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戒毒专家—杜新忠记事 2018中国禁毒报告(全文)
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禁毒史、戒毒史
改革开放以来贵州毒品治理理念转变以及实践样态研究
2019-12-23 10:51:24 来自:中国药物依赖性杂志 作者:谢勇 阅读量:1
  改革开放40年来,随着我国市场经济的深化发展和社会结构的变革分层,国家整体社会治理模式经历了由包揽统管模式向政治动员模式,再到多元协商共治模式演化的不同历史阶段位于西南民族地区聚集地的贵州省,由于其特殊的区位地理背景、交通网络的迅速升级铺展、社会与文化之间链接纽带脱节引发的享乐主义等导致贵州省毒品泛滥、毒情严峻、毒害严重,毒品治理问题也成为了社会治理的核心问题。从总体上看,40年中,贵州毒品治理实现了治理主体由‘‘政府一元包揽”到‘‘政府、社会、市场多元共治”,治理策略由‘‘一刀切管控”到“精准发力”治理方式由‘‘刚性压制”到‘‘软法调控”,治理性质由强制灌输到协商共治的升级转变。不同历史阶段下的毒品治理方针和策略映射出了当时的社会资源和治理资源总量所能承载的最大程度。
 
  1978年至1991年:贵州毒品渗透蔓延初始阶段下的政府管控模式
 
  解放以后,在中央政府的统_部署下,贵州省开展了轰轰烈烈的禁烟禁毒运动,省域范围内绝大部分地区有效控制了烟毒。自20世纪70年代以来,基于毒品暴利驱动因素,全世界又开始进入了毒品泛滥年代,毒品交易市场猖獗成灾,形成了区域性强、辐射力大、规模不一的毒窝中心。其中‘‘金三角”地区作为毒品泛滥的重灾区,其罌粟种植面积持续扩大,巅峰时期超越了200万亩。为使毒品能够顺利运输到世界各地“金三角”贩毒集团企图通过云南、贵州、广西等地过境,再销售全球各地。受过境贩毒影响,贵州毒品又开始沉渣泛起,特别是盘县、织金、黔西、息烽等地烟馆重操旧业,成为毒窝聚集地。吸毒人员主要以新中国成立前遗留下来吸食鸦片的老烟民为主。据统计,1986年全省共发现吸食鸦片烟民近六千余人。到上世纪80年代末期,已增长至1万余人,贵州吸毒人员由老年人逐步转向青少年,吸毒方式由吸食发展到吸食、注射,毒品的种类也不仅局限于鸦片,还出现了大量的大麻、海洛因等毒品0。但是纵观这一阶段,贵州吸贩毒现象并不严重。吸食毒品的现象尚未扩散至全省,贩毒人员零星散落,大部分为经常往返贵州云南两地打工的本省人员,毒品消费市场还未正式形成。综上,笔者将这一阶段贵州毒情形势概括为毒品渗透初始阶段。
 
  鉴于贵州毒情形势并不严重,贵州省将毒品治理与其他重点社会治理问题并列,进行统一安排部署。一方面,顶层设计缺位。改革开放以后,我国法制建设进入了新的春天,各项刑事惩戒立法不断完善,禁毒立法工作也日趋发展。但是鉴于当时全国毒情形势较轻,在我国第一部《刑法》中,毒品犯罪仅仅作为妨害社会管理秩序罪中的一个内容进行规制,而且篇幅很短,分量不重,处罚也较宽松。从改革开放到党的十四大召开之前近20年中,贵州结合本地实际,先后出台了若干关于毒品惩戒的系列文件、规章制度。但是对毒品犯罪的形式种类、手段方法、情节认定、行为界定等方面都较为模糊。无法可依的背景下‘行刑衔接’“以罚代刑”等现象较为普遍,对毒品治理呈现松、宽、软的态势。另一方面,专业禁毒机构缺失。解放以后,为扎实开展好全国性的大规模禁烟禁毒运动,贵州省成立了专门禁毒机构,组织了若干禁毒力量,打击成效显著。但随着毒情形势缓解,对毒品犯罪的打击力度也逐渐减弱,专门的禁毒机构和禁毒队伍被解散,禁毒工作主要由公安、海关、工商等部门合力承担。禁毒工作也与禁黄、禁娼等一道同步推进。毒品情报传送、跨地域协同打击、毒品进出控制渠道等工作机制没有完全建立。因缺乏统_集中的协调机构和工作机制,打击合力无法有效统合,影响了工作实效。‘‘严打”其基本内涵是以压制为目的、以打击为手段,主张依法从重从快从严惩治严重刑事犯罪。这一阶段,贵州省先后组织开展了“百日剿毒大会战”“春夏扫毒风暴’‘90天扫毒大行动’“禁毒严打整治斗争’“飓风扫毒”等一系列集中整治行动,破获了一大批在全国有影响的涉毒大案要案,这种政治动员下产生的运动式治理具有一定的历史合理性和现实有效性。
 
  1992年至2011年:贵州毒品规模加速扩张阶段下的政治动员严打模式
 
  1992年,党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制目标。贵州省也逐渐加大了开放的广度和开发的力度,由此进入了经济社会发展期和社会结构快速转型期。这个时期,贵州人口流动速度迅速加快,交通网络日益健全完善,贵州由过去的毒品运输通道上升为集种植、吸食、贩卖、运输为一体的毒品流通市场,几乎县县有毒情,特别以毕节、六盘水、贵阳、黔西南最为突出。吸毒人员大幅上升,全省登记在册的吸毒人员由1993年的1万余名上升到2011年的11万余名(排名全国第6位)。毒品问题的肆虐不仅给全省经济发展和人民生命财产安全造成了严重危害,而且对社会稳定形势也产生了极其重大的影响。2011年,在贵州省抓获的刑事犯罪人员中,吸毒人员占了11.47%。这一阶段,贵州毒情形势严峻复杂。
 
  在当时的时代背景下,为有效开展禁毒,贵州省采取强有力的集中严打整治模式,通过_段时间将人力、物力和财力大规模集聚,对各种的吸食、贩卖、种植和制作毒品的行为进行集中整治、专项治理,对毒品犯罪形成了强有力的震慑。作为刑事政策的严打模式无疑具有多种优势。按照米格代尔的说法,国家治理能力可以从社会渗透的程度、调节社会关系的水平、汲取社会资源的能力以及合理使用社会资源的制度等方面来分析0。在毒品治理中,从提取能力来看,毒品严打模式经常性通过报纸、期刊、杂志、电视、网络等媒介进行全面的宣传,获得了广泛的人力、财力、物力的支持,从而可以高效快速解决问题;从渗透能力来看,毒品严打模式全过程贯穿发动宣传和社会参与,营造某_专项治理行动氛围,从而获得公众配合和社会支持;从规制能力来看,各级党委政府通过制定专门的章程条例和决议规定来引导专项行动,使得机构部门和对象民众跟着设置目标“运动”起来;从分配能力上来看,国家主要通过控制再次分配来促进社会的公平,而毒品严打也能够有效限制部分主体的非法利益,满足社会绝大多数成员的安全需求。但是与此同时,严打毒品治理模式呈现出明显的运动式政治动员特征,也带来了许多问题。最为重要的是严打停留在事后缉毒的被动层面上,对吸毒人员的惩戒也主要以强制生理戒毒为主。从工作实效看,虽然铺设了缉毒的天罗地网却没能彻底斩断贩毒通道,虽然能够关押得了吸毒人员但却无法帮助其回归社会。严打更多侧重解决短期目标,而一旦运动结束,问题会重新显现,甚至反弹出更严重的问题。毒品本身的成瘾性和毒品交易带来的巨大经济利益驱动,导致毒品“严打”模式必然走向失败63。从上述吸毒人员的迅速增长上,可见_斑。所以,在毒品治理的战略选择和制度重构中,必须结合实际,下决心减少严打运动式模式的比重,更加重视制度化整治、常态化管控。
 
  2011年至今:贵州毒品持续蔓延阶段下的多元协向共治模式
 
  大体上说,根据治理主体的不同,全球治理可以分为三种不同的模式:一是以政府为治理主体、以司法为治理手段的国家中心治理模式;二是以联合国、世界银行、世界贸易组织等国际组织为治理主体,针对经济社会、环境保护、扶贫扶助等特定领域,促使成员国实现对话合作,谋求共同利益的有限领域治理模式;三是以社会组织、第三方机构、非政府团体为治理主体的网络治理模式。进入新时代,毒品犯罪呈现的多种形态,其背后的生成机理、独特的毒品犯罪地域特征决定了以政府或国际组织为主要治理模式难以奏效,特别是在如何填补毒品犯罪所带来的社会裂痕上,司法惩戒和国际合作很难达致理想的社会效果。
 
  党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的工作目标,更加强调多元主体的参与权、共享权以及话语权,体现了马克思主义政党与时俱进的理论品质。值得指出的是,国家治理体系和治理能力现代化不是简单地消融政府传统型权力,削减政府强势权威,而是对政府的多层结构和社会功能进行重组与优化,是多元治理主体在其各自权力域中不断调整、不断博弈、不断融合,以达到最优绩效的过程。这一新的历史阶段下,贵州省不断创新工作思路和机制举措,充分发挥政府、市场与社会三者之间在毒品治理中的作用,铺设更完善的多方治理权参与运行的制度性安排,着力构建毒品治理新格局,走出了_条符合贵州省情的毒品治理之路,取得了显著成效。贵州省禁毒综合考评、吸毒人员动态管控等重要指标均排名全国前列,禁毒队伍建设、禁毒基础设施建设、禁毒信息化建设等取得了较大发展,在“十二五”期间,共破获毒品案件三万余起、抓获犯罪嫌疑人四万余名、缴获毒品两千多公斤、查处吸毒人员近二十万人次,同比分别上升27%、30%、76%和122%。共建立9326个网格室,80%的乡镇实现了吸毒人员网格化管理服务。吸毒人员新增率从2015年15.43%下降到2017年的7.76%,人民群众对禁毒工作满意度从2015年的87.72分上升到2017年的90.3分。
 
  一是更加突出党政统筹。中国治理制度历来主张主权核心引领的作用,具有强烈的‘‘政党中心主义”特征。这种制度模式之所以能够顺利输出制度效能,关键在于我国独特的“政党一国家”型制度逻辑63。在毒品治理中,贵州省积极将党所拥有的政治理论优势、群众发动优势、组织动员优势、思想教育优势等有力拓延到毒品治理系统中,并转化为制度治理优势。比如说,创新建立了“书记抓、抓书记”的禁毒工作机制,要求全省各市(州)、区(市、县)党委书记担任禁毒委员会第一负责人,政府主要领导担任禁毒委员会主要负责人,率先把禁毒工作由过去部门主责上升为党政主责,能够更好统筹行政资源,吸纳社会力量。同时,将各项禁毒经费列入政府预算,有力确保了禁毒工作保障。
 
  二是更加突出多主体参与。共建共治共享社会治理格局要求积极搭建各种社会力量参与治理的平台载体。党的十八大以来,贵州省积极探索社会共治毒品的新机制,着力推进毒品治理领域政府购买制度,为政府的职能升级提供有效的动力与压力并存机制,不断加速政府自身职能转型,实现政府财力与政府目标的有效衔接。在省级层面成立了贵州省禁毒基金会,更好地激发广大人民群众参与禁毒治理的积极性。大力发展禁毒社会组织,发挥其促进吸毒人员回归社会功能的特殊优势,帮助戒毒人员恢复社会功能,提升戒断巩固率。2016年全国社区戒毒社区康复工作推进会暨贵阳禁毒经验现场会在贵州召开,国家禁毒办要求全面推广贵州省在社区戒毒社区康复工作经验,大力引进社会组织,解决戒毒康复人员融入社会难的问题。
 
  三是更加突出全链条治理。实务界已普遍认可,实现毒品治理的精准打击,不仅仅局限在末端治理,更需将视野放置毒品地下制造、毒品运输流通等全域环节中考量。近年来,贵州省着力完善全要素监管易制毒化学品体系、情报共享推送、多部门联合打击、毒品流失追溯、毒品问题严重地区责任考评等多项管理制度,做到信息互通、系统互联、资源共享,实现在源头上加强基础排查,在中间段做到常态联合检查,在末尾段强化责任追究落实,拧成强大工作合力。创新把毒品治理与脱贫攻坚紧密结合起来,坚持“治贫必治毒’‘扶贫必扫毒”的工作理念,将禁毒扶贫工作纳入“大扶贫”整体战略同部署、同推进、同落实,推进农村产业发展、吸毒康复人员技能培训与就业、最低生活保障兜底等禁毒扶贫措施落地落实。全省27990名涉毒贫困人员中有18155名涉毒贫困人员实现脱毒脱贫,脱贫率65%。
 
  四是更加突出教育预防。从‘‘个人”层面出发,作为具有较高的滥用药物成瘾易感性的群体,青少年本身具有生理和心理上的双重脆弱性特征。如何提升青少年群体拒毒抗毒意识和能力,受到了实务界和学术界的广泛关切。相关研究表明,青少年群体缺少对毒品成瘾性的正确认知“消费文化’“享乐主义文化’“个人主义”的盛行更加容易形成青少年毒品亚文化。近年来,贵州省各地都将毒品预防教育纳入学校法治教育范围中,制定了相对统一固定的禁毒教材,将禁毒知识合理穿插进有关学科中,贵阳等地更是把禁毒知识列入中小学升学考试内容,不断提升在校学生的拒毒防毒抗毒意识。同时,积极动员各种社会力量广泛参与青少年毒品预防教育,在全社会形成浓厚氛围,大大减少了青少年吸毒人员的滋生。
 
  五是更加突出科学戒管、长期联动。吸毒人员回归社会难是全世界面临的普遍难题,即使是在戒毒康复技术比较先进的新加坡,其复吸率也在80%左右。在我国,通过强制隔离戒毒所戒断后的吸毒人员,其回归社会后五年内的复吸率高达90%以上。导致复吸率高的一个重要原因在于现有戒毒政策忽视了吸毒人员回归社会这一核心问题。为破解这一难题,贵州省探索建立了集“生理脱毒、身心康复、就业安置、融入社会”四位一体“阳光工程”模式,得到中央政法委、公安部充分肯定和大力推广。一方面,贵州省充分发挥卫计、民政、人社、体育等部门的职责作用,不仅帮助其戒除毒瘾,还教会工作技能,提升身体素质,最大限度教育挽救戒毒人员。另一方面,以社区戒毒社区康复“8.31”工程为载体,完善动态管控机制,落实网格化服务综合管理措施,加大就业安置力度。目前,贵州省共建有“阳光企业”140家,安置2000余名戒毒康复人员就业,创建27家省级“阳光工程”建设示范点。“阳光工程”_定程度上有效降低了复吸率,减少毒品社会危害。但其运行中也存在一些问题,比如说,体制机制配套缺失,政府财政压力大、基层禁毒力量“不专、不稳”等导致其可持续性差。要推动“阳光工程”持续稳定发挥作用,政策引导是关键。要进_步优化“阳光工程”管理杠杆和政策工具,明晰政府、企业和吸毒人员三方权责利边界;加大优惠政策宣传、执行、检查力度,广泛吸引企业参与;积极引入个案、小组与社区三大社会工作方法,不断提升吸毒人员管控专业化的能力和水平等等,不断提升“阳光工程”质效。
 
  六是更加突出大数据手段运用。在毒品治理中,贵州省充分发挥大数据先发优势,将大数据理念和手段全方位应用于毒品监测、毒品管控、毒品预防等环节中,大力提升了毒品治理工作的综合效能。推进禁毒大数据建设,建立全方位毒情评估体系,搭建毒情监测预警平台和毒情监测信息数据库,开展对污水、河流、土壤、大气和吸毒人员毛发等要素抽样检测,为工作决策提供可靠依据。针对强制隔离戒毒工作、吸毒人员发展趋势、吸毒人员成瘾机理、新型毒品犯罪等专门研发了系列管控系统,改变了以往事后处置的被动模式,提升了工作的预见性、主动性和超前性。
 
  在看到贵州禁毒工作取得成效的同时,还应清醒认识到存在的_些短板,比如:禁毒工作法治化建设还需加强,社会组织参与禁毒工作广度、力度和效度不足,毒品预防教育实效要进一步提升等等。要强化法治在禁毒工作中的作用,不断完善立法保障,实现禁毒领域依法治理;大力培育禁毒社会组织公共精神,强化制度保障和政策供给,提升社会组织资源获取和整合能力,帮助其更好地嵌入进社会工作场域中;针对不同年龄段、不同性别、不同民族、不同背景的青少年,采取针对性、专业化更强的毒品预防教育策略,降低青少年吸毒易感性。
 
  小结
 
  改革开放后贵州毒品治理所伴随的政府官僚运作机制,既有卡理斯玛权威常规化的精神内核,也有运动式政治动员管理下的集中冲动引来的间歇性的运行困境,这些都与当时的治理资源总况紧密相关。基于贵州省经济社会发展各个阶段毒品治理的理念、主体、方式、目的、性质及来源等变化情况,贵州毒品治理模式历经了政府管控、政治动员严打以及多元协商共治不同的模式,其变迁体现了强烈的时代性特征。正如王沪宁同志所言,治理模式的选择并非由个人好恶而定的产物,一段时期社会资源总量承载的最大程度和整体治理资源的多维状况决定了国家治理的能力、方式和效应。党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央对禁毒作出了一系列重要指示,体现了整体性多维度治理理念,必将带领中国走向毒品现代化治理之路。新时代下,按照党中央的决策部署,贵州省积极探索建立毒品治理共建共治共享之路,不断创新机制和手段,确保社会持续和谐稳定,为其他国家和地区毒品治理工作提供了“贵州样本”。
[责任编辑]杜新忠
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