清朝建立伊始，吸食鸦片之风已经出现，特别是康熙年间，开放海禁，鸦片作为药材每斤纳税三分即准予输入，“其时沿海居民得南洋吸食法而益精思之，煮土成膏，镶竹为管，就灯吸食。其烟不数年流行各省，甚至开馆卖烟”。（注：李圭《鸦片事略》。）到了雍正七年（1729年），每年鸦片输入量已达200箱。已远远超过国内药用的需要，这表明吸食之风开始蔓延，烟民人数正不断增加。正是在这样的情况下，是年清政府首次颁布禁烟诏令，这也是中国最早出现的禁烟禁毒的法令。诏令规定，对贩鸦片者，“照收买违禁货物例，枷号一月，发边卫充军”；对私设烟馆者，“照邪教惑众律，拟绞监候，为从杖一百，流三千里”；对包庇鸦片走私并索取赃款的兵役，“照枉法律治罪”；对失职和各关口监督及文武官员，“均交部严加议处”。（注：于恩德《中国禁烟法令变迁史》，第16、26、28、30、23、25、38、40、51、71、82、128、134页。）从内容上看，禁令的重点是防禁贩鸦片与开设烟馆，旨在从贩售方面切断鸦片的来源，禁令中没有提及禁种问题，可见当时国内尚未发现严重的鸦片种植现象。禁令颁布之后，结果又怎样呢？首先是禁令本身极不健全，对吸食鸦片烟者不加限制。既然吸食者合法，又怎么能真正禁止贩卖者呢？其二是对鸦片的外源不加限制。第三是禁令在实际执行过程中阻力很大，奸商私运与官吏纵容屡见不鲜，所谓禁止鸦片贩卖不过是形同具文。因此，禁烟法令没有取得成效，相反，吸食者却日益增多，“内地嗜食渐众，贩运者积岁而多”。（注：梁廷《夷氛闻记》。）每年从国外输入鸦片的数量有增无减，由原来的200箱增加到600箱。乾隆继位后，重申禁烟，并对进口鸦片征税，但这些措施也没能制止鸦片吸食的蔓延与进口的扩大。乾隆后期，每年输入鸦片有数千箱之多。

　　

　　面对鸦片流毒的不断扩大，嘉庆帝从继位之日起便决心严厉禁止。1796年，即嘉庆继位的第一年，发布禁止鸦片入口的禁令，为了弥补雍正禁烟令的疏漏，1813年，清廷颁布严禁吸食鸦片的条例，规定“侍卫官员等买食鸦片烟者即行革职，仍照违制律杖一百，再枷号两个月。军民人等买食者，俱杖一百，枷号一个月。其兴贩鸦片烟及私开鸦片烟馆引诱良家子弟者，仍照旧律治罪”。（注：于恩德《中国禁烟法令变迁史》，第16、26、28、30、23、25、38、40、51、71、82、128、134页。）1815年，又颁布禁烟章程，认为“鸦片烟一项流毒甚炽，多由夷船夹带而来”，因此，凡到澳门的外国货船，必须“按船查验”，（注：于恩德《中国禁烟法令变迁史》，第16、26、28、30、23、25、38、40、51、71、82、128、134页。）以禁绝鸦片的来源。与雍正年间的禁烟令相比，嘉庆年间颁布的禁烟法令较为完善。禁烟令颁布初期，一些地方官员尚能认真执行，取得了一定成效。如广东省根据朝廷旨意，多次警告外人不得私自进口鸦片，并对进入澳门、黄埔的外国船只进行检查。1817年，美国一艘鸦片船只在广东被查获，嘉庆帝命令将鸦片没收并焚毁，并重申：“嗣后各夷倘再有私带鸦片烟泥者，进口之日，兵役等例严搜，一经搜出，除将烟泥焚毁外，必将私贩之人从重治罪，绝不宽贷”。（注：于恩德《中国禁烟法令变迁史》，第16、26、28、30、23、25、38、40、51、71、82、128、134页。）然而，从全国范围看，嘉庆年间的禁烟举措远没有达到预期的成效。鸦片走私进口照旧，而且规模越来越大。据操纵对华鸦片贸易的东印度公司1802年3月29日的报告：“中国政府虽然一再颁布禁烟法令，而鸦片之销路确已大增，毫无疑问。大约当15年前每年人口估计为2000箱，自彼时以后因价钱便宜，曾屡增至4000箱”。（注：于恩德《中国禁烟法令变迁史》，第16、26、28、30、23、25、38、40、51、71、82、128、134页。）伴随着鸦片进口的增加，吸食之风在全国扩大，尤其是鸦片走私最盛行的广东、福建等地的“沿海居民，已皆有嗜鸦片之癖”，（注：中国近代史资料丛刊《鸦片战争》，第1册，第223页。）嘉庆年间颁布的一系列禁烟令没有能阻止不断增长的鸦片输入与吸食。原因何在？一是鸦片输入路线发生变化。嘉庆元年颁布不准鸦片入口的禁令，结果并没有中止输入。只是装运鸦片的外国船只由：原来的内河入口改为停泊澳门，然后再从澳门向内地走私。当时澳门已是葡萄牙人的殖民地，葡萄牙当局为了谋取高额关税，允许外国船只运鸦片进入澳门，澳门一时成为外国鸦片输入中国的集散地。其后，以英国商人为主的外国鸦片商对葡萄牙人垄断澳门的鸦片贸易大为不满，转而至黄浦进行贸易走私，进入中国的鸦片仍然源源不断。二是外国鸦片商人的无理阻挠。由于走私鸦片高额利润的引诱外国商人对清廷禁止鸦片入口的法令置之不理。英国当局暗中鼓励商人向中国大肆走私鸦片。东印度公司要求下属各船主，对清朝官方的例行检查一律不予理睬。1815年到1817年，发生了多次英国鸦片走私船只进入黄埔而拒绝中国官方要求检查的事件。三是官吏的纵容包庇。各级官吏谋取私利，纵容走私，“烟禁固甚严厉，然为日既久，地方官奉行不力……禁令渐同于虚设，民间私吸者多，私贩者愈多，堤防一溃，而全中国几成为烟世界矣”。（注：中国近代史资料丛刊《鸦片战争》，第1册，第293页。）据1811年东印度公司航务委员会的报告：清朝“总督关于禁烟之语，不过官样文章而已，毫无积极禁止贸易之意，因政府久以纵容私运为发财之机会”（注：于恩德《中国禁烟法令变迁史》，第16、26、28、30、23、25、38、40、51、71、82、128、134页。）

　　

　　清代早期，雍正、乾隆、嘉庆三朝是清朝鸦片初禁时期，从动机看，初期禁烟主要是出于道德上的考虑，认为鸦片不仅戕害吸食者的身体，而且淫荡人心，助纣为虐，败坏社会风气。嘉庆帝曾常常告诫下属：“鸦片烟性最酷烈，食此者能骤长精神，恣其所欲，久之遂致戕害身命，大为风俗人心之害”。（注：李圭《鸦片事略》。）从成效上看，由于外国鸦片商人的阻挠与清政府官员的纵容，禁烟法令未能真正实行，初期禁烟没有取得什么成效。相反，禁烟令一旦被视为具文，鸦片毒害就变得更加严重。

　　

　　

　　1821年，道光继位，开始对鸦片实行严禁。道光帝下令逮捕在澳门的鸦片巨商叶恒树，并重申以前不准鸦片人口的禁令。随后，广东地方官员封锁了黄埔和澳门两个鸦片市场，并将几艘夹带鸦片的英国船只驱逐出广州，令其永远不得再来。道光皇帝还根据两广总督的报告，对广州十三行总商伍敦元进行惩罚，因为他故意隐瞒外商夹带鸦片入口的事实。这些禁烟措施，对鸦片进口一度有所限制，特别是自大烟贩叶恒树被捕以后，黄埔、澳门的鸦片市场顿形衰落，两地的鸦片洋商被迫移居广州外的林丁洋。林丁洋位居广州湾入海口，当时清代官员将此地视为“外洋”而疏于管理，烟贩移地林丁洋，则拥有水路之便，于是林丁洋的鸦片贸易很快就繁盛起来。1826年，东印度公司航务委员会信中承认：“在林丁洋内有多数船停留，而不到河口内。在该处鸦片贸易反有许多便利……，鸦片贸易几完全离开澳门，而于林丁洋内得一安全地位，乃从前所无者”。（注：于恩德《中国禁烟法令变迁史》，第16、26、28、30、23、25、38、40、51、71、82、128、134页。）由于林丁洋在鸦片贸易的影响，道光初年虽严禁入口，但鸦片实际入口不仅没有减少，反而日益增加。据统计，1811年（嘉庆十六年）至1821年（道光元年），平均每年入口鸦片为4494箱；而从1821年至1828年的短短几年中，平均每年入口鸦片增加到9708箱。由于当时外国商人不能直接进入内陆贸易，因此毫无疑问，鸦片入口的增加与地方官员的纵容包庇有很大关系，正是官员与奸商狼狈为奸，外国鸦片才得以源源不断地进入内陆。对这一严重现象，道光帝本人十分清楚，认为鸦片流毒禁而不止，“总由海口守巡员弁卖放偷漏”及“地方官查拿不力所致。”（注：于恩德《中国禁烟法令变迁史》，第16、26、28、30、23、25、38、40、51、71、82、128、134页。）为此，他多次要求地方官员认真查办。1823年，又发布失察鸦片条例，规定地方官吏如查禁鸦片不力者，以失察罪论处。但事实上，这一条例没能得到认真执行，许多地方官员只是敷衍了事，没有什么官员因禁烟失察而受得处分。

　　

　　道光初年禁烟法令的失效，使国内的鸦片问题不断加重与扩大。这时，广东、福建、浙江、云南等一些沿海或边远省份，出现了大规模种植罂粟的现象。对于这一新问题，道光帝深为忧虑，指示所属严厉查禁。1830年，清廷制定并颁行严禁种卖鸦片章程，规定此后若有种卖鸦片烟者，“即照兴贩鸦片烟之例，为首发近边充军，为从杖一百，徒三年”；此外，各地方官应出具甘结，保证本地不种卖鸦片，否则按失察鸦片条例治罪。（注：于恩德《中国禁烟法令变迁史》，第16、26、28、30、23、25、38、40、51、71、82、128、134页。）禁种条例颁行之后，只有少数省份作了查禁，多数省份对朝廷的要求以查无其事搪塞了事，根本没有认真查禁。道光年间曾任云南监司的彭毓崧后来承认：“余尝劝民以种烟之田易而种谷，而民怨以为不通民情……，然而年终出结，必曰：‘境内无栽种者’。州县以之欺大吏，大吏以之欺朝廷。”（注：中国近代史资料丛刊《鸦片战争》，第1册，第311页。）由此可知，禁种条例在很多地区并没有真正实行。

　　

　　道光十年以后，鸦片流毒由于得不到有效扼制而开始泛滥成灾，其严重性突出表现为走私进口的鸦片数量急剧增加。据统计，从1821年至1828年，平均每年进口鸦片9708箱；从1829年至1835年，平均每年进口增加到18712箱；从1836年至1839年，平均每年进口高达3万箱。鸦片进口的急剧增长，意味着全国吸食鸦片的人数在日益扩大，从沿海到内地，遍及士农工商各阶层。令人吃惊的是，众多瘾民之中，不少人是士兵。士兵长期吸食鸦片，严重削弱了军队的战斗力与素质。1832年，两广总督李鸿宾进剿连州农民起义军，结果因“军营战兵多有吸食鸦片烟者，兵数虽多，难于得力”。（注：中国近代史资料丛刊《鸦片战争》，第1册，第303页。）道光帝获悉此事后甚为震怒，将总督李鸿宾发配边疆，并下令严禁士兵吸食鸦片，但遵行才寥寥。鸦片进口大量增加，带来另一个严重后果是白银外流的加剧。据1838年鸿胪寺少卿黄爵滋统计，随着鸦片进口的增加，白银外流日趋严重，道光十一年至十四年，每年白银外流2000多万两；道光十四年至十八年，每年的银外流高达3000多万两。伴随白银外流加剧，国内的银价日贵而钱价日贱，加重了人民负担；同时国家经费短缺，库银越来越少，后果极为严重。

　　

　　1830年以后，道光对国内日益严重的鸦片问题，尤其是大量白银的外流，感到忧心忡忡。1836年，太常寺少卿许乃济上奏，主张驰禁，认为要阻止白银外流，就应允许鸦片纳税进口，允许国内民人种植。道光为征求各省督抚的意见，将许乃济的奏文转发各地，从而在官僚上层内部引发了是驰禁还是严禁的大争论。开始，不少督抚支持许乃济的驰禁观点，认为只有变通办理才能阻止白银外流。但鸿胪寺少卿黄爵滋、两江总督陶澍、湖广总督林则徐等坚决反对驰禁，主张严禁鸦片。其中以林则徐的意见最为切要，他认为鸦片严重到现在这个地步，必须用重法禁绝，着重禁吸，对吸食者先宽以戒绝期限，传以戒烟药方，对屡教不改者，后严惩不贷。否则对鸦片流毒一味放纵，后果势必危及国家存亡，“是使数十年后，中原几无可以御敌之兵，且无可以充饷之银。（注：《林文忠公政书》7集，卷5。）林则徐的意见对道光帝触动很大，使道光的禁烟立场更加坚定。与此同时，经过争论，多数督抚的认识逐渐一致，倾向于严禁。象两广总督邓廷桢，原是支持驰禁，后来转变为严禁派的重要代表。在道光帝与各省支持严禁督抚的共同推动下，禁烟运动开始在全国真正展开。

　　

　　1839年，为使禁烟有法可依，清廷发布查禁鸦片烟章程三十九条，章程规定“沿海奸徒，开设窑口，勾通外洋，囤积鸦片，首犯拟斩枭”，“开设烟馆，首犯拟绞立决。”栽种罂粟者，首犯拟绞监候。所有烟民必须在一年半以内戒绝，限期不戒者，“无论官民，概拟绞监候”；章程还对各类从犯、失察官弁规定了惩处办法。查禁鸦片烟章程，是1792年以来清政府颁布的最为完备的禁烟法令。重刑处罚，是道光年间严禁鸦片的一个重要举措。

　　

　　在道光帝的严厉督促与各省督抚的积极配合之下，各地禁烟取得了不少成效。从1838年至鸦片战争前短短的两三年中，许多省份认真查禁，严禁种植，缉获了不少鸦片烟与走私船只，销毁了许多没收的烟膏、烟枪等，对被查获的各种烟犯也进行了处罚。1939年，随着查禁鸦片章程的颁布，各地加紧查禁，其中以广东省尤为突出。据两广总督邓廷桢奏报，仅广州一地，从1838年至1839年阴历三月，共查获烟犯1600人、烟土烟膏461526两、烟枪42741杆。（注：于恩德《中国禁烟法令变迁史》，第16、26、28、30、23、25、38、40、51、71、82、128、134页。）在对内严禁的同时，清政府又将禁烟的注意力集中到外部。1838年，两广总督邓廷桢、广东巡抚怡良调水师船只停泊林丁洋面，不许内地船只接近。以断外国趸船销售接济之路。1839年初，林则徐奉命抵达广州，立即采取更为严厉的禁烟措施。一面下令整顿海防，严拿烟贩；一面通知外国鸦片商，交出所存鸦片，并出具甘结，声明永不向中国走私鸦片，否则一经查出，立即严惩。外国商人对林则徐的要求不予理睬，认为这不过是清政府历来所做的官样文章而已。于是林则徐被迫采取断然措施，封闭黄埔港内的外国商船，迫使以英国商人为主的外国鸦片商，交出鸦片两万余箱计230余万斤。1839年6月，林则徐将缴获的全部鸦片于虎门当众销毁，这就是著名的“虎门销烟”。林则徐的这一严厉举措，沉重打击了外国鸦片对中国的走私，使道光年间的禁烟运动发展到了顶峰。

　　

　　对于英国商人在中国的鸦片损失，英国政府决心以武力来获得补偿。1840年，英国政府以保护英商对华贸易为借口，向中国发动了一场侵略战争。这场战争的直接原因是由中英鸦片纠纷引发，故被称为鸦片战争。结果清政府失败，被迫同英国签订不平等的《南京条约》。鸦片战争给中国带来的影响是广泛的，就禁烟而言，这场战争的结局，极大阻碍了道光时期禁烟运动的有效开展。第一次鸦片战争后，虽然清政府仍然坚持禁烟政策，反对鸦片贸易。但是，随着香港的割让与五个通商口岸的开设，外国鸦片商有了安全的“避风港”，对中国的鸦片走私更加猖獗，由于不平等条约的庇护，鸦片走私在通商口岸几乎公开化，其中上海、广州成了两个最大的鸦片输入口岸。在上海，可以见到“整箱整箱的鸦片在街上运来运去”，“贩卖鸦片和吸食鸦片也都是毫不避人的”（注：马士《中华帝国对外关系史》中译本，第1卷，第609页。）。这样，随着鸦片走私的扩大，第一次鸦片战争后每年外国输入到中国的鸦片数量迅猛增长。鸦片战争前夕，每年输入鸦片约30000箱，至战后的1848年增加到38000箱。1852年为48600箱，1853年为54574箱，1854年为61523箱，1855年为65354箱。可见由于鸦片战争的失败，清政府不仅没能阻止鸦片进口，反而使进口大增。使清政府的严禁政策已经名存实亡。

　　

　　

　　从第二次鸦片战争后，清政府开始取消对鸦片的严禁，允许鸦片贸易合法化，其原因有内外两方面。从外因看，第一次鸦片战争后，虽然英国迫使清政府签订了不平等条约，但由于清政府的拒绝，引发这场战争的鸦片问题并没有得到解决。对此，英国政府大为不满，多次强烈要求清政府允许鸦片贸易合法化。1848年，英国领事向两广总督提出开禁鸦片的要求；1854年，英国政府指令要求中国允许鸦片纳税进口；1857年，英国政府指令额尔金与清政府商讨鸦片贸易合法化。当这一无理要求最终被拒绝以后，英国又向中国发动了第二次鸦片战争，终以武力迫使清政府就范。就内因而言，第一次鸦片战争后，由于对外赔款和内部战乱的影响，清政府面临严重的财政危机，特别是咸丰初年太平天国运动兴起，南北十余省均陷入战火之中，中央的地方税收大减，财源枯竭。不仅如此，为支持庞大的军费开支，各省向中央索饷者接踵而来，而清政府虽多方收刮，但都是罗掘俱穷，毫无办法。在这样的情况下，为解燃眉之急，东南战区的一些督抚率先开征鸦片税，这等于承认了鸦片买卖吸食的合法化。1856年，两江总督何桂清在上海开始鸦片税，规定每箱鸦片征24两。1858年，何桂清公然奏清驰鸦片之禁，认为“鸦片烟我虽有禁，彼（指英商）则仍然贩运，今欲改其名而驰其禁……其利系在我，于夷酋夷商均无出入”。（注：《筹办夷务始末》，第31卷。）对于地方督抚开征烟税的举动与要求驰禁的呼声，咸丰帝表现了相当大的兴趣与默认。缓解财政危机的迫切需要，终于使清政府不惜饮鸩止渴，对鸦片驰禁。1858年11月，清政府同英、法、美三国签订《通商章程善后条约》，其中规定允许鸦片纳税进口；承认鸦片贸易合法化。条约第五款明确宣传：“向来洋药（指鸦片）……例皆不准通商，现定稍宽其禁，听商遵行纳税贸易，洋药准其进口，议定每百斤纳税三十两”。（注：《筹办夷务始末》，第32卷。）承认鸦片贸易合法化，标志着清政府对鸦片驰禁的开始。

　　

　　1859年，清政府在允许鸦片纳税人口之后，颁布洋药经售条例，规定鸦片只准由洋货商人出售；民人准以买吸，但不准开馆、兴贩；官员、兵丁，一律不准贩卖、吸食。1862年，又颁布改订禁开馆条例，规定开设烟馆者，照开场聚赌例，拟杖一百，徒三年。比较而言，这两个禁烟条例，比道光时期的禁令宽松很多，表现咸丰对禁烟已经缺乏信心与诚意。因此，清政府在驰禁之后颁布的禁烟条例不可能取得任何实质成效，至多是虚幌的招牌而已。

　　

　　《通商章程善后条约》签订以后，清政府要求外国与本国烟商在各口岸进行鸦片贸易，并按议定税则纳税。鸦片进入内地以后按中国货物由各地征收厘金，外商不得干预。此后，清政府在上海设局抽厘，除对外国鸦片每百斤征30两银关税外，另向购进鸦片的华商加增税厘50两。对此，英国政府表示不满，围绕是否增进口鸦片的税厘问题，中英双方多次会商，清政府希望增加鸦片税厘以限制鸦片进口，同时也增加收入；而英国政府则扩大对华鸦片贸易，反对不断增加鸦片税厘。在中国国内，各地官员要求增加鸦片税厘的呼声越来越高。1881年，南洋通商大臣左宗棠奏请大幅度加征鸦片税厘，如此，“税捐加则洋药土烟之价必贵，价贵瘾轻者必戒，瘾重者必减，由减以至断瘾尚可期。”（注：李圭《鸦片事略》。）1885年，使洋大臣曾纪泽在伦敦就鸦片税厘问题与英国代表谈判，最后双方签订了《烟台条约续增专条》，确定了鸦片征税新例则，规定进口鸦片在海关完纳每箱正税30两，厘金80两以后，才准运销内地。以后，各口岸就依此统一的新税制来执行。

　　

　　清政府实行鸦片驰禁政策以后，允许鸦片贸易合法化与鸦片纳税入口；表面上是为了“寓禁于征”，实际目的不是禁烟而是增加税收。据统计，1887年以后，清廷每年要获得700万两左右的鸦片厘金。（注：李圭《鸦片事略》。）的确，巨大的鸦片税收在经济是帮助清政府缓解了不少燃眉之急，但是，鸦片贸易合法化所带来的灾难性后果，要远远超出清政府得到的眼前利益。首先，清政府的驰禁政策使鸦片进口与日俱增，鸦片贸易成了外国掠夺中国的重要经济手段。中国的鸦片进口数量持续大幅度上涨。1867年鸦片进口60948担，至1887年上升到74350担。一直到八十年代末，鸦片进口值始终在中国各类进口货值中排第一位。（注：姚贤镐《中国近代对外贸易史资料》第3册，第1602页。）鸦片进口的增长，使清政府每年有数千万两白银继续外流，毫无疑问，这些沉重的经济负担最后还是落到了中国人民尤其是广大烟民身上，其次，鸦片驰禁政策助长了国内鸦片流毒的公开泛滥，特别是刺激了国产鸦片的迅速增加。不仅如此，为了增加税厘，清政府官员甚至鼓励各省种植罂粟。1859年，咸丰帝谕令云南对自产鸦片征收税厘，正税解送至京，厘金留作该省剿匪开支。1874年，李鸿章奏请允许国内种植罂粟，以抵制外国鸦片进口。在清政府推波助澜的政策影响下，罂粟种植面积在全国不断扩大。70年以后，罂粟种植地已由西南、西北边远省份扩大到全国，“各省种罂粟者，连阡接畛，农家习以为故常，官吏亦以倍利也，而听之”。（注：中国近代史资料丛刊《鸦片战争》，第1册，第300页。）随着罂粟种植的扩大化，80年代以后，土产鸦片在国内市场逐步取代了进口鸦片，成为清代唯一“成功的”进口替代产品。90年代后期，全国每年鸦片产量高达60万担，是同期进口鸦片的10倍。土产鸦片的迅速增长，意味着鸦片本土化的完成，由于土产鸦片的价格较低，且便于买卖，这使吸食鸦片的人越来越多。据美国著名学者史景迁（Jonathan Spence）的研究，1890年前后，中国烟民人数约占总人口的10％，其中瘾民人数约占总人口的3—5％，即瘾民人数有1500万人左右。（注：Wakeman and Grant：Conflict and control in late imperial china.pl54，Univ.of Caliornia press1975.）可见，驰禁政策使鸦片流毒泛滥成灾。

　　

　　甲午战争失败后，国内掀起了以救亡、革新为目标的民族主义浪潮，许多有识之士对日益泛滥的鸦片流毒越来越关注，把它视为招致国家屈辱与衰败的象征，要求政府从救亡的高度来重视禁烟。有的发表文章，痛陈鸦片给国家与个人带来的危害；有的自发成立戒烟会，帮助当地烟民戒烟。一时，要求禁烟呼声一浪高过一浪。与此同时，在华各国传教士对中国的禁烟，也表示了同情与支持。传教士之所以支持禁烟是因为鸦片妨碍了基督教在中国的传播，为打消中国人的疑虑与憎恨，传教士在宣传西方宗教的同时，竭力提倡戒烟。在许多地区，传教士设立戒烟医院或戒烟所，帮助当地中国人戒烟。此外，传教士还敦促英国政府，取消结华鸦片贸易。1890年，各国传教士在上海召开大会，通过六条禁烟例案，表示反对鸦片贸易，并准备在中国成立一个统一的禁烟会，指导各地教会做禁烟工作。1906年，苏州禁烟会会长白乐文（H·C·Dubose）发起签名运动，要求中国各地的传教士联名奏请光绪帝实行禁烟。这一倡议很快得到了各地传教士的响应，有1333名外国传教士签了名。此奏最后经两江总督周馥送交朝廷。另一方面，清政府当时在“新政”的口号下，自身也积极寻求变革，锐意图强，对造成国贫民弱的鸦片流毒也有清除之意。于是，外部压力与内在要求结合到一起，清政府决定改弦更张，一场真正的禁烟运动终于开始。

　　

　　1906年9月，清廷明降谕令，正式宣布禁烟，指出：“今朝廷锐意图强，丞应申儆国人，咸知振拔，俾祛沉痼而蹈康和。著定限十年以内，将洋土药之害一律革除净尽”。（注：《东华续录》，光绪朝，卷202。）同年11月，政务处颁布禁烟章程十条，限定于1908——1917年十年内禁绝鸦片。其主要内容：一是限制罂粟种植、阻止鸦片进口，以期杜绝鸦片来源。长期种烟的烟农发给牌照，令递年减种九分之一，九年内尽绝。二是戒除烟瘾、预防新吸。规定60岁以下烟民领牌照方可吸食，并逐年减少烟量，限期戒绝，所有烟馆必须在6个月内停歇。三是严禁官员吸食。文武各官有吸食鸦片者，一律限6个月内戒绝，否则即行休致。同以前的禁令相比，这一禁烟章程采取的是渐禁措施，先劝导而后惩儆，宽既往而严将来。在当时鸦片流毒泛滥成灾的情况下，单靠严刑峻法或操之过急；反而无济于事。因此，采用渐禁措施较为切实可行。与此同时，清政府又积极寻求外交努力，以期杜绝鸦片进口。由于19世纪80年代以后土产鸦片在国内市场逐渐垄断，英国对华鸦片贸易的利润逐年减少，这样，英国政府关于鸦片贸易的政策有所转变。1907年，经清政府多次交涉，中英双方签订了禁烟条约，根据条约，如果中国在三年内试行禁烟，确能将土产鸦片减种、减销，那么英国即从输入鸦片每年递减一成，1908年起实行，至十年期满的1917年时，最终停止向中国输入鸦片。中英禁烟条约的签订，使清政府赢得了极其有利的外部条件，对清末禁烟运动产生了相当积极的影响。

　　

　　在各种时机成熟的情况下，清政府决心抓住机遇，禁绝鸦片流毒，并将工作重点放在对禁烟工作的管理与监督上来。1908年，清廷指令民政部、度支部迅速制定考核章程以督促各地禁烟工作，并告诫说：“此机一失，时不再来，若永远困于沉痼，势必无以为国。（注：于恩德《中国禁烟法令变迁史》，第16、26、28、30、23、25、38、40、51、71、82、128、134页。）不久，民政、度支二部制定了稽核禁烟章程。同时，清廷任命禁烟大臣，设立戒烟所。随后，禁烟大臣奏定禁烟查验章程，饬令各省颁行。此外，吏部还颁行了禁烟考成议叙议处之条例，规定地方官查办得力有效者，予以升级奖赏，否则予以降级处罚。可见，这些法令的颁行，都是为了加强对官员的监督，从而保证了禁烟法令的贯彻执行。为加强对禁吸工作的管理，民政部又颁布了发给购烟执照章程和管理售卖膏土章程，对领照烟民与烟膏店作了许多具体的限定。1909年宣统继位，复申禁令，要求各级官员在禁烟中“务须认真纠察，不得循情避怨。”（注：于恩德《中国禁烟法令变迁史》，第16、26、28、30、23、25、38、40、51、71、82、128、134页。）1910年，清政府颁行新的禁烟条例，要求一体实行，并将以前各项禁令视为定章，对违背定章者按现行条例治罪。对从事鸦片种植，贩卖，吸食者，分别处以徒刑或罚金，还特别规定官员包庇烟犯者，与犯人同罪。一系列禁令颁行之后，清政府锐意进取，狠抓禁烟工作的管理与落实，使清末的禁烟运动取得了前所未有的成效。

　　

　　清末禁烟成效，以禁种取得的成果最大。根据中英禁烟条约，中国要在十年内禁绝外国鸦片进口，就要同时禁绝土产鸦片。这样一来，清政府有了紧迫感，对禁种尤为重视。一些督抚还纷纷奏清朝廷缩短禁种期限，以达速绝。此后，江苏、山东、直隶、河南、山西、陕西、奉天、安徽等省，均宣布从1909年起一律实行禁绝。据此，清廷改变原来规定的各省禁种期限，要求除陕、甘、川、黔少数省份限于1913年完成禁种外其余各省一律提前于1909年年底完成禁种。至1910年，度支部调查各省禁种情况，结果发现直隶、山东两省已禁绝，其余多数省份虽没有完全禁种，但私种情形已大大减少。对此，清廷并不满意，要求各省应完全禁种，并严惩失察官员。1911年初，各省禁种进一步取得积极成效，清廷下令各省土药统税局即行裁撤。不久，奉天、吉林、黑龙江、山西、四川五省宣布已完全禁种。于是外务部致函英国政府，要求根据中英禁烟条约禁止印度鸦片进入上述五省，同时又奏清朝廷，饬令五省督抚仍随时查勘，凡已禁绝种烟之地永远不得复种。经过各方面努力，到清政府最后灭亡的前夕，虽然全国范围内尚不能说完全禁种，但大部分地区已经实施禁种，并取得了难能可贵的成效。关于禁售、禁吸方面，也取得了相当成效。根据禁烟法令，所有烟馆限六个月内关闭，随后依照法令认真查禁。至1907年上半年，天津、江苏、福州、北京、武昌、广东、贵州等地都关闭了烟馆，其它地区的烟馆也在晚些时候被查禁。在政府的推动下，各地官员与士绅积极配合，纷纷成立戒烟令、戒烟府、戒烟所使禁吸活动蓬勃开展。在禁止鸦片入口方面，随着中国政府在禁种和限制土产鸦片方面取得日益显著的成效，根据中英禁烟条约的规定，英国政府不得不减少对中国的鸦片出口。1911年，中英又签订了禁烟条约的正式文本，规定至1917年完全停止两国的鸦片贸易。据海关十年报告，清末禁烟初期，每年尚有五、六万担鸦片进口，但自1907年中英禁烟条约签订后，“这些措施的一个结果凡是鸦片进口迅速下降，到1911年减少到2800担以下”。（注：徐雪筠等译编《上海近代社会经济发展概况》，第334页。）这表明，清末政府在禁止鸦片人口方面的努力是成功的。经过各方面的不懈努力，清末禁烟运动虽然没有彻底禁绝鸦片流毒，但在禁种、禁售、禁吸以及禁止鸦片入口等方面都取得了前所未有的成效。然而，由于紧接而来的清政府统治的结束和国家政治的长期动乱，使清末积极有效的禁烟工作很快中断，到了民国时期，鸦片流毒更加泛滥