决议言简意赅，明确了专家委员会的人员构成、资质要求，还专门规定其工作职责范围。11月11日，临时委员会会议主席专门提请参会国代表特别关注施思明提案，强调该专家委员会以技术性工作为主，未来将通过世卫组织与麻醉药品委员会就国际禁毒事务展开合作。

 

　　但对世卫组织及其专家委员会应以何种方式或多大程度参与国际禁毒工作，麻醉药品委员会内部多有分歧。11月27日，联合国麻醉药品委员会第一届会议在美国纽约召开，荷兰代表德尔戈尔赫（J. H. Delgorge）注意到参会者中没有世卫组织代表，遂建议由经社理事会邀请世卫组织派代表参会，但遭到美国代表哈里·安斯林格（Harry Anslinger）反对。在后者看来，麻醉药品委员会工作中涉及的医学问题，还未到请世卫组织派代表参会程度，仅征求该组织专家意见即可。该意见得到英国代表威廉·科尔斯（William H. Coles）和会议主席查尔斯·沙曼（Charles H. L. Sharman）支持。彼时代表中国参会且担任会议报告人的施思明对双方观点均表示理解，为调和矛盾，他提议采取折中方案，即世卫组织可派代表以观察员身份参加麻醉药品委员会会议，同时后者应通知前者相关会议信息。但安斯林格认为该提议同荷兰方案并无二致，德尔戈尔赫则坚持认为世卫组织已证明其价值，在麻醉药品问题上对麻醉药品委员会意义重大。荷兰和中国代表提议都遭到以安斯林格为首的委员们反对，暂被搁置。

 

　　之所以如此，一方面是因为世卫组织初创期影响力有限，不足以让国际社会意识到它在致瘾药物治理领域的不可或缺性，更关键的是美国、英国和加拿大等国对世卫组织的抵制。以美国为首的国家不希望世卫组织权力过大，以免其像国际公共卫生办公室般难以驾驭。有研究者指出，美国、英国、加拿大官员视非政府组织和政府间组织为一种潜在“威胁”，而非潜在“盟友”，他们希望限制世卫组织发挥作用，将其专家委员会职责限于确定相关物质是否致瘾。与此同时，药物管制倡导者认为，药物执法主要是治安和行政问题，医生参会可能使问题的解决偏离原有轨道，因此对世卫组织的作用持审慎态度。如麻醉药品司司长史坦尼格、常设中央鸦片委员会和麻醉药品监督局秘书阿瑟·费尔金（Arthur E. Felkin），就希望限制世卫组织行动范围，认为随着制药公司将越来越多的非麻醉药品类物质（主要是兴奋剂和抑制剂）推向市场，世卫组织如果提出大量“不着调”的管制建议，其结果可能是一场政治和行政噩梦。而对此类物质进行管制的任何尝试，都可能削弱国际社会对该制度的支持，影响国际社会对鸦片和古柯等毒品的打击力度。事后证明，此类反对者既过于轻视世卫组织影响力，又严重低估致瘾药物治理复杂程度。

 

　　世卫组织招致反对的另一原因在于，其拟组建的专家委员会最初功能定位不清晰。1947年3月31日，在世卫组织临时委员会第二届会议召开时，英国代表梅尔维尔·麦肯齐（Melville Mackenzie）注意到，执行干事报告书第5段提及，世卫组织专家委员会的正式名称需调整为“致习惯性用药药物委员会”，主要考虑到联合国已建立麻醉药品委员会，其职责范畴较专家委员会更为宽泛，故建议世卫组织专家委员会调整名称，使工作对象涵盖麻醉药品，但又不局限于特定对象。

 

　　挪威代表卡尔·埃旺（Karl Evang）对此解释颇为赞同。在他看来，欧洲各国泛滥的非麻醉药品类致瘾药物不仅包括巴比妥酸盐和安非他明类物质，也包括吗啡的替代物，如果专家委员会工作对象限于麻醉药品，短期内便需另行任命新委员会以应对非麻醉药品类致瘾药物。施思明则不解为何秘书处要主动更改上届会议正式通过的名称，考虑到现行国际禁毒公约需要世卫组织专门设立此类专家委员会，除非违反程序，否则不建议更名。施思明所言非虚，经社理事会下属的麻醉药品委员会并未因形势变化而更名。更名是与时俱进，不更名是遵循旧制，争执双方显然均有道理。在南斯拉夫代表、会议主席安德里亚·斯坦帕（Andrija Stampar）建议下，多数人赞同更名，其功能主要是为联合国麻醉药品委员会提供决策咨询。1947年4月25日，世卫组织临时委员会综合各方意见，同时考虑其“专家”属性，最终将其定名为“致习惯性用药药物专家委员会”。命名之争正是该问题复杂性和多变性的反映。

 

　　1948年7月，第一届世界卫生大会正式通过组建世卫组织“致习惯性用药药物专家委员会”决议，将其定为“世卫组织和联合国的咨询机构”，同时规定“专家委员会成员不超过10人”。7月26日，世卫组织执委会第一次会议上，执委会专门就专家委员会组建进行研讨。11月，专家委员会成员完成任命。根据世卫组织临时委员会工作要求，第一届专家委员会最终决定由“在药物成瘾的药理学和临床方面具有专业资质”的5人组成，主要负责就致瘾药物的技术问题向世卫组织提供建议，包括突尼斯前药房督查布凯（J. Bouquet）、美国公共卫生署国立卫生研究院首席药理学家内森·埃迪（Nathan Eddy）、英国伦敦国家实验室化学家尼克尔斯（J. R. Nicholls）、阿根廷布宜诺斯艾利斯卫生部门技术官员巴勃罗·沃尔夫（Pablo O. Wolff）、中国上海医学院院长朱恒璧（H. P. Chu）。世卫组织助理总干事雷蒙德·戈蒂埃（Raymond Gautier）担任专家委员会秘书。

 

　　从提议到正式组建专家委员会，历经约两年反复与曲折，但其基本定位和职能均没有大变化。相较国际公共卫生办公室药理学专家委员会，世卫组织专家委员会更注重专家来源的多样性，尤其是地域来源更加多元，五位专家来自非洲、北美洲、欧洲、南美洲和亚洲。相较于此前国际公共卫生办公室时期欧洲专家“一家独大”的局面，新多边主义国际致瘾药物治理模式，正逐步取代法国主导下以欧洲为中心的专家治理模式，既是国际卫生事务治理权转移的结果，又是全球化时代专家和国家竞相治理态势下“技术国际主义”的必然要求。随后，世卫组织以专家委员会为依托，以专业知识为技术手段，以“系列技术报告”为主要载体，积极为麻醉药品委员会的科学决策提供专业咨询和政策建议。其间，世卫组织及其专家委员会与麻醉药品委员会逐步形成技术支撑和决策实践相互依存的关系，前者作为技术咨询部门，是后者行动实践的智识源；后者作为决策部门，决定前者建议能否转化为实践行动。二者协同互构，共同服务于国际致瘾药物治理。

 

 

　　20世纪40年代后，巴比妥酸盐和安非他明等非列管合成药物的误用、滥用受到越来越多指控，美国、瑞典、德国、英国、奥地利及日本等国都面临类似问题，但各国法律缺乏有效管理机制，危机不断扩散并逐步引起国际社会关注。《1946年议定书》试图通过修订现行国际禁毒文书，强化对新出现药物的列管；积极议定中的《1948年巴黎议定书》，也致力于将《1931年限制制造和调节分配麻醉药品公约》未涵盖的合成物质纳入管制范围。该议定书一旦生效，世卫组织将被赋予广泛裁量权，国际社会在判定某种物质是否要管制、管制到何种程度时，必须经过其科学审定。

 

　　对新出现的合成药物积极研判，提出预防措施和列管建议，成为第一届致瘾药物专家委员会关注的重要议题。1949年1月24—29日，专家委员会第一届会议在日内瓦万国宫举行，除中国专家朱恒璧外，其他专家和秘书均出席会议。麻醉药品司主管弗拉基米尔·帕斯图霍夫（Vladimir D. Pastuhov）、常设中央鸦片委员会和麻醉药品监督局秘书费尔金、助理秘书路易斯·阿岑维勒（Louis Atzenwiler）担任观察员。埃迪当选会议主席，沃尔夫为报告人。针对法国、美国、英国和比利时等国政府提出就相关物质进行列管或予以豁免的提议，经过科学评估，专家委员会建议将缬氨酸（Valbine）、麦托朋（Metopon）、乙酰可待因（Acetylcodone）、哌替啶和其他类似物质归为致瘾药物，采取预防措施，并特别指出，与哌替啶类和美沙酮类物质具有相似结构的其他合成物，必须受到监管。专家委员会认为，各国政府应极为小心地监测相关物质，一旦发现致瘾成分应立即采取适当行动，最好将其纳入新的国际禁毒公约进行列管。

 

　　随后，专家委员会报告被提交到世卫组织执委会讨论。1949年2月21日，世卫组织执委会批准该报告并授权总干事落实。5月24日，世卫组织总干事就此向第二届世界卫生大会汇报，并告知麻醉药品委员会和经社理事会。7月6日，经社理事会通过决议，敦请联合国秘书长“将世卫组织专家委员会建议通告各国政府，促请各国政府尽早采用公约条款，将已证明具有成瘾性的特定化学类型药物、类似物纳入管制”。

 

　　专家委员会第一届会议工作富有成效，推动更多国家批准或加入《1948年巴黎议定书》。随着1949年12月1日该议定书正式生效，《1931年限制制造和调节分配麻醉药品公约》未涵盖的新合成物质越来越多被纳入管制，加之1948年已开始起草《1961年麻醉品单一公约》，“致瘾药物”（addiction-forming drugs）及“药物成瘾”（drug addiction）等概念亟待新的科学界定。

 

　　对此，麻醉药品委员会必须仰仗第三方技术咨询部门即世卫组织支持。1949年5月16日—6月3日，麻醉药品委员会第四届会议通过决议，要求世卫组织专家委员会向麻醉药品委员会第五届会议提供“药物成瘾”、“致瘾药物”、“致习惯性用药药物”（habit-forming drugs）和“致瘾药物的基本结构”（fundamental structure of anaddiction-forming drug）等术语的定义及示例，以便分级管制。

 

　　为做好此项工作，1950年1月9—14日，专家委员会第二届会议在日内瓦召开，并延请阿根廷拉普拉塔国立大学毒理学教授卡拉塔拉（R. E. Carratala），印度毒品实验室主任、药理学教授拉姆·乔普拉（Ram N. Chopra）爵士，希腊雅典卫生部高级卫生理事会主席、药理学教授约阿希莫卢（G. Joachimoglu）担任会议顾问。除讨论和研究吗啡衍生物、合成药物应对建议并重申此前决议外，专家委员会委员和顾问还肩负一项重要工作，即根据麻醉药品委员会请求，对涉及“药物成瘾”相关概念进行研讨。经研究，专家委员会拟定“药物成瘾”定义：“药物成瘾是由反复使用某种（天然或合成）药物所引起的周期性或慢性中毒状态，对个人和社会有害，其特征包括：（1）为继续使用此类药物而不择手段地获取它；（2）用量不断增加；（3）可产生精神性（心理性）依赖，有时是生理性依赖。”按照“药物成瘾”的新定义，专家委员会将“致瘾药物”界定为：能产生所定义成瘾症状的药物。专家委员会进而强调，任何能够维持可致瘾药物成瘾的物质，或能够充分替代可致瘾药物成瘾的药物，都必须被视为“致瘾药物”。

 

　　专家委员会随后对“习惯性”（habit-forming）和“成瘾性”（addiction-producing）两个概念进行学理性区分，指出“习惯性”是反复服用或可能反复服用药物后，不产生药物成瘾定义中概述的所有特征，且通常认为不会对个人和社会造成危害，“成瘾性”则与之相反。基于概念定义变化，专家委员会建议，所有文本中“习惯性”及其相关语法形式均应修改为“成瘾性”。

 

　　专家委员会还对“致瘾药物的基本结构”进行讨论和界定。在其看来，药物分子中原子的特定排列方式，决定药物的致瘾特性，但“目前的知识水平无法说明药物分子具体哪部分有致瘾特性”。他们强调，只要某些药物主要结构相同，某种程度上就会产生类似成瘾性。因此，具有类似结构的其他物质也会被怀疑具有成瘾性，诸如吗啡、哌替啶、美沙酮和可卡因等。同时，面对结构不同的新型致瘾性化合物不断问世，专家委员会提出对化学结构与致瘾性的关系必须保持开放性，既体现专家委员会实事求是和科学精神，又有助于国际社会更好应对不断变化的毒品形势。

 

　　基于研讨论证，专家委员会对相关核心概念进行“科学”定义，并更名为“易致瘾药物专家委员会”。名称变更随后得到世卫组织执委会确认，成为其后一系列更名的序曲。1950年1月23日，世卫组织执委会第五届第十一次会议讨论专家委员会第二届会议报告并通过决议。世卫组织致瘾药物处处长兼专家委员会秘书沃尔夫特别指出，专家委员会报告既符合《1948年巴黎议定书》要求，又满足正在议定中的《1961年麻醉品单一公约》需要。事实上，除统一科学术语需要外，专家委员会对核心概念的定义，反映该领域正快速发展；且“致瘾药物”一词进一步明确甚至拓展专家委员会职责，将尚未明确或可能致人成瘾的物质纳入工作范畴。

 

　　对专家委员会的工作，麻醉药品委员会各国代表见仁见智。1950年12月1—15日，麻醉药品委员会第五届会议在讨论专家委员会报告时，围绕“致瘾药物”和“致习惯性用药药物”的定义产生严重分歧。法国和苏联代表希望前者整合后者，纳入同一概念范畴；加拿大和美国代表考虑两类物质戒断特征不同，建议二者均保留；英国代表强调，物质的归属应由其习惯性使用与否、在特定时间内对个人和社会的危害程度决定。

 

　　不同国家代表意见相左，导致麻醉药品委员会对专家委员会工作能力产生怀疑。1951年4月，麻醉药品委员会第六届会议在纽约召开，世卫组织派代表出席。麻醉药品委员会仔细审查专家委员会关于相关术语的定义，认为定义虽反映现行国际禁毒公约，但对正在起草的《1961年麻醉品单一公约》缺少细致考量。经过认真研判，1952年1月7—12日，专家委员会第三届会议再次重申必须对相关核心概念作出区分，强调术语不能互换使用，在涉及已纳入或即将纳入国际管制的物质时，只能使用“成瘾性”和“致瘾药物”两个术语。

 

　　虽然专家委员会一再强调概念至关重要，但麻醉药品委员会并没有将“专业知识”转化为实际政策，致使国际社会对概念重视不够，概念混用甚至误用现象时有发生，严重影响管控。1956年10月18—24日，专家委员会第七届会议在进一步评估第二届和第三届会议报告后，特别提出“再次强调对药物成瘾和习惯性用药进行区分的时机已成熟”。随后，经专家委员会认真研究与科学研判，重新对两个核心概念作出详细界定。相较于专家委员会第二届和第三届会议报告对“药物成瘾”的定义，新定义更强调药物成瘾“通常伴有生理性依赖”，并把“对个人和社会造成有害影响”单列为第4项特征。同时，报告单独对“习惯性用药”进行定义，意在进一步明确它同“药物成瘾”的区别。

 

　　必须指出，针对国际管制药物和潜在被管制药物，世卫组织及其专家委员会一直致力于构建兼具科学性和普适性的定义，试图对成瘾与习惯性用药作出更易于接受和可操作的区分，以便对致瘾药物进行有效管控。专家委员会承认，是否纳入管制和确定管制程度的主要标准是滥用倾向和社会危害性。无论描述如何详尽，任何定义都不能为国际社会提供关于管制对象包罗一切的指导。同样，既有知识、化学结构不应成为唯一标准。1959年专家委员会委员内森·埃迪在一篇文章中指出，该定义“不是药学意义上的，更不是严格科学意义上的，而是出于实践考虑，旨在把不同物质纳入现行国际麻醉药品管制”。

 

　　新定义得到国际社会一定程度认可，但随着滥用药物数量和种类不断增加，其解释力面临的挑战也越来越大，概念混淆甚至误用情况愈发频繁，如何找到普遍适用于药物滥用的术语，成为亟待解决的难题。无论是滥用引起的心理或生理性药物依赖，还是二者兼而有之，“依赖性”一词颇具包容性且更显中性。专家委员会遂建议用“药物依赖”（drug dependence）取代“药物成瘾”和“习惯性用药”，并将“药物依赖”定义为因定期或持续反复服用某种药物而产生的一种状态。除普适性外，科学性是另一不容忽视的问题。鉴于不同类型药剂依赖特性各异，专家委员会建议必须明确指出具体情况下特定药物依赖类型，如吗啡类、可卡因类、大麻类、巴比妥类、安非他明类等。专家委员会特别强调，“药物依赖”仅是通用术语，适用于所有类型的药物滥用情形，不直接指涉药物对公众健康的危害程度，不直接关乎是否应对其作出管制，也丝毫不影响为解决问题而采取的措施。

 

　　世卫组织致瘾药物专家委员会第13次报告中建议，用“药物依赖”一词取代“药物成瘾”和“习惯性用药”，国际社会普遍反应良好。但为更好说明药物依赖类型特点，专家委员会针对不同类型的药物依赖编写了一份补充说明——《药物依赖：重要性和特征》，进一步为专家委员会严格评估有关物质是否具有与吗啡、可卡因或大麻类似的致瘾或成瘾特性，是否可转化为具有类似致瘾或成瘾特性的物质，提供更加“可靠的方法”。

 

　　世卫组织主要被定性为技术咨询机构，旨在推动相关问题达成国际共识并制定规范和标准。世卫组织及其专家委员会围绕致瘾药物技术治理核心概念进行定义和再定义，从“习惯性用药”到“药物成瘾”再到“药物依赖”的术语变化，既体现专家对致瘾药物医学和科学特性、危险和危害程度等内涵外延的认知变化，又为专家委员会后续评估新出现物质，进而建议给予列管或豁免提供依据，也为国际社会进一步优化对致瘾药物治理提供更加科学理性的支撑。对“习惯性用药”和“药物成瘾”两个概念定义之所以重要，是因为人们试图将其与管制措施联系起来。早在1952年，致瘾药物专家委员会就指出，“成瘾”药物因对个体和社会造成伤害，“必须受到严格管控”。相比之下，“致习惯性用药”的药物“不会带来社会性伤害，不需要严格管制”。使用更具包容性和中性的“药物依赖”一词，有助于消除对相关物质的“成见”和“偏见”，为国际社会制定更加科学理性的管控政策提供空间。

 

　　世卫组织依托其专家委员会，通过不断对系列核心概念定义与再定义，日益参与到国际禁毒政策制定和国际禁毒公约议定进程中。该组织通过将专业研究生成的知识转化为影响政策的权力，逐步确立作为“技术官僚机构”（a technocratic organisation）的权威地位。将对象分类及改变其定义的能力，正是官僚机构最大的权力来源。

 

 

　　对于国际组织而言，技术、知识都必须进入实践环节，才有望进一步强化其作为技术官僚组织的权威，进而增加行动自主性。世卫组织以专家委员会的意见和建议为依托，积极推进国际致瘾药物的技术治理实践，成为国际禁毒政策制定的重要知识生产者。《1949年世卫组织总干事年报》指出，1949年12月1日《1948年巴黎议定书》生效后，《1931年限制制造和调节分配麻醉药品公约》未涵盖的新合成物质逐步被纳入国际管制，提醒各国需采取措施管制能够致瘾的新合成药物。但截至1950年1月，世卫组织极少收到各国政府相关报告，因此，专家委员会在第二届会议上重申此前建议，特别强调使用此类物质的危险性。1951年，世卫组织考虑建议将10种致瘾物质、二氢可待因和乙酰基二氢可待因2种可转化为致瘾药物的物质纳入管制，密切关注新合成物质的研发进展，评估未上市的合成药物的临床优势和危害性。主动提醒、排查、预研究和提出列管建议的做法，对国际社会加强潜在成瘾性物质管控起到良好的预警效果。

 

　　世卫组织进而与麻醉药品委员会、常设中央鸦片委员会和麻醉药品监督局保持密切合作，共同推动新合成药物管控。对世卫组织的建议，麻醉药品委员会注意到，结构奇特的新合成药物特别是巴比妥酸盐类、安非他明类物质不断涌现，成为国际麻醉品管制工作新难题。尽管各方均意识到，将致瘾合成药物的制造完全限于医疗和科学之需难度系数太高，但势在必行。经研究并综合各国代表意见，尤其是法美代表联合提案后，麻醉药品委员会最终以10票赞同、0票反对和5票弃权的结果，建议经社理事会通过一项题为“管控合成麻醉药品”的决议：敦请联合国秘书长提请各国政府加强对合成麻醉药品管控，制定法规以确保所有装有合成麻醉药品的包装均标有“双红线”，便于主管部门识别。值得关注的是，该决议特别致谢：世卫组织及其专家委员会的提醒、研究以及同联合国系统相关机构的合作，是推动此类新物质列管的重要支撑。

 

　　单纯依靠国家层面的努力，难以应对日益猖獗的合成药物制造、贩运和滥用，各方倡导将合成药物纳入国际管控的呼声日高。1953年1月30日，经社理事会通过决议就此事同各国政府进行协商。3月20日，联合国秘书长将“国际管制拓展到合成药物”的倡议提交麻醉药品委员会讨论。考虑到该问题的复杂性，麻醉药品委员会决定以埃及和法国代表提出的决议草案为基础，邀请世卫组织与联合国秘书处针对以下问题开展联合研究：一是相较天然麻醉药品，合成药物的成瘾性和医用优势；二是合成药物的化学结构与成瘾性关系；三是合成药物强镇痛效果与成瘾性关系。

 

　　实际上，专家委员会对合成药物的化学结构、医疗用途和成瘾特性之间的相互关系早有关注。1953年6月22—27日，专家委员会第四届会议召开时重申：此类合成物质化学结构类似，属于同类化学物质，且已知其致瘾，必须对其进行监测，直到提出相反证据为止；建议根据经社理事会1952年5月27日第436（ⅩⅣ）G号决议要求，立即采取合适行动，甄别所有致瘾成分。专家委员会再次注意到安非他明制剂的滥用问题，建议在国家层面采取措施，加强对安非他明及其衍生物的管制。

 

　　以致瘾药物专家委员会的技术建议为支撑，世卫组织同经社理事会、麻醉药品委员会等积极合作，不断推动世界各国加强对合成药物的监测和列管。反过来，随着各国政府在同药物成瘾斗争过程中越发倾向寻求技术帮助，世卫组织在其中扮演的角色越发重要。不仅如此，随着专家委员会在致瘾药物技术治理中的重要性日受重视，现行国际禁毒公约赋予世卫组织的职能进一步强化，大大推动世卫组织尤其是专家委员会积极应对新出现的潜在致瘾物质，对需要列管的物质进行技术指导。麻醉药品委员会也因此与世卫组织在国际禁毒领域展开“非常密切的合作”。

 

　　随着《1961年麻醉品单一公约》议定，世卫组织的作用越来越受重视。1955年10月24—29日，专家委员会第六届会议在日内瓦召开，委员们注意到，起草中的《1961年麻醉品单一公约》规定，世卫组织同各国政府一样，有权动议国际禁毒体系增列新物质及调整被列管物质的分级。世卫组织积极参与《1961年麻醉品单一公约》起草工作，成为其介入致瘾药物技术治理最重要的实践活动。公约起草过程中，专家委员随时应邀跟进，对草案进行正式评论，世卫组织积极听取和吸纳专家委员会的意见和建议，为草案完善提供技术指导。

 

　　1958年7月28日，经社理事会第689J（ⅩⅩⅥ）号决议提出，邀请世卫组织就《1961年麻醉品单一公约》第三稿草案给出意见，并于1959年10月1日前提交联合国秘书长。1958年10月6—11日，致瘾药物专家委员会第九届会议召开期间，专家围绕第三稿草案进行研讨，形成公约的蓝本，并针对公约四个附表给出专业性技术指导。就被列管物质的分级问题，专家委员会提出：（1）列管分级的依据是该物质的成瘾程度，而非成瘾倾向或能否实现转化；（2）应从豁免制剂清单中删除过时的制剂；（3）应慎重考虑被列入附表Ⅳ的物质，以免妨碍医疗实践。就列管范围，专家委员会强调，对附表中列管对象的任何增删都应先由世卫组织审议，任何行动都应参考该组织的意见和建议。即便麻醉药品委员会出于非医学原因建议采取其他行动，在最终决定之前，应将该事项发回世卫组织。其间，为提高致瘾药物专家委员会建议书的科学性和准确性，世卫组织还就公约草案积极征询世界医学会（World Medical Association）以及相关专家意见。1958年12月22日，世卫组织第二十三届执委会通过专家委员会建议书，并于1959年7月14日正式提交联合国秘书长。

 

　　其后，专家委员会积极研判各种物质的社会风险差异，向《1961年麻醉品单一公约》起草委员会建议应纳入各附表的物质或应豁免物质的清单。在公约即将生效前，世卫组织又收到就修正公约附表提出建议的邀请。致瘾药物专家委员会认真研究后，审慎提出调整意见：附表I中增列芬太尼等8种物质，并对部分词句补充修改；附表Ⅱ中增列尼可待因，删除右丙氧芬；附表Ⅲ删除右丙氧芬，并调整部分字句。麻醉药品委员会非常重视并一一采纳。

 

　　通过参与《1961年麻醉品单一公约》的起草，世卫组织及其专家委员会正从国际致瘾药物技术治理实践的“被邀请者”，转向“主动行动者”。此心理认知和身份转换，正是其作为“技术官僚组织”话语权提升的重要标志。世卫组织地位进一步提升，功能和职责得以拓展，不仅得到国际社会认可，而且通过国际公约被固定下来。《1961年麻醉品单一公约》赋予世卫组织在发起列管药物、调整药物或制剂列管等级，或豁免其管制等方面“不设限的权利”。

 

　　公约生效后，为推动其实施，1964年9月18日，麻醉药品司司长丹尼尔·查普曼（Daniel Chapman）致函世卫组织总干事马戈林诺·坎道（Marcolino Candau），邀请世卫组织对《1961年麻醉品单一公约》实施行政指南草案作出评议，并于10月30日前提交麻醉药品司。受总干事委托，10月30日，药学和毒理学医学主管哈尔巴赫将评议报告呈报查普曼，提出18处修订意见，最后特别指出世卫组织专家委员会在其第13份报告中已经就“成瘾”一词采用新术语，故建议凡涉及“成瘾”的用语均替换为“依赖”一词。所提建议得到世卫组织确认，并多为麻醉药品委员会采纳，为公约实施提供技术支持。

 

　　与此同时，专家委员会还被授权评估相关物质是否具有与吗啡、可卡因或大麻类似的致瘾或成瘾特性，可否转化为类似的致瘾或成瘾特性物质，考虑其具体医学疗效、具有该疗效的物质产生药物依赖的可能性，以及如果此类物质被用于医疗目的或被滥用，对公众健康造成的风险。专家委员会将基于评估结果，提出此类物质是否应进行分级列管或给予豁免的建议，通过联合国秘书长提交经社理事会，由麻醉药品委员会表决后确定是否实施。

 

　　统计显示，世卫组织成立后第一个十年（1948—1957），专家委员会共完成8份报告，对63种药物和制剂进行审查，其中49种因具有易致瘾性，或易转化为致瘾性药物，而被判定对公众健康构成威胁。第二个十年（1958—1967），专家委员会共召开7次会议，针对约60种药物或制剂予以适当国际管制建议。上述意见和建议成为麻醉药品委员会后续行动的重要依据，尤其是作为是否将相关物质纳入列管范围和列管分级的科学证据。

 

　　世卫组织以其专家委员会为依托，形成对特定物质的评估建议，总干事负责将结果提交联合国秘书长和麻醉药品委员会，后者据此决定是否将此类物质纳入国际列管范围、调整列管等级，或免于列管。此项工作形成一个闭环，强化世卫组织同麻醉药品委员会及其秘书处麻醉药品司的协作，深化有关致瘾药物化学结构、医学疗效和成瘾特性之间关系的研究，奠定世卫组织在致瘾药物治理过程中“技术权威与标准制定者”地位。世卫组织成为国际禁毒政策知识的重要生产者，推动世界致瘾药物的技术治理，麻醉药品委员会因此常对世卫组织，尤其是其专家委员会对麻醉药品国际管制的重要贡献给予褒奖。苏珊娜·泰勒等认为，世卫组织专家委员会是总干事和会员国最高官方咨询机构，致瘾药物专家委员会更是其中“最为活跃的委员会”，1949年成立以后，通过向联合国麻醉药品委员会就管制措施提出建议而在国际禁毒机制中发挥核心作用。不仅如此，相较世卫组织下属其他专家委员会，致瘾药物专家委员会不仅承担国际禁毒公约赋予的“主要工作”，且占据“独一无二的地位”。有研究者注意到，1952年1月，世卫组织执委会决定，要求所有专家委员会出版的报告均附上一份免责声明：“本报告……不代表世卫组织的决定或既定政策”，但致瘾药物专家委员会的报告却是例外，不必标识免责声明，该情况一直持续到1973年。

 

 

　　世卫组织首任总干事布鲁克·奇泽姆写道：1948年9月，世卫组织正式宣告成立，这个日子注定成为“国际公共卫生合作史上的重要里程碑”。世卫组织的成立，标志持续半个多世纪、建立世界范围内应对重要卫生需求单一体系的各种努力，最终取得成功。致瘾药物治理作为战后重大卫生需求事项，被统一纳入世卫组织职责范围，长期担任致瘾药物专家委员会委员的埃迪指出，尽管此项职能由国际禁毒公约赋予，但治理效能取决于1949年组建的专家委员会能力。

 

　　1948—1967年，世卫组织成立最初20年，致瘾药物专家委员会作为特设委员会，其功能不是学术性的，而是实用性的。它既利用专业知识和科学方法，通过界定“成瘾性”、“习惯性”、“依赖性”等核心概念，为国际致瘾药物技术治理提供规范和标准；又通过评估相关物质产生依赖的特性和对健康的潜在危害，考虑其潜在的医疗益处和治疗用途，提出将其列入附表进行分级列管或给予豁免的建议；同时还积极介入国际禁毒机制构建，尤其是《1961年麻醉品单一公约》议定工作，就公约相关条款、列管对象分级和列管对象清单的确定提出意见。作为联合国专门机构，世卫组织及其专家委员会以基于医学和科学研究的技术咨询为核心，通过召集专家和发布系列技术报告、统一专业术语，将多样性研究成果转化为标准化的评估。其合理而科学化的政策建议多为联合国经社理事会及麻醉药品委员会采纳或借鉴，进而通过多层级机制和多渠道参与扩大影响力，将复杂药理学争议转化为具有强制力和可执行性的国际政策。随着时间推移，致瘾药物专家委员会定义的核心概念和技术标准获得类似判例的效力。

 

　　时任麻醉药品司主管的帕斯图霍夫在1948年就注意到，世卫组织拥有科学知识和手段，能够决定一种药物是否成瘾，是否应将其置于国际管制之下。1968年，专家委员会再次强调，无论是否建立新的国际管制制度，都需要有权威数据和标准，以确定滥用药物的危害程度和管制的必要性。正因如此，世卫组织及其专家委员会以专业医学知识和科学方法为手段，深度参与国际致瘾药物的治理工作，推动致瘾药物技术治理制度化，影响力逐步扩大。它通过向麻醉药品委员会提供独立、权威、可及的科学与技术公共产品，确保技术咨询服务国际政策制定，为其赢得国际致瘾药物治理“技术权威与标准制定者”的战略地位。在此过程中，世卫组织及其专家委员会逐渐成长为国家监管机构、制药行业和多边机构之间的重要协调者，全球毒品问题治理的重要行动者。但必须强调的是，世卫组织作为一个政策机构，其决策有效性取决于动员知识的能力。

 

　　随着科学知识迅猛发展、社会变革日益加速和毒情不断变化，全球毒品问题治理更趋复杂多变，传统麻醉药品迭代升级、新型合成毒品花样翻新、新精神活性物质层出不穷，识毒、防毒和禁毒难度加大，世卫组织及其专家委员会不仅需要拓展审查范围，加快预审和重点审查的效率，提升动员科学、医学和卫生知识的能力，还需要不断完善评估机制和程序，从而为麻醉药品委员会科学决策提供技术支撑，为全球毒品问题治理贡献智力支持。

 

　　（作者张勇安，系上海大学历史学系教授）

 

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