提要：鸦片统税是清末财政收入中的大宗税项，它与练兵、兴学、警政等各项新政事业关系密切，中央与地方对鸦片税的征收和使用非常重视。1906—1911年的鸦片禁政期间，围绕土药统税的经办权和拨款数额，地方省份与中央政府之间产生了严重的矛盾。在土药统税的经办权方面，各省极力主张归省自办，度支部则依靠政治权威和有效策略，化解了各省对鸦片统税进一步控制的企图。随着鸦片禁政缩期进行，鸦片税收愈发减少，土药统税的拨解成为地方与中央矛盾的焦点，尤以湖北、云南两省为突出，地方省份与中央政府的争执相当激烈。两个相互联系的矛盾迭次出现，反映出清末中央与地方财政关系的非协调性，隐含着两者关系的某种对立态势。

　　关键词：鸦片统税 清末财政 中央与地方关系 清末禁烟

　　一、引言

　　庚子以后，土产鸦片的生产规模达到顶峰，财政意义因之凸现。为了筹措巨额赔款和练兵经费，清廷加大了对各省土药税收的控制，1905年中央介入各省的鸦片税厘整顿，强力推行备受各省反对的八省土膏统捐制度；1906年5月份以后，又将八省土膏统捐的范围扩大到全国主要省份，并将「统捐」更名为「统税」，以求名实相符。1908年6月份后，度支部确定了边远省份的统税税率，这些省份也被纳入全国土药统税体系。总体上看，土药统税为中央和地方提供了数量庞大的税款，成效巨大，由于这项收入与练兵、赔款和各项新政经费关系密切，中央与各省均十分重视。

　　1906至1911年清廷推行鸦片禁政，国内罂粟种植面积逐步减少，致使土药统税收入趋向缩减。其间，围绕土药统税归省自办和土药税款拨解两个问题，地方省份和中央财政部门之间产生了较为激烈的矛盾，有关论著略已涉及。 这两个纠纷反映出中央与地方财政利益的非协调性，强化了中央与地方财政关系的恶变趋向，有关矛盾复杂激烈，影响面甚广，值得深入探讨。

　　惟有几个问题需要预作说明。本文所说的「鸦片统税」，仅指土产鸦片统税（进口鸦片不存在这一征税制度）。「土膏统捐」推行稍早，两湖、湘鄂赣皖四省以及两广地区，藉此统捐制度，在财政上获益匪浅。1905年中央强力推行的八省土膏统捐制度受到了鄂、湘、皖、粤、桂、川等省的极力抵制，本人已有专论涉及这一问题。 这里关注的是鸦片禁政期间，中央与地方在鸦片统税问题的争执和纠纷。

　　论及中央与地方关系，一个向来被重视的分析架构是内轻外重或督抚专擅模式。民国时期彭雨新在研究相关问题时，亦主此说。 其实，在清末中央与地方财权纷争的过程中，中央以权势压服地方的事例较多，但另一方面，各省争权无效时，往往阳奉阴违，延宕不办，或虚与委蛇，敷衍应付。这两种现象交替出现，很难断言哪一方占据上风或更有权势。新政时期，有人将中央和地方的权力专门作了对比，认为双方权力发挥均受到对方的制约，无所谓谁强谁弱的问题：

　　中国号为专制之国，而至今日，则大权所在，究难指责政府有权矣，而所下指令，或有不便于时者，则各省疆吏可以抗不奉行，政府无如何也；即或迫于严切之诏旨，不敢据理力争，而其势又万不可行，则相率以阳奉阴违了事，以免政府之督催，而政府无如何也，是政府无权也，督抚有权矣。

　　而用一人必请命于大部，部臣驳以不合例，则不能用也；行一事亦必请命于大部，部臣如执不许，则亦不能行也；甚至其下之司道，若与督抚不洽，则亦可隐抗其意旨，而不为奉行，是疆吏亦无权也。4

　　上述评论可谓相当到位。惟本文不拟正面讨论这一问题，而以中央与地方的鸦片统税纠纷来管窥这一实态和面相，藉此见微知着。这一纠纷的是非评判似乎不可过分明确。笔者相信，历史的实态往往是多种面相交织在一起，价值评判的结论愈清晰、条理，可能距离真相愈远。鸦片统税纠纷中，各方立场均有所据，各执一辞。有关矛盾在事件演进中扑朔迷离，环环相扣，实在难以立判是非，遽下结论。双方的「正确」行为，并不意味着结果就是良性的，历史与现实中此类事件不胜枚举，不值得惊讶。本文的着眼点，在于既厘定有关事件的原貌，又可从中体味出中央与地方在鸦片禁政背景下的财政对峙趋势。

　　另外，清末鸦片禁政时期鸦片税的种类较多，单就土产鸦片来说，就有统税、罂粟亩税、牌照捐、凭照捐、灯捐等。土药统税是其中收入份额较大的一种专税，财政意义最为突出。鸦片禁政缩期实施的直接后果，就是导致包括统税在内的各种鸦片税收入大幅度减少，使练兵、兴学、警政经费以及赔款筹措受到影响，国省财政纠纷因之加剧。中央与地方的鸦片统税纠纷就是在这一背景下展开的。依时间顺序来说，首先引发争执的是地方省份吁请土药统税归省自办。

　　二、吁请归省自办

　　归省自办是指地方省份要求清廷将土药统税的征管权放归本省，由各省独自经办。其背后意图是各省在税款的留存与起解方面可以上下其手，减少中央对税收的干预，从而有利于地方的财政利益。归省自办出现的背景，首先是酝酿和筹备鸦片专卖的影响，各省倾向于自办鸦片专卖，这就意味着土药统税的征管权必然由中央下放给各省；其次，全国统税税率的确定，使得各省能够独自处理鸦片统税的征管，并不需要中央再设置有关机构经理，徒费周折，虚糜鉅款。归省自办的呼声尽管在八省土膏统捐酝酿时期就已开始，高潮却出现在禁烟谕旨发布之后。各省的呼声虽然强烈，度支部却始终控制了土药统税的征管权， 上下争夺鸦片税源的纠纷比较激烈。

　　本来，土药税厘长期以来即由各省独自经管，1904年以后部分省份合办土膏统捐，成效甚巨。1905年以铁良南下为契机，清廷将土膏统捐的范围扩大，囊括八省，对税款经征和支配实行严格限制，相当多的税款收入被中央所控制，地方省份因而丧失巨大财源，极表不满。 由于这项收入对地方的新政和练兵意义重大，土药统税归省自办也就成为许多省份的共同呼声。

　　关于土药税收的财政总量众说纷纭。由于晚清户部和各省均缺乏完整准确的统计，加之各地瞒报和侵渔，所以产生了各种不同的估计。早在19世纪90年代，何启和胡礼垣预计说，各项税厘收入中，以鸦片税厘为大宗进项，这部分收入中，「洋药进口厘税六百万两，土药厘税名虽二百二十余万两，而实则二千余万两。是合洋药土药而计，每年值二千六百余万两」。 19世纪90年代的土药税率相对较低，土药产量也并未达到后来的规模，土药税厘却被估计为2,000万两，由此可见，各地上报给中央的数量大约仅占总量的十分之一。民国初年有人对1907年前后清廷的鸦片岁入也作过估计，认为清廷洋土药岁入「约计自三千万金元至四千万金元」， 若抛除海关洋药税厘「七百数十万两」外， 土药税款大约也有2,000万至2,900余万两。 这一估计没有将各地进口鸦片和土产鸦片的其它连带收入计算在内，例如凭照捐、种植税和牌照捐等。1907年11月末，英国驻华使馆参赞利奇（Leech）悉心搜罗有关情报，对中国土药统税的收入作了如下估计，「征收土药之税，岁可获英金六百五十万镑，而输入中央政府者仅一百七十五万镑，余归各省自用」。 按照1907年1英镑约合7．5库平两的货币比率， 650万镑约合库平银4,875万库平两。这一说法应该是包括了各省自己征收的其它土药、熟膏捐税，或者也包括西南各省在其境内征收的土药税厘等。中央直接使用的175万镑相当于1,312万库平两，这一数字已经远远超过了税章改变之前的每年200余万两的收入， 土药统税制度使得中央的收益增加了五六倍。度支部称洋土药税厘每年收入为2,000万两， 既包括进口鸦片税款700万两左右，又包括土药统税溢收款项1,300余万两，这是由中央直接控制的税款数量。看来英国人的估计大致可信。这笔原来由各省支配的收入被清廷以「统税」名义，收归中央，挹注于中央练兵新政，地方财政不能不受影响。

　　对于中央的做法，各省自有怨言。1905年八省统捐酝酿期间各省多有抵制，极力要求放归各省自办。1906年春天清廷强力将八省统捐推向各省，除了湖北、四川反对以外， 明确向中央表示反对的意见尚不多见，背后的原因恐怕与中央试办一年的明确许诺有关。 随着1906年9月禁烟上谕的颁布，实行鸦片专卖似已定局，各省声应气求，准备以举办专卖来取代统税，暗中排斥度支部对土药税收的控制。在这一背景下，各省自办问题日趋凸现。

　　1907年5月，度支部内部对各地提出的土药统税归省自办要求有不同的态度。两位侍郎主张，土药统税改章之后，各省自办并不难操作，中央另外设立督办大臣其实是徒拥虚名，建议裁撤土药统税大臣，放归各省自办。度支部尚书溥颋并未立即接受这种建议。 鸦片主产省份之一的甘肃省对土药统税制度颇有微词，认为土药统税新章实行后，对本省筹措赔款影响极大，因而要求中央增加土药税的拨还数量。言外之意，若归本省自办便不存在这一困难。 督办土药统税大臣柯逢时的态度较为关键，湖广总督张之洞对他的影响不容忽视。 1906年春天柯逢时在土药统税推广各省的奏折中，继续坚持统税制度的试行期暂定一年，然后即归各省自办，户部仅派监督协助各省举办。 1907年5月初，一年届满，这一问题如期提出。柯逢时奏称：「此项土税……深虑难于持久，且地方辽润[阔]，耳目实苦难周，主客异宜措置，殊形竭蹶，设有贻误咎奚能辞？仰恳天恩，饬部查照臣逢时上年原奏，由部派员作为监督，并将武昌总局裁撤，以省虚糜；抑或仿照铜币厂办法，每省各派司员管理一切，庶几事权归一，必有实效可观」。 折中「主客异宜措置，殊行竭厥」一句颇可琢磨，连度支部对这一说法也颇有体谅之意，各省对中央介入土药统税的反感和抵制由此可见。但是，度支部研究后，对柯逢时派员监督的建议仍予否决，督促他与各省督抚和衷共济，协商办理。

　　1907年8月底，柯逢时再度奏请中央裁撤部局，归各省自办。这次具折的主因是鸦片主产省份的本销整顿难度极大，税收数量大减，总局穷于应付各处拨款，赔累超过200万两，统税制度难以维持下去，裁撤部局，归各省自办是解决这一难题的有效办法。柯折申述说：「各省财政同一困难，未便拘泥定章，致有滞碍。第税章较前酌减，而拨款较前加多，此赢彼绌势所必至」，一年之内征收正税不过900余万两，其中解部370万两，各省拨款达560余万两，「函电交催，无从挹注；复值各省实行禁烟，土商停运，不独溢收全无，即应拨各省额款已难依期应付，岁需经费百余万，更无从征收」， 长期亏累局面亟应改观。柯逢时对前一项建议未被采纳深感遗憾，这份奏折又再度提出归各省自办的问题，「部臣即不允派员监督，拟仍归各省自办，或由部设法统筹，庶办理既无牵制，款项较有着落。即于本年九月，将总局及各省分局一律裁撤，督饬迅速销册，以免糜费鉅款」。柯逢时再三主张归省自办，具体根因或有区别，各省的压力却始终是一个重要的因素。

　　京中讨论此折时，陆军部、度支部以及军机处官员意见分歧较大。陆军部尚书铁良在召见部员讨论时，认为膏捐大臣和云贵分局等应先裁撤。度支部却认为，这将会大大缩减中央财政。还有大臣担心，土药统税刚推行一年，现在遽行裁撤，恐有纷扰。 湖北省对归省自办非常热心。1907年6月张之洞电奏清廷说，各省财政远远不足以应付各项新政，「前自刚毅、铁良南下已搜括无遗，今既派柯逢时督办膏捐于前，又派陈璧考察铜元于后，各省财源全失其所恃，倘有变故，何堪设想」。 这一电奏旁敲侧击，表明各省对待土药统税归省自办的积极态度。9月份，军机处征求张之洞对土药统税归各省自办的意见，张之洞主张应立即裁撤土药统税局卡，归各省自办。

　　由于度支部两位侍郎主张裁撤膏捐大臣，这次讨论柯折，该部态度似有松动。报界称，度支部曾一度主张按照柯逢时的建议办理，而且准备具折入奏，似有裁撤部局的意图。 军机处与两江总督端方等议商此事，端方等人提出两个方案供政府考虑，首先，烟膏专卖是一个至善至美的办法，但要筹措鉅款以资周转；其次，从禁烟角度看，应与英使协商能否缩短洋药入口的时间。10月份，度支部与外务部研究此事，认为后一个办法难度较大，且易惹英人借口滋事，因而倾向于筹款专卖办法。 京中一时议论纷纷，迟迟不能作出决断。

　　三、中央决断的两个依据

　　清廷是否将土药统税下放给各省经办，决定的因素甚多，比较重要的是统税成效大小以及度支部对各省土药产销量所作的调查和评估。两个因素均与鸦片税的财政前途有关，这是清廷考虑归省自办问题时的两个主要依据。兹就这两个方面略作分析。

　　（一）土药统税的成效

　　如何评估土药统税成效，税收规模能否继续对中央财政和练兵新政提供有力的支持，这是中央能否放权的依据之一。下面根据督办土药统税大臣给军机处的奏报，并结合有关材料，对八省统捐开办以来至1909年第一季度的土药统捐、统税的成效试作分析。

　　督办土药统捐大臣柯逢时向军机处的各种报告，将八省土膏统捐的溢收银两与1906年6月以后各省土药统税溢收银两分别奏报，报解次数也分别单算。从奏报时限看，八省土膏统捐大致自1905年6月至1906年5月，正好一年。虽然柯逢时对溢收税款的奏报较为详细，但全部收入数字却无法计算。主要原因是他将两湖、两广留归本省的税款数字未包括在内，除了这四个省份，「总共收正项库平银二百七十五万六千七百余两」，溢收银两达到207万8800余两，已经超出柯逢时原来的预计数字。 两湖、两广应得的税款数字在各省中算是较多的，如果将此计算在内，数字当会有较多的增长。这些解款的去向，主要是练兵处、财政处、户部和巡警部等几个部门， 由此可知这项税款的大致用途。

　　1906年6月以后，由统税总局经管的各省统税溢收款项，在本文统计期限内，共有55次解款，主要是解往中央部门的「溢收款项」（指土药税改章之后比原来收入所增加的税款），度支部与陆军部分别使用此款之一部分。此外拨还各省的税款远大于此数。现将土药统税「溢收款项」中解归中央部门的次数和数量列表如下：

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　　资料来源：〈光绪三十二年十一月初五日柯逢时奏〉、〈光绪三十三年十二月二十日柯逢时等奏〉，一檔馆，军机处录副，光绪朝，财政类，第7册，财政杂税，第491卷；〈柯逢时报土税溢收数目等〉，光绪三十四年六月奏，一檔馆，朱批奏折财政类，第四分册，〈经费、货币金融〉，缩微卷号53—002319；〈督办土药统税大臣柯逢时奏报各省土税溢收银两片〉，《政治官报》，第99号，1908年2月8日；〈又奏本年提解土税溢收项下银数片〉，《政治官报》，第260号，1908年7月18日；〈又奏解各局溢收税款等片〉，《政治官报》，第427号，1909年1月1日；〈督办土药统税大臣柯逢时奏土税溢收解部次数片〉，《政治官报》，第514号，1909年4月5日；〈柯督办奏解土药税情形〉，《申报》，1909年1月9日。

　　如上所列仅为柯逢时上解中央的收入，各省从土药统税中受益的数量，限于史料，目前无法作出具体的统计。 1908年4月份解给中央的税款约为680万两，而柯逢时此时称各省已拨解1,000余万； 到12月底，解赴中央的款项约为980万两，柯逢时则称「查开办土税两年以来，征银至二千余万两，拨还各省居其大半」，中央与地方的占有比例可见一斑。 1909年春天，当度支部要求各省筹议抵补鸦片税时，又透露了国内土药统税全年的税收总数为2,800余万两。 严格来说，中央与各省具体的分配数字比较模糊，中间有无变化，有关奏折中并无明确的反映，尤其是四川、云南和贵州三省，中央允许留归自用和由中央拨还的数字必然相当庞大；另外，湖北省的情形也有一些变化，奏折中亦无详细的反映。这些收入并不包括边远省份的收入。由于中央拨还给各省税款数目的史料并不完整，总的税收数字还无法作出统计。

　　度支部对土药统税的成效基本上是满意的。1907年12月该部在议覆柯逢时请求土药统税归各省自办的建议时，曾有如下褒评：「各省土药税厘自改归统税大臣设局征收后，一年之内，计解部溢收银三百余万两，练兵经费赖以接济，督办已有成效。兹据该大臣奏称，开办以后，税章较前酌减，而拨款较前加多……综观目前情形，销数并未大减」，「此项土税为练饷大宗，近来各省认解练兵经费之数多未照解，尤恃此统税溢收之项源源接济」，「若将各省本销一律切实整理，则岁入奚止倍蓰」。 由于柯逢时督办全国土药统税出力较多，劳怨不辞，陆军部和度支部认为应该对其加以奖赏，清廷1908年3月5日赏给柯逢时尚书衔， 反映出它对这项税收的重视。1908年4月，度支部奏明正月份部库存款的基本情形，所列的主要款目中，土药统税专款数量高居前列，多达407万两，占库存总数1,200万两的34%，所列「练兵专款」258万两似乎也较多由土药统税项下拨解，如再加上这一部分，比例当然会更大。 既然此项税款数量巨大，又与清廷练兵经费和其它新政事项密切相关，如果裁撤部局，将土药统税的经管权让给各省自办，中央部门将难以有效地控制税款拨解。在度支部看来，归省自办将是一个「轻率」的决定。

　　（二）土药产销量的调查

　　能否下放土药统税的经管权，还应对各省土药出产和销售总量作一调查，以便能以「确凿的证据」拒绝各省进一步的染指。度支部在处理柯逢时的建议时比较慎重，它采取了两个措施，一是在议覆柯折时，对柯逢时的裁撤局卡建议予以否决，要求对各省的本销加以整顿； 二是鉴于各方专卖鸦片呼声日高，该部认为应对各省的土药产量和贸易数量加以细致的调查，以确定中央是否放弃这项税收，「窃以洋药进口各数，每岁海关册报虽略有统计可稽，自奉严旨禁烟，影响所及，其销数实难预定；土药一层，近来办理统税，惟大宗商贩略可计算，至产土省份办理本销久未就绪，而自种自吸为数益繁，自非切实调查无由知其确数」。 由此可知，1907年8月开始的土药产销调查，有两个真正的意图，一个是为应付内廷和各省专卖的要求，这是正面的理由；另一个理由则是背后的，它与度支部是否决定放弃这项税收以迁就各省的要求关系密切，两种意图一明一暗，相通不悖。

　　从这项历时一年的调查看，各省土药出产和贸易量似乎不大。度支部丞参厅对调查资料进行汇总的结果如下：

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　　资料来源：〈（度支部）丞参厅九月初十日具奏覆奏查明各省洋药进口、土药出产及营销数目酌拟办法折〉，一檔馆，会议政务处档案全宗，财政，编号67—89。

　　度支部公开的结论是土药生产与销售下降的幅度明显，征税前景不大。但是，对这次调查质量的评估，时人与度支部的看法有所不同。相关证据说明，度支部在这一问题上错漏百出，难以自圆其说。唐绍仪对1906年的鸦片产量曾有一个估计，认为该年度全国鸦片的产量总数达到50余万担， 这是当时对土产鸦片产量估计较高的数字。英国驻华公使朱尔典认为，这一年土药产量能达到325,270担。 国际鸦片调查委员会对1906年度全国鸦片产量的调查结果是584,800担。 这里暂时还无法确切地判断哪一个数字更接近事实，但有关数字均较度支部的调查为高。关键的一个信息是来自民间媒介的说法。度支部调查结果公布前夕，1908年6月份，具有日本背景的中文媒介就公布了中国国内鸦片产量的调查数字。由于这项报导与度支部公布有关调查结果的时间非常接近，所以，该报的信息来源有可能与度支部的内部信息直接相关。这份报纸认为，「亚洲鸦片出产，中国、印度、波斯三国每年共达四千万基罗，中国有二千万至二千二百万基罗」。 「基罗」系「公斤」之意，按照这项调查结果，中国国内的鸦片产量换算为「担」，每担按100斤计算， 约为40万至44万担。 看来，各方人士与度支部的调查结果相差较大，有关估计或调查的数量超出度支部奏报规模的三倍左右。考虑到1908年度支部调查时，万国禁烟会还没有召开，各省缩期禁种罂粟的计划尚未大面积铺开，土药生产和贸易总量并未有大的变动，因而1908年的生产和贸易规模与1906年相比并无太大的差别。看来，这次调查的质量似有重大遗漏。

　　至关重要的是各省督抚对此项调查结果很难相信。1908年10月度支部的调查结果公布后，12月21日宁夏将军台布等人对此数字大加嘲讽，称其为「官面文字」。他举例说，度支部调查员对宁夏的调查就是敷衍了事。调查员到宁夏时，烟农已将罂粟收割净尽，他们只能依靠州县册报，「各税局征收捐税数目万不足凭。只宁夏满城，每年即非二十万两烟土不敷吸食，四十五担只七万二千两，并区区一满城尚不足，而谓全省本销止此，将谁欺乎？」度支部根据这项敷衍了事的调查，断言「吸食之人业经锐减」，台布当然持怀疑态度。他又列举江西省的情形说，调查员根据德化县册报岁出土浆六百六十两，也就是说德化一县只有三、四亩地种烟，「质诸路人，其谁信之！」「甘省与江西如此，他省之敷衍可知」。 台布的说法证明度支部的调查质量很不可信，该部公布的上述数字以及由此得出的结论当然大可怀疑。

　　台布一折上达清廷，影响之深自不待言。清廷与地方的隔阂已非一日，如此瞒报数字，度支部决不会信以为真，该部也不会根据这一敷衍了事、漏洞百出的调查结果进行决策，似乎另有所本，别有企图。中央与地方财政运作的游戏，该部知之甚深，驾轻就熟。这一游戏规则并非秘密，美国媒体1908年曾有报导：

　　财政收入中的大部分都是由各省政府上缴的，而各省的每位官员，从总督到职位卑微的官吏，都努力对所收税款数额保密，因为这些税款中的一部分要保留下来，作为他们获得额外补贴的来源，而那些上级部门如果对任何省份有所怀疑，怀疑他们实际收到的税款要比上缴的税款更高，或者认为可以让他们再多收一些税款时，这些省里的官员们就会提出更多的要求了。这种制度通常被称为「压榨式」，它总是诱使每一位官员把自己所在地区的税收数量说成是最少的，而中央政府也不反对这种做法，只要地方政府所保留下的税款数额合理就行……这种「压榨式」的财政制度既复杂又精细，的确是政府机关之间彼此相互制衡的产物。

　　在积极推行中央集权的背景下，面对如此庞大的土药出产和贸易量，度支部作何决断不问即知。所以在该部入奏的折片中，既否决柯逢时归省自办、举办专卖的建议，又有所籍口，凭借长达一年之久的鸦片产销量调查，该部巧妙地化解了各省对此项税款染指的企图。

　　四、滇省「军政请款」纠纷

　　各地土药统税「归省自办」的要求被度支部阻遏以后，鸦片禁政从1908年下半年起速度明显加快，统税款项的缩减速度也随之加快。土药统税制度规定，度支部必须按照相应的比例，将部分税款拨还各省使用。禁烟进程的加快使中央拨还地方的款项越来越少，直接影响了各省赔款筹措以及新政、军工和练兵经费的保障，中央与地方的财政矛盾再度紧张。围绕土药税款拨解，多数省份以各种理由要求中央允许他们截留税款，或增加拨款的力度，函电交驰，争执不绝。较为突出的省份主要有湖北、云南、山西、 直隶、 浙江、 甘肃等。 其中云南省因本省缩期禁种，境内土药税款缺失严重，该省营销外省的土药税款，大部分仍须由中央解还。在全国缩期禁种罂粟的背景下，中央拨款的承诺亦受影响，滇省与中央矛盾即围绕着统税税款的拨解留存而展开。以云南省为例，考证中央与地方的鸦片统税拨解冲突，更能显示国省财政关系在禁烟背景下的恶变趋势。

　　作为边疆省份，云南省的练兵和善后事宜久为清廷所重视，每遇重要需款，一般会得到上层的关照。滇省盛产鸦片，长期以来其新政事业幸赖鸦片税厘为之挹注，该省商务大部分依靠输出土药与外省百货进行交易。关于土药税的比例，罗玉东称，「云南全省厘金收入在光绪年间大约在300,000两上下，而中以土药税收占其大半」。光绪三十年云南土药厘金收入216,834两，约占全部厘金收入三分之二。 禁烟令下，该省民心惶惑，「云南因禁烟，众皆慌恐，以鸦片一禁则商业必衰，而人必有被其所累者」。 但是，云贵总督锡良对禁烟一事非常认真，雷厉风行，坚决推行缩期禁烟政策，从1908年底就开始实行彻底禁种罂粟政策，禁烟进程在各省中遥遥领先。

　　在土药税款的使用上，云南省享受较为优惠的政策。在禁政前期，该省曾一度加入全国土药统税体系，因本销整顿久不见成效，后被划出独自经管，省内税率实行单独的低税政策，清廷也允准该省可将部分内销的土药税款截留自用。禁政推行第一年，滇省督辕采取截留政策，将应上交中央的土药税款留归本省。1906年本省土药税共征至266,395两，除去派款加税76,112两、报部候拨104,655两、赔款38,056两、局用开支3,792两四部分后，余款为43,780两，滇省请求「照案留滇备用，仍照部议于各省欠解协饷项下照数划拨解部」， 留归本省使用的税款因而占总数的比例为16%左右。1907年该省仍实行这一政策，留归本省的税款为28,777两， 占总数的17%。这一比例大体上维持到1908年。云南使用的土药税数量，除了截留部分，尚有营销外省的土药统税拨还、本省境内土药税收留归外销部分以及膏捐、烟馆捐等。1908年6月，清廷为了解决云南善后事宜，决定将该省的捐纳虚衔、翎枝延长一年，允准辖境内的土药和烟膏厘捐照原来办法加征一、二成。 该省财政暂时尚未受到禁政的严重冲击。

　　土药缩期禁种之后，云南作出坚决停征土药税的决定。锡良饬令从1909年1月22日开始，全省局卡一律停收土药厘税。对这项决断的后果及应对方法，锡氏的预计显得过于乐观，他也知道云南是一个贫穷的边疆省份，常年内外的开支大多依靠土药厘税，总数在四五十万两以上，现在停收土药厘税，一切用款仅靠盐斤加价根本不敷运转，但他还是决定这一难题「由该司局通盘筹划，另行详办」。

　　实际上，云南所采取的财政抵补措施很难见效。盐斤加价收入有限，一度想增加盐课中的「马脚银」（每百斤加马脚银五钱），滇省咨议局议员坚决反对，督抚与议员争执不下，酿成咨议局盐政风潮。该省呈请资政院裁决，资政院支持该省咨议局的意见， 督抚奏请清廷决断，最终为度支部驳回。 云南富含锡矿，开采矿藏是增加收入的一个有效办法。督辕筹议举办滇矿公债，请求由度支部承担，度支部又加以劝阻和拒绝。 滇省请求由中央拨款支持矿政，奏折转至农工商部，该部认为此举甚佳， 对该省提出派遣矿业专门人才的请求，农工商部只答应「随时物色考验，实能胜任，即行遣派赴滇」。 农工商部无款可拨，在会商度支部后，按照该部的意见答复说，「臣部（指度支部——引者）因该省改炼京铜，添拨铜本，业经实力提倡；个旧锡矿既得公司承办，暂无庸公家拨款，所请提拨鉅款之处，应从缓议」， 看来，开采个旧锡矿也因款绌而困难重重。此前尚有开办田房税契之策，准备于1910年2月开始举办， 但因收入较少，远远不足抵补土药税款的流失之数。清廷勒令各省举办牌照捐，该省禁政较为彻底，因之无法举办， 与他省相比，又少了一个进款门径。因此，滇省财政陷入困境。关于禁烟导致的毁灭性灾害，《字林西报》的评论说：「鸦片没有了，云南不得不支付现金购买输入物品。可使该省的现金数量非常少，使可怕的经济危机不可避免」，「当前，禁止鸦片贸易无论如何会给云南带来整个的毁灭。」

　　土药税厘大量流失，导致本省财政几至坍塌，新政与练兵均受严重影响。庚子以后，滇省解赴中央练兵经费的数额每年20万两，并确定由烟酒税提10万两，中饱提10万两来筹措。后来本省只认解12万两，筹款措施有四项，其中土药加税占应解税款的58%。 本省编练新军经费是该省最主要的财政支出，这笔经费主要由本省土药税款以及中央拨解的土药统税等款项来解决。现在禁政加速推行，税款流失巨大，不但影响中央练兵经费的上交，更严重的是本省练兵经费缺口太大，向中央邀款自不可免。滇省请款的时间比较集中，多在1909至1911年间，主要的有五次。五次请款折射出复杂的信息，其中，禁政背景之下中央与地方的财政矛盾尤为重要。

　　首先是1909年4月请款  练兵是各省的新政要项，云南省自不例外。按照陆军部的计划，该省应编练一镇，以固西南门户。根据云贵总督锡良与陆军部的协商，云南编练一镇的需费情况，初步预计需要240余万两。这一预算中并未将工程、辎重、医院等项计入，后来通算开办费共需银370万两，常年经费共约140万余两。中央与云南省协商确定，开办经费中有130万两、常年经费中有26万两系由度支部、陆军部直接筹拨。1909年4月，护理云贵总督沈秉堃拟折上奏清廷，请求将这一款项拨给云南。 远在京城的新授云贵总督李经羲尚未赴任，沈折奏上不久，李也在京师请求中央拨解练兵经费。 此前，度支部对各省的请款限制极为严格，动辄议驳，各省啧有烦言。滇省这次请款，度支部对两位总督的答复却较为爽快。5月14日所定的拨解办法中，度支部确定滇省新军开办经费由大清银行官息余利、云南抵补药税四文盐斤加价应解部库一半银、四川抵补药税四文盐斤加价应解部库一半银、宜昌局溢收土税等，共计一百二十万两；新军常年经费则指定镇江等8个海关筹措26万两拨给；该省防营经费指定由四川盐务、广东盐务溢收、长沙等4个海关洋税凑足30万两拨给。度支部还说：「如果前项拨款实有不敷，再由该督将详细陈奏，臣部仍当设法筹措，以资接济」， 看来该部对云南拨款确实倍加惠顾。

　　度支、陆军两部给云南爽快积极的拨款举动，外界反应颇为复杂，既对两部的拨款举动颇感到吃惊、愤愤不平，但又无可奈何，自叹弗如。立足于东三省的《盛京时报》对这一现象颇为注意，刊发短评认为，李经羲邀款能够顺利达到目的，与其受到内廷眷顾的背景有关，「其所注意者，在圣眷之优隆否，权势之煊赫否。圣眷苟隆，权势苟赫，则百万罗掘以供给之，否则，推诿复推诿，且坐视其呼号溃败，而不以援手。且所浸假而任此事者之升沈，异势位更，则部中之所以对付之者亦变」。 这篇「杂感」确实是有感而发，颇具针对性，意在对比云南和吉林两省请款的不同结果。此前，东三省总督徐世昌、吉林巡抚陈昭常两次请求度支部筹拨吉林边防经费。第一次奏入，度支部借口曾经在东海等关洋税药厘项下拨过一次，对这次请款则消极应付，称「部库支绌，无款可筹，议令就地筹措」。 不得已，吉林又第二次请求拨款，度支部在答复中，删削挑剔，本来请款四十七万两，最后该部筹拨不足四十万， 算是交代。《盛京时报》的这篇「杂感」有感于两省的结果反差太大，坦言同是疆省，均为需款孔亟，朝中的态度却冷暖有别：「所异者，同为防边之用，而有应有不应耳。其应也，非以其事之不能不办，款之待用孔殷也；其不应也，非以其事之可以缓办，款之犹可支持也」，评论进而指出，「不以事之轻重缓急为衡，而以任其事者之有势力与否为衡，是非视国事如儿戏，断不至此。」 这一评论的地域背景显而易见。其实，不仅东北一隅，两江、四川和浙江等省也曾有类似的经历。这一指责性议论还是刚刚开始，滇省以后的请款多遭朝野驳难，舆论指责也屡有发生。

　　1909年4月底再度请款  护理云贵总督沈秉堃借奏报云南禁烟情况，再次请款。云南停收土药税的政策刚实行不久，沈秉堃担心财政缺口太大，认为本年停收土药税，收入骤减四十余万两；禁烟使得百货贸易备受影响，百货厘金的短收也在二十万两以外。盐斤加价收入中，留滇者仅8万余两。各种损失相加，沈氏称，「岁实短银一百三十余万两，细核用款，非关军需即属要政，不仅难丝毫撙节，并无一可缓须臾，罗掘殆尽」。 与前次请款相似，尚在京师的新任云贵总督李经羲也就近上奏清廷，请求拨解新政经费。李折申述说：「（滇省）防军岁饷，向恃药税、货厘以为常年的款，今则药税停收，货厘锐减，饷源顿涸，暨交涉要需，每年短银一百万两。恳请再拨五六十万两，先救危机」。  看来，李与沈已事先协商，拨解款额也经过细心斟酌后提出。

　　度支部的议覆奏折主要是针对李经羲的要求作出反应。度支部首先要求该省筹划抵补，并认为货厘锐减只是暂时的困难。由于滇省沈、李两折的请求非常急切，度支部决定部分满足李经羲的请求：「拟由土药统税项下再行拨银五十万两，如蒙俞允，即由臣部电知督办统税大臣，迅行解滇，以期无误」， 这就是说原折请求中央先拨解五十万两的目的已经实现；对于另外亏短五十万两的请款，度支部答复说，「所有该省防饷及交涉筹款，仍应俟该督到任以后，体查情形，究能酌减若干、实需若干，再行奏明办理」，余款的拨解看来也有希望。

　　按照有关规定，土药统税的使用和拨解十分严格。1906年制定的土药税款使用制度规定：「溢收之数另储候解，专作练兵经费的款，不得挪移，自应遵旨办理，若听其咨商通融，恐将来漫无限制，应请嗣后各省如有军务急需，准各督抚引广西成案，专折奏请，由臣部查核酌拨，其别项用款概不准援例率请挪移，以定限制」。 1907年2月份，度支部重申土药统税之溢收款项必须解部，专作练兵经费，不得挪移， 别的项目可以通融，事关军饷部分，则绝不能含混。 1908年3月，陆军部还有将各省土药税厘全部解作练兵经费的要求。 在这种情况下，云南两次请款所涉及的项目，大部分为练兵，但也有其它新政事项，度支、陆军两部网开一面，较为通融，在别省来看的确是出乎意料之外，因而深怀嫉妒和不满。媒介的评论即反映此类「官意」。前述《盛京时报》的言论倾向于指责度支部拨款不分轻重缓急，惟以圣眷优隆与否为标准。第二次云南请款后，《申报》的言论似有区别，它没有将批评的矛头指向清廷，而是对李经羲的行为大加揶揄：

　　顾滇处万里之外，既未到任，则其地方之财政及兴革利弊必有所未知，何至迫不及待，乃于未到任之前，先行奏请。既准拨矣又嫌不足而至再请。当此司农仰屋、罗掘俱穷之际，既不为大局计，又不为一省计，而辄曰：拨款，拨款，试思有何款之可拨也！

　　「论说」讽刺李经羲「抱着金盆要饭吃」：云南省地大物博，矿产可以开采，荒地可以开垦，铁路可以兴筑，森林可以垦殖，滇省可以从试办一个方面开始，徐图推进，始有成效。联系到后来度支部的态度，这一篇论说似乎是由该部的属僚加以操纵，或是为其捉刀，绝非一般清议可比。同一时期，远在东三省的财政监理官熊希龄也对李经羲迟迟不赴滇督之任颇有微词。 看来，此事已经引起较为广泛的关注。

　　1909年底1910年初请款  云贵总督李经羲鉴于中央所辖的土税局卡即将撤销，因担心土税拨解不足而再度请求拨解练兵经费。这次该省要求截留洋款和中央练兵经费。

　　洋款就是海关税款，由各省海关税务司经收。应解中央的练兵经费则是派令各省上交的款项，两类均由中央控制收支，地方不准截留。度支部在1909年12月，又重申洋款关系紧要，各省不准截留。土药统税日渐缩减的情况下，陆军部与度支部也曾飞催各省迫令将应解练兵经费解部，不得拖延。云南省洋款数额每年约计47,000两，上交练兵经费12万两，李经羲恰恰是要求截留这两部分款项归本省使用。度支部在研究李折后，仅允许该省截留练兵经费，而对洋款留省的要求则未加允准。

　　此后，全国土药统税形势日渐萎缩。1910年1月督办土药统税大臣柯逢时上奏清廷，建议裁撤部分土税局卡，江苏、安徽、山东、山西、浙江以及福建等省分局均已裁撤或侧重查验，税款因而大减。 因此，柯逢时向度支部声明，上年拨解云南的50万两土药统税已经解清，此后已无款再解。滇省闻知土药税局裁撤后税款大减，本省财政受到严重威胁，因而再度电请中央筹拨经费80万两，原来确定的土药统税50万两应继续拨解滇省，并在附片中重申截留洋款。度支部虽有不满，但仍旧允准云南截留洋款，并电商柯逢时本年的土药税款50万两仍旧设法续拨。对80万两经费的请求，度支部并未答应。

　　李经羲屡次请求拨款，或电奏，或专折，或附片，多以滇省军饷支绌为名，有时则以各省海关解款不到位为由，款项用途中新军编练经费占主要部分，但有时也声明是为开发滇省矿产筹集资金。所以有人对云南藉开发实业之名行邀款之实的做法颇表不满，专门撰文加以驳斥， 指责其请款兴办实业至为不当，言论倾向与度支部的看法如出一辙。

　　1910年9月请款  土药税厘短绌与练兵耗财使云南财力极度困绌，是这次请款的主要原因。云南因练兵新政用款猛增，土药税款日见其少， 据报界探访，该省电奏中声明本省请款的缘由是：云南省的贫瘠程度远远超过他省，禁烟之后鸦片税厘锐减，为推行宪政，扩展军政，财政支出大幅度扩张，铁路、巡警、开矿、防营也需财浩繁。因之，提出「今岁不敷之八十万实属无可筹抵，拟请再敕部分认五十万，其余三十万则暂借商款应付；至明年军需饷项，请援照北洋姜桂题军饷例，概由部筹拨。此外要政需款勉由滇设法筹补」。

　　度支部对滇省接二连三地请款十分不满，仅答应在土药统税项下拨给50万。 在清廷要求各省清理财政的背景下，度支部议覆奏折着重要求云南着手进行清理财政，不必动辄请款，对李经羲的屡次请款已有厌烦之意，折稿措词趋于严厉：「查该督抵任以来，前后未满一年，臣部协拨之款已多至数百万两，此不独近来各省之所无，亦该省从前之未有」，对于度支部部署的清理财政事宜，「该督不此之务，而日以飞章告急，但使臣部果堪设筹，则出内帑以赡边军，何一非臣部所应为之事。属以财源窘竭，岌岌堪虞，而予取予求，几欲以一隅而牵动全局，臣等所为极虑焦思，正不知其所屈也。该督世受国恩，素有精核之名，似不应除请款之外别无擘画！」 部臣言论中，已经显示出财政困境对国省关系的负面影响，滇省作为鸦片主产省份，禁烟带来的财政收缩催化了这种国省财政关系的恶变趋势。

　　李经羲敢于屡次请款，言行举措有别于他省督抚，盖有原因可稽。李在京时，被简为云贵总督，迟迟未能赴任，原因甚多。滇省本属边远穷瘠之区，此职实非优缺，人多视为畏途。所以在赴滇之前，军机处答应拨款二百万两练兵经费给滇省，度支部亦知此意，初步答应每年拨解50万两，李才抵任。 这次请求拨款，李经羲气势悲壮，「电达度支部，力请拨款，词极愤激，谓滇省财政拮据万分，无米为炊，巧妇所难。并云，官即不做，命即不要亦须请大部设法拨款，以应急需」， 要求将滇省拨款之奏「请特开御前会议听候处断，钦遵云云。闻有旨交度支部议奏，仲帅又恐度支部仍主驳议，特于日昨再行电奏，略谓滇省今年行政经费无论如何撙节，出入两抵尚不敷银八十余万，此八十万之亏短，实减无可再减，节亦无可再节。如果部臣不以为然，即请先将臣革职调京面质，内中如查有一丝一毫之冒滥，当此财政支绌，疆臣不知公忠体国，无故虚糜巨费，不论处臣以何等之罪，皆所甘心」。 度支部尚书载泽也不示弱，媒介报导说，「泽尚书接电后，知其惶急，笑谓：彼既能拼官拼命敢来请款，我又何尝不可拼官拼命筹款，但实在无款可筹，亦徒唤奈何而已」， 部臣与疆吏之争愈演愈烈。

　　最后是1911年1月请款  这次请求拨款与1909年4月初的请款目标未能实现有关。当时确定由部分省份的海关按确定数额拨解，但事后许多海关并未向云南照数解款，致使该省练兵经费中的常年经费久无着落，度支部虽电催各关如数拨解，却罔有回应。李经羲透露，各关欠解情形如下：芜湖关1909年欠解2万两；镇江关1910年欠解3万两；芜湖关、九江关、金陵关1910年分文未解。各关未能协解的原因，据李折称，九江官道已由赣抚奏明免解；安徽巡抚则说，芜湖关遵照部电应先尽京饷和洋款拨解，有余再向滇省协解。如此办理后，芜湖海关6万两、九江海关4万两均不能向云南拨解。柯逢时也电称，1911年的土药统税因撤销局卡，滇饷无可再拨。如此看来，财政亏损必然影响该省军费支出，「事关计授，全军恃为的饷，非他项指拨可比」，所以李折强调云南目前的困难，声称本年亏款即达80万两，明年预算案内亏款更巨，「年关逼近，苦无大宗现银可以挪借；明年的饷若再虑悬无着，军心动摇，边局难支」。 由于形势危迫，李经羲要求内廷饬令度支部，选择款项较充裕的部分海关承担云南练兵常年经费，并饬令各海关将尚未解完的余款解足，以固戎政。

　　1月11日，度支部向清廷提出答复意见，拒绝再为该省选择入款较多的海关来提供练兵经费，「年来库储奇绌，各省亦自顾不遑，土药溢收本以供中央练饷，前后拨给该省药税鉅款，其别无他项闲款足供指拨，不问可知」。 对李折中所说的九江海关、芜湖海关欠款一事，度支部表示将再度协商，不能使该项拨款落空。对李经羲屡屡请求中央拨款的举动，度支部极不满意，答复意见的语气已显示出督抚与部臣之间情绪的严重对立：「窃维该督自抵任以来不过年余，以编练新军，前后由部拨给并准予截留各款，约计四五百万两，部中已不遗余力，该省则仍然觖望臣部总揽盈虚，实未便专顾一隅，致碍全局。现在预算将次定案，其应增应减各款由该督另行估计」。 度支部已经将云南省的财政包袱甩在一边，赢虚多寡由该省自己决断。

　　土药统税缩减趋势愈发明显，尽管度支部仍旧重视这一税源，电咨各省将土药税收编入本省的预算统计册中， 但在整体上，它已经不是中央控制各省的主要财政因素。该税对云南财政的支持力度日渐式微，别项税款或缓不济急，或不可动拨，中央与云南之间的财政纠葛已发展到另外一个阶段，即双方在清理财政和盐政方面的对峙纠葛。云贵总督李经羲对度支部揽权专擅以及朝中乖蹇不悟、固执己见的形势洞见透彻，1910年8月意图联合各省督抚「将各省情形以及所办新旧各政，究竟财力如何，能否办到，通盘筹划，切实上奏，请朝廷速筹办法」， 这是李氏在邀款绝望之余，对朝政糜烂局面的一次重要干预。但是，阻遏朝政崩塌趋势，谈何容易！

　　五、鄂省拨款事件

　　湖北省与云南省在争款用途、争论内容和后果方面相差甚大。云南是鸦片主产区之一，本省实施罂粟禁种对其财政影响至深，湖北省的土药产量较少，只有西南地区总体禁种时才会对其产生较大的影响。土药统税锐减的后果，滇省主要是影响练兵问题，而湖北则会对赔款、兵工企业和兴学新政有较大影响。当然，两省督抚对抗中央的力度和方式也有所区别，其中土药统税大臣和陆军部在一定程度上有所介入，更使问题复杂化。下面就湖北省与中央在土药统税的拨解方面产生的层层纠葛略为揭示。

　　湖北省土药统税的拨解比较特殊，有两个因素决定了这种特殊性。首先，就土预征膏捐制度是由该省首创，联省合办土膏统捐亦从该省首先发起。1905年八省土膏统捐筹备时期，湖广总督张之洞遵照内廷旨意，参与筹备和政策制定。由于土膏统捐一直与湖北省筹措庚子赔款密切相关，八省土膏统捐的税款分配政策规定：「此项土膏统捐创始于鄂，本为鄂省摊派赔款之用，间有盈余，亦俱拨作兵工厂常年经费，出入皆有定数。所有湖北本省拟收之数应请概予免提，以重武备而示区别」。 由八省土膏统捐推广到全国以后，优惠的拨款政策并未作大的改变，财政处和户部在「支报条款」中规定，「惟湖北系创办土膏统捐省分，且有专款待支，应准照其本省销数，每担按一百两正款全数拨还」。 根据度支部后来的解释，鄂省的土药统税拨解定章如下：「财政处会同臣部奏定土药统税章程，以鄂系创办膏捐省分，该省拨款按照营销担数，将每担正税一百两全数归鄂，嗣该省请岁拨银一百二十万，经财政处咨明，如果销至一万二千担应准照拨，不及递减。局费等项由所拨款内扣除，此鄂省拨款定章也」。 尽管这一解释将湖北省土药统税拨款的优惠程度有所降低，但在各省中，湖北省拨款政策的特殊性仍不容置疑。

　　其次，湖北一省区位优势明显，西南鸦片主产区与东部、华南鸦片销售区的主要贸易通道就是湖北省境内。尤其是宜昌、汉口的交通、贸易地位非常重要，宜昌是长江货运的枢纽，而汉口则是鸦片贸易的集散地之一。1906年有人撰文评论汉口的商业中心地位，「四方货物之自东而西或自西而东者，莫不以汉口为东西之冲」，论者将汉口视为「商业机关之心脏」。 该文列举了在武汉活动的十二个商帮，其中大多数商帮的业务均与土药贸易有密切关系。 因此中央在武昌设立土药统税总局，全国最大的土药税收机构就是宜昌土税局，其本身下辖的湖北土药稽征税卡有老河口、应山、均州、平善坝、黄麻、来凤、武穴、安陆等十处。 这些税卡是宜昌局完成土药征税稽查的主要拱卫和屏障，确保该局对土药统税稽征目标的实施。

　　庚子以后，中央摊派给湖北省的赔款总数为每年120万两，筹款措施包括10项。 1904年9月以后，由于湖北与湖南联合举办土膏统捐，收入大增，张之洞适时决定将筹措赔款的各种杂捐一并蠲除，仅以土膏捐、铜元余利、签捐三种收入用于赔款支出，张之洞很有信心地说：「查土膏捐一项，近年来收数尚旺，又有铸造铜币一项颇有盈余，签捐一项尚足取信远迩，合计此三项必可筹出一百二十万两抵补通省赔款，既别有筹款之法，即不忍以此重累吾民，特此飞扎通饬，自本年八月为始，所有各州县赔款捐均予免解省城，以苏民困」。 此后，中央在各省推行土药统捐制度，湖北虽然岁失鉅款，但因中央拨还土药税款比较及时，1908年上半年前，本省赔款的支付尚未受到严重影响。1908年下半年以后，各地关闭烟馆，严格执行鸦片禁种计划，土药统税的收入开始下降，拨回地方的税款数量不得不缩减，这是湖北与中央在税款拨还问题上争执不断的主要背景。总括来说，双方争执的焦点，一是湖北兵工、钢药两厂的经费保障问题，二是每年拨还的税款数量和拨还时间。湖广总督陈夔龙、督办土药统税大臣柯逢时、度支部尚书载泽以及陆军部等介入此事，其间人事兴废与财政起伏的纠葛很深，鸦片禁政对中央与地方关系的影响之大，概可显现。

　　（一）兵工厂的拨款问题

　　湖北财政支绌局面自1906年以后趋向严重，财政形势发生恶变的关键因素有两个，一是膏捐改章。中央提走大量膏税，不到一年户部与练兵处就提走鸦片税款400余万两， 湖北虽享受较为优惠的拨款政策，但比以前减少甚巨。二是铜元余利大不如前。张之洞曾就此致函练兵处说：「鄂省自铜元减铸后，本省指拨要需，皆苦无从应付。加以膏捐改章，鄂省进项骤失鉅款，更有何法可以筹抵？本年鄂军因照练兵处章制改练，已岁增六十万两；调汴秋操，需款约八十万，又系新增巨费，现欠悬欠挪借，丝毫尚无着落。统计本年入不敷出者二百万两，年内正不知如何支持」。 张之洞此言是针对练兵处的搜刮，所论似有夸张，但也显示土药税改章和铜元余利渐失对该省的不利影响。1907年3月，度支部催湖北省速解甘饷，张之洞电陈本省支绌情形说，军饷岁增60余万，调汴赴操约需80余万，加以萍醴剿匪需用更巨，况铜元减铸，膏捐改章，大宗来源骤短300万，年终仅恃息借商款， 窘困局面无以应对。胡思敬甚至说，张之洞亏淮北宫[官]帑1,300万两， 这一说法尽管不得证实，却不为无因。媒介后来的报导也说，湖北因财政支绌，屡借洋商款项充作行政经费，「历年所欠洋款逐一调查，为数约二千万，惟恃后湖地皮变价偿还，难资弥补」， 亦可旁证湖北财政之窘困。

　　财政亏累首先导致湖北兵工厂经费严重不足。该厂常年经费的构成，1900年之前包括六项，诸如：宜昌土药税、川淮盐局江防加价盐厘、江汉、宜昌二关洋税、郎中刘国柱捐款、湖北藩库火器新捐、铁政局缴还官本、湖北土药过境税等。 湖广总督陈夔龙说，八省统捐举办之前，该厂常年经费相对较足，财源构成亦有所变化：「惟查该两厂经费由历年奏准动拨者，本有宜昌土药正税银二十万两，川淮盐江防加价银约十六万两，江汉关洋税银十万两，宜昌关洋税银五万两；由本省就地自筹者，又有土药过境银每年约十余万至二十余万两不等，米谷厘金银每年约十余万至二十余万不等。统计常年款项将及百万」。

　　中央推行土药统税制度之后，土药过境税被中央勒令停收，米谷厘金时多时少，该厂经费出现严重不足。1907年4月《申报》称，「现在土税已拨归度支部，故该厂进款已减三分之二，财政支绌情形于此可见」。 这一报导大致可信。根据度支部后来审核该厂（含钢药厂）自1901年至1907年经费使用的情况看，各年度经费数量均不相同，1905年土膏改章以后，该厂经费数额出现明显的下降趋势。兹列表如下：

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　　资料来源：〈度支部核复湖北兵工等厂收支经费各款折〉，一檔馆，会议政务处档案全宗，编号：776—7477。按：此案共报销库平银919万余，归陆军部审核报销的有637万余，归度支部审核报销的有281万余。

　　投入的经费大部分是用于薪金发放，而生产、购料等费用随着入款缩减而严重不足，停工待费的情形恐怕时有发生。降至1908年，该厂局面势难支撑下去，甚至面临中辍局面，「有着之收款仅有川淮盐加价、汉宜两关洋税、米谷厘金，全年约收不过四十万两」，「若不绸缪未雨，瞬将停工待款，坐隳已就之全功」。1908年7月陈夔龙力请中央拨款支持，「准予饬下陆军部、度支部筹拨常年大宗的款，俾得源源制造，以免辍废」。 折上，清廷饬令陆军部、度支部和湖广总督三方会商，确定由湖北土药税项下拨给20万两，江汉、宜昌两关各拨洋税10万两以资接济。 这20万两土药税是由土药统税总局直接拨给，并不占有中央拨给湖北省的土药税款，并规定按季分拨给兵工厂，以资接济。

　　这一拨款只是暂时缓解了兵工厂经费支绌局面，并未从根本上解决困难。即便如此，20万两土药税只拨解一年便无法支撑下去。1909年10月，土药统税大臣柯逢时专门给度支部发去咨文，申诉土药税款拨解困难，「现在禁烟日严，土税锐减，各处局卡已经分别裁倂，所有向日认解之各处经费实已无法筹认」， 特请度支部和陆军部设法将兵工厂收归部办，另款支付。与此同时，柯逢时也将咨文通报湖广总督陈夔龙。陈夔龙随即具折请求陆军部和度支部另拨款项支持兵工、钢药两厂，奏折认为，每年在土税项下拨款20万两是由度支部和陆军部确定的支持办法，湖北兵工厂急需此款，岂能停拨？「现在极力核实尚苦难资应付，若短此二十万两之协款，不独无望扩充，且将立形窘迫」，为了支撑这一兵工企业，陈夔龙只有建议度支部与陆军部另外指拨经费，以济要需。 度支部对这项请求极费琢磨，收归中央办理自然不行，决定仍由湖北省接办。该部认为，湖北省的财力尚有潜力可以发掘，特别是该省1904年定造舰炮等款是分年偿付，至1910年可以付清，这笔款项多达52万两， 腾出这笔款项自然可以派上用场。所以，度支部与陆军部协商后提出，鄂厂经费目前委实困难，暂时不得不由土药统税拨解来渡过难关，然后由湖北自筹款项继续举办。度支部主稿的奏折称：「然当此库储匮竭之秋，另拨一层实属无从设法。现在鄂省财政该督正在极力整理，将来必可腾出的款以济要需，惟目前该两厂待用方殷，不得不暂为筹集，拟咨明督办土药统税大臣即在应解部库土税项下拨银二十万两，分批解交该两厂应用，以解足一年为度，以后应由鄂省勉力自行筹措」。

　　这一决定对湖北兵工、钢药两厂来说，仍旧不是彻底的解决方案，1910年以后，鄂省财政更趋艰窘，这一军工企业最终没有摆脱挣扎残喘的命运。外人的研究也证实，土药税收短缺导致兵工厂生产经营上的巨大挫折：「1895至1905年，张之洞的湖北枪炮厂每年平均30%的收入来自鸦片税。禁烟法令颁布之后，枪炮厂的鸦片收入降至预算的13%以下，其后果是中国近代枪炮生产停滞不前，而该厂本可以生产出世界最新式的枪炮」。 看来，湖北与中央的交涉最后也没有挽救兵工厂的困境，兵工厂的厄运也就折射出清末国省财政的纠纷和恶变走势。

　　（二）筹付庚款导致的统税拨款之争

　　湖北省督辕、督办土药统税大臣以及度支部三方，围绕筹措鄂省庚子赔款，在土药统税拨还数额及拨款时间方面发生激烈争执。这是与兵工厂经费纠纷同时发生、规模更大的纷争事件。矛盾纠纷涉及拨还土药税款的数额和时间两个方面，以下分别考论。

　　关于统税拨解的数额  由湖北省庚款筹措引起的统税拨解纠纷始于1908年9月份。督办土药统税大臣柯逢时电告湖广总督陈夔龙说，自各省举办土药统税以来，拨还鄂省的土药税款已经超出80余万，此后不得不缓拨此款。此时正值该省筹措10月份赔款，突接此电，鄂督颇感意外，双方交涉无果，湖北只得暂时息借商款垫汇上海。10月10日，鄂省电奏清廷，要求「饬下督办土药统税大臣，将八月以后应解鄂省药税仍按每月十万两筹解足额，俾免偿款无着」。 10月12日，柯逢时接度支部的咨询电后，就湖北拨款问题进行解释，认为土药统税溢收款项越来越少，由度支部、陆军部所担负的云南款项、江北练兵饷项、湖北兵工厂经费每年均需120余万，概由土药税款承担，文电交催，土税总局无法周转。湖北土药税款的拨还，既然原来已经逾额多达80余万两，所以从本年9月起请求扣除，暂停拨解。

　　柯逢时认为多拨给湖北省80余万两，湖北方面根本不予承认。对拨款标准的不同理解是一个关键因素，柯氏与鄂省的矛盾即由此产生。按照土药统税大臣的计算方法，自1906年6月份起，迄1908年10月份，共计28个月，营销湖北的土药共有21,812担，以每担正税银100两计算，应拨还218万余，但实际拨还的数字却达280万两，由此看来，多拨给该省的数额已经超出61万余；此外，按照新税章和财政处、户部的规定，鄂省统税局卡的经费也要计算在拨款正额之内，因而柯逢时说，局费已达33万余两，「以上二款共溢解银九十余万两，为数太巨，且应扣除本年九月以后薪费，即一年不解尚属有赢，此皆各处挪移，无可延宕」。

　　鄂省督辕坚决反对柯逢时的计算方法，并不认为已经多拨八九十万。1909年初，度支部根据柯逢时的意见，将有关决定电知湖北。鄂督陈夔龙根据湖北布政使李岷琛与善后局官员讨论的结果，向度支部声称：土膏改办统税，原来认定湖北为创办省份，酌定每年拨银120万两，按月拨局，专解赔款之用。在有案可查的28个月内，拨还的税款数额，按每年120万两计算，应该达到280万两，实际拨解的税款数额也就是此数，并未逾额。 张之洞创办两湖土膏统捐或湘鄂赣皖四省统捐时，湖北岁入140余万两，现今则减为120万两，已属有减无增，鄂省亏累巨大自不待言。 如果按照销售土药的担数来确定拨款的数量，湖北省认为调查本省的销售数量极为繁杂，不易操作，陈夔龙强调说，每年拨款120万两「历经奏明，并咨度支部有案」，湖北省过去即是执行这一办法。

　　看来，矛盾症结在于双方所持的计算方法大相径庭。该问题的成因较为复杂，扼要言之，有两个方面。八省土膏统捐筹办时，张之洞遵旨参与筹办，极力维护本省利益，在与户部、柯逢时筹划过程中，柯逢时提出每年包认拨解鄂省税款120万两，张之洞虽然觉得湖北省吃亏不少，为了顾全大局还是勉强同意，但却提出一个条件，即不论各省土药统税征收盈绌多寡，对湖北省拨解数额每年不变，不能减少。 前述八省统捐税章中已有载明，执行一年之后，改为推广各省土药统税，新的税章中仍沿用旧例，张之洞且为此专电中央，申述膏捐改章对鄂省的不利影响。 因此，「土药统税」税款的拨还，仍旧是按照120万两的标准拨还湖北省，并不是柯逢时目前所说的根据湖北省境内土药销量，每担拨还100两正税的标准。柯氏现在所持的观点，表明他已经改变了与张之洞达成的协议。 另外一个背景，系张之洞已入朝拜相，鄂省利益随后难得保障。柯逢时尽管是武昌府籍人士，但权力运作的游戏变幻无常，张之洞入京后，柯逢时决定以度支部尚书载泽为奥援，所以他必须迎合中央的财政利益；加之张之洞离鄂后，继任督抚陈夔龙对上下左右调护乏术，官界经略手段与影响能力均逊一筹。 这在晚清官场游戏中似非福音，加之鸦片禁政缩期进行，税收减少，柯逢时态度改变，不患无词。

　　度支部奏折倾向于柯逢时的说法而反对湖北省的观点，认为陈夔龙所说「统税减拨即请赔款无着，似不尽然。该省岁收签捐为数甚巨，铜元虽已减铸，上年留省六成盈余，尚得银二十七万九千余两」， 并且，鄂省即便是没有土药税款的拨解，赔款筹措并不困难，度支部「启发」陈夔龙说，为了抵补鸦片税的短缺，度支部奏请实行盐斤加价并推广牌照捐，湖北这两项收入每年约可得40万两，加上拨给土税84万两，共124万两，「核与赔款一百二十万两之数，已属有余，而签捐及铜币盈余尚不在内」。尚不止此，该部又列出湖北省1904年订购舰炮的偿款问题，此款至1910年完全可以偿付完毕，这笔偿款的数额多达52万两，包括盐道库川淮盐练饷正杂款银23万两，官钱局盈余银29万两，一旦此款偿清，也可用于支付赔款。所以，该部赞同柯逢时的看法，在以后拨给湖北省的土税款额中，应扣除多拨的部分，按照每月7万两的标准进行拨付。如此计算，该省以后每年土药税的收入将减少36万两。

　　湖北省对度支部做法立即作出反应，极力维护现有的拨款利益。关于度支部提到抵补土药税的盐斤加价，该省强调这笔收入已经划归舰艇经费，目前不能挪补；牌照捐推行的成效还不能预测。督辕慨叹道：「每年骤短三十六万两，已苦乏术腾挪」。既然盐斤加价和牌照捐已不可能用于赔款支付，而度支部又倾向于扣除原来所谓多拨的部分，所以，鄂省策略只能是保住现有的拨款数目，尽量减少损失。度支部认为，拨给湖北省的土药税款中应包含局卡经费，此外还超出60余万两，这两部分多拨的税款应在以后拨款中扣除。陈夔龙请求将这项局卡业务经费从拨款中扣出，而由专门的「一五经费」税款来支付， 并且也应将过去多拨的部分扣除，这样一来，鄂省即可减少损失90余万两。然后「仍照部议，自本年九月起明年八月止按月提前拨解银七万两，以一年解足八十四万两为度，藉资挹注而免贻误」。 陈折奏上，度支部勉为其难，1909年1月18日的答复中基本同意了湖北省的请求，但却对每月7万两的拨款标准能否长期实行，不敢保证，转而要求湖北督辕与柯逢时就近商酌，「总期练饷、赔款两无贻误」。 三方随即确定了鄂省拨款的基本办法，约定自1908年10月至1909年9月一年之内，柯逢时应向湖北省拨款84万两，每月拨解7万两。

　　不料，1909年7月份，湖北督辕意外地接到柯逢时的咨文，被告知土税总局拨解鄂省土药税款不得不截止到本年5月份，余下6、7、8、9四个月无法再拨解，提醒湖北省方面另筹款项。陈夔龙立即与之交涉，柯逢时解释说：「现在局势，鄂中偿款似须设法另筹，决非土税所能挹注，敝局早晚亦必裁撤，万难久支」。 无奈之下，督辕只得电请度支部支持，鄂电说：

　　惟有电请大部迅电柯大臣，将五月份应拨之七万两即日续解凑济，其余未拨之二十一万两亦希设法腾挪，按月拨解。现值鄂省水灾，赶办急赈，罗掘已空，柯大臣目击窘状，当能勉图共济。倘仍不允，瞬届赔款之期，事关紧要，只得在司、关各库，无论何款先其所急，暂行提解，俟有税收再行归还。至柯函有早晚亦必裁撤之说，似此有意为难，不如早归鄂省自办，尚可挹注。

　　此电所言，极带要挟之意。司、关之款多为度支部直接控制，该部曾严令各省不准动支，鄂省情急之下，欲不顾禁令，使用此款，自然给该部以极大的压力，使其意识到问题的严重性，此法当属今人常说的「揭房顶战术」。 度支部接到鄂省急电后，立即给土税总局去电征询，要求柯逢时仍旧按原议拨款方案，拨足84万两税款后，再议改变。 柯逢时来电中，对此十分为难，他解释说，自从湖北办理牌照捐后，鸦片贸易商愈来愈少，税款收入大幅度缩减，往年尚有其它省份的超额税收可以挪解，现在统税分局已有八九个省份撤销停办。税收短少，每月还要支付大量津贴，此前还拨解过滇饷124万，可谓存款一空。柯氏的解释言辞恳切，「况居父母之邦，彼此相系相维，尤宜竭力筹措，无如收少解多，力有不足。长期敷衍岂有了期？」他答应，目前只能等待宜昌统税分局将五月份后的土药销售数量册报到总局，在扣除拨给其它省份的额款和局卡经费后，才可以尽量拨解。不过，他仍声明，鄂省以后的赔款筹措应由度支部另行设法。

　　柯电内容鄂省迅即知悉，陈夔龙仍电请度支部主持拨款，并对柯逢时违抗度支部之意，极为不满，「既准部电允拨，何至靳而不予，谅非柯大臣夙昔之本心。近日收数衰旺，本督无从过问，亦未便与闻，仍恳转商设法筹拨济用，以免贻误」。 三方函电交驰，久未商妥，至11月下旬仍未达成协定。度支部建议每月拨给6万两，不敷款项由鄂省土膏牌照捐和举办印花税来加以抵补。 湖北方面疑虑重重，经藩司与善后局等官员研究，决定赔款由土药税、牌照捐和印花税三部分构成，印花税刚开始举办，收入难以预定，决定暂时先在藩盐关库借支，一旦印花税收入较多，再拨还补足。 其中土药税的拨解数额，本省并无决定权，仍得协商度支部和柯逢时。揆诸鄂省《财政说明书》，三方再度交涉仍无结果。自1909年10月后，每月拨给该省的土药税款仅仅为1—2万两，1910年夏秋之后，分文未解。 该省筹措赔款「系在汉关道、签捐局等处合力凑济」。 唯一的例外是此前4月份，湘省发生抢米风潮，柯逢时按照度支部的要求，曾拨给湖北20万两土药税， 以作为湘省的善后经费，但这已经与鄂省的赔款无关。

　　关于拨还时间的争执  这一问题虽然不如前一问题重要，但由于涉及到赔款筹措，湖北省仍然主张每月拨解一次。按：庚子赔款的偿付办法规定，中国应每月按照确定数额将赔款汇往上海交付，各省也遵循每月汇款的办法，将认解赔款数额提前汇给上海道，再由该道兑交各国。 湖北省每月支付的赔款金额为10万两，当时财政窘困，筹措这笔款项的确非常棘手，每月赔款的筹措不能不算是本省的重要事项。土药税款能否每月拨还到位，自然是该省关注的问题。

　　八省土膏统捐时期，根据张之洞的建议，柯逢时执行每个季度拨款一次的做法。后来湖北省的财政窘况愈来愈严重，按季度拨款已不敷周转，陈夔龙与柯逢时商定提前拨款。此法执行不久，即因禁烟进程加快，税款周转不灵，柯逢时称，「即如八月之款，分局须十一月始能解省」，拨款时间因此受到影响。款项不能按时到位，双方矛盾随之激化，「鄂中未经查明，遽以相责」，所以柯氏向度支部声明：「惟嗣后收数益少，应付为难，必须三月后方能照拨」。 这一办法提出后，湖北断然不可接受，双方协商多次，柯逢时才勉为采纳。其实，此时的土药税款数量已日趋式微，对各省的财政意义已经大大降低。

　　六、结语

　　清末国家岁入大幅度增加,其中洋药税厘和土药统税无疑是一个大项。庚子前洋土药税厘占清政府总收入的近8%，1905年这一比例上升到11．3%。 1908年各省册报岁入数量为24,191万两，中央收入数量不详，若以中央次年的收入数量3,801万两计入（因缺少具体数字，姑采此法）， 那么，1908年全国总收入约为27,992万两（实际收入很可能低于此数），当年仅土药统税一项收入就达2,800余万， 洋药税厘约为502万两， 洋土药税厘占全国总收入的比例达11．8%，这还未将其它的鸦片税收入计入在内。可见，鸦片税厘承担了财政扩张的重要职能。在鸦片税收的分配上，中央控制使用的比例相对较少，估计占到三分之一左右， 其余大部分税款被地方省份所支配。在各省财政结构中，鸦片税厘收入占有重要地位的省份主要有两类，一类是出产鸦片较多者，例如北方的山西、陕西、甘肃、山东等省，南方的四川、贵州、云南等省；另一类是鸦片贸易量较大的省份，例如湖北、广东、江苏两属、福建、广西等省。这些省份的财政情况相对来说好于其它省份，但随着鸦片禁政的推行，财政运行也就较多地受到禁政所带来的负面影响，对外赔款筹措和练兵新政经费保障均受到程度不同的冲击。海关的洋药入口税厘和土药统税局的解款迅速萎缩，中央部门的用款倍受牵制，与鸦片利益密切相关的省份更受影响。在财政规模缩减的背景下，地方与中央的新政事业推展颇受制约，编练新军、海军经费筹措、兴学与警政经费来源程度不同地存在困难。

　　这种财政短缺制约新政的情形，从地方督抚向朝廷的奏章中可以看得出来。1909年11月山西巡抚奏称：「本省进款，自开办统税，药厘一项骤短银二三十万，至本年禁种，更无税厘之可收。出款日增而入款转减，计三十三年已亏银七十万，三十四年将亏至百万，本年又加认海军开办经费，每年应允解银十五万，常年经费五万，本省审判庭及咨议局经费约共十万两，截至年终计须亏银一百四十万之谱」。 这份奏章强调缩期禁种罂粟所带来的财政困绌。一年之后，该省强调供奉京师用款与军事建设用款之巨，本省能够机动用款的数量越来越少，地方新政倍受牵制，「上年严核经费，复将各局所、学堂大加裁并，薪资员额酌立限制，未尝稍留有余，此晋省用款无可议减，并无从另筹之实情也」，「晋省司库岁入常年不及六百万，解款、协款及军事等费已四百余万，本省留用实已无几，即使将学堂、局所全行停办，出入亦难相抵」。 山西省是鸦片利益巨大的省份，禁政对其财政影响较大。两份奏章虽然强调的侧重点有所区别，但概显示出晋省面临的财政危机。南方省份中，无论是鸦片出产还是营销省份，很大程度上因缩期禁政导致财政收支脱节，例如广西省、 云南省、 湖北省 等省财政深受影响。

　　清末中央与地方实行「共一财源」的体制，地方省份为求新政事业之推行，缓解中央过多控制鸦片税款所带来的的财政短缺，只能变本加厉增加民间税负。江苏省增加契捐，在原来部章规定的基础上增加六成，此前且奏请加收膏捐。 东三省请求增加铜元开铸，以补财政之不足。 四川省加大契税征收的力度，仅此一项年收入由原来的40万两激增至239万两。 湖北省要求增加契捐税率，以供练兵新政和赔款之用。 江西省采取先斩后奏的办法，征收米谷出口税率，但遭到度支部的反对，只能另筹的款办理新政。 福建省奏请截留关税节余，以充练兵兴学经费，却被度支部驳回。 湖南省提出以水口山铅矿的资产作抵押来举办公债。 鉴于该省经历民众抢米风潮之后，元气大伤，各方善后需款在在孔亟，且举借内债本息已经达到139万两， 度支部也就准其试办公债，以应急需。由于新政经费极为紧张，湘省举办各种地方性捐税，湘潭一地就开征八音税，城中开戏，官府强令征税，谓之八音税。 江南也试图举办公债，舆论戏称其为「袁世凯式之公债」，并痛诋其非。 这类为缓解财政短缺而出台的搜刮措施将民众负担再度加重，进一步激化了社会矛盾。朝中言官对地方官员偏重搜刮而不为民生利的现象十分忧虑。谏垣名臣赵炳麟称，「近年度支所入岁逾一万万两，一切练兵之经费、新政之诛求、铜元之损失，何一非取给于民？八口之家不聊其生者比比皆是也」，「臣不仅为中国前途悲矣，国取诸民，民取诸土，今欲为国家筹经费，尤官先为民人谋生计」。 赵氏此言实际上是反映了民间强烈要求举办实业、重视民生的愿望。

　　各省新政已因财源不足陷入困境，各种弊端暴露出来，欲行不可，欲罢不能。庆亲王奕劻却认为，各省新政未能整齐划一的主要原因在于缺乏「实心任事者」，他批评说，「程度未能齐一，瑕瑜不免互见。其主管各员，或有实心任事者，亦有奉行具文者，精神既殊，成效亦异」。 其实，规模未具的原因是多方面的，经费匮乏是一个不可忽视的要项，奕劻之说显然避重就轻，与各省奏章中一再强调的财政困难大异其趣。

　　巧妇难为无米之炊，财政困绌是制约新政发展的瓶颈因素。当地方财源愈来愈紧张时，向中央邀款不可避免，由此导致层出不穷的纠纷事件。这些纠纷是多方面的，上述归省自办土药统税和统税拨款纷争是较为突出的表现。中央与湖北省、云南省在练兵、兵工、钢药两厂经费和赔款问题上屡经交涉，争论不为不激烈，最终仍无善果。究其原因，约有数端。鸦片禁政必然导致税款流失，清廷推行的禁烟新政确实要经受财政、民食等方面的考验；在土药税款大幅度缩减的背景下，中央始终推行财政集权，各省的利益俱受损害，云南、湖北省尤为突出。禁政引发的矛盾已经不但直接与财政、民食相关，它甚至蔓延到政治层面，尤其激化了中央与地方的纷争。柯逢时作为钦派督办土药税大臣介入这一纠纷，其态度急剧偏移，倾向于巩固中央财政利益，深刻影响了地方与中央争执的结果，在土药统税纷争中，也算是一个关键的人物，上下纠纷，输攻墨守，均有其影响和制约，不应小视。

　　「归省自办」与「拨款之争」同为鸦片税纠纷的重要表现，但两者所透示的信息稍有不同。归省自办事件发端于前，清廷内部尽管意见有别，但度支部力主集权，独排众议，各省意图遂致受挫。随后的拨款之争，展示的纷争更趋激烈，直接以鸦片税源为争夺标的，中央推行的抑勒和限制政策受到地方省份的强烈反弹，封疆大员之间函电交驰，声应气求；疆臣与朝臣相互援引，酿成愈演愈烈的督抚干政风潮。不幸的是这股干政风潮正逢鸦片税厘大幅度缩减，中央财政抵补乏策，加之整军经武耗费浩繁，兴学警政等改革事项也需费不赀，国家税与地方税厘定不清，近代财政体制正处于生成的过程中，因禁烟导致的鸦片税矛盾纠纷隐然滋生。其间，税政之争、拨款纠纷、预算之争、盐政纷争、军政纷争等，政潮迭起，遂铸成中央与地方关系中的一大变局。上下财政纠纷的背后，政治疏离悄然形成。对待新政改革中的危机，多数督抚自保禄位，朝中重要决策往往由几个权贵或有留学背景的人所左右，秉政者无法驾驭全局，糜烂政局只能一仍其旧。胡思敬事后甚至评论说，新政亡于「三寸毛锥」，将责任推之于督抚弥缝和少年得志。 「督抚弥缝」与「少年得志」并存，明白地显示出清末政治疏离的趋势，这恐怕是清廷推行财政集权时难以预料的难局。

　　从清末鸦片税厘的经略过程、专卖筹划、统税问题、税厘抵补以及新政事业所蕴含的各种矛盾来看，中央与地方关系是一个关键性矛盾，它始终左右着上述事项的发展趋势。在清末政治场景中，中央集权和督抚专权是同时存在、交互影响的两个实态，单纯强调任何一种恐怕不能反映历史的真相。民国学人研究清末财政问题时指出，「中央与省财政关系，实即两者政治关系之一面，而所谓政治关系者，又为政治势力之表现」。 论者认为，清末「国家政权之重心，不在中央而在各省，财政实权与其谓为属于部臣，不如谓为属于疆臣」，此论不为无见，由此得出清廷权力小于疆省权力的最终结论却并不完整。有人专门分析清末中央集权的策略类型，认为清廷推行集权的策略大致有两类情形，一是「以一部分省中之事权，委任专隶于中央各部之机关或官吏，使其独立秉承中央主管部处理事务，而不受督抚之节制」， 这类分督抚之权的做法简称为中央专管机关分权方法。第二类集权方法是在督抚之下，设立专职机关或官吏，既受督抚节制，又受中央主管机关的考核奖惩，这种集权方案简称为「共管机关之分权」，其目的是侵蚀地方督抚对有关事务的独控权力。两类分权方案中均有财政收权的倾向，在贯彻实施时，当然会受到地方督抚的强烈反对，上下纠纷甚烈，政潮迭见。中央对督抚反对的声音不能一概漠视，「无所严惮」。由于督抚权势积重，地方与中央的利益格局很难立即改变， 对地方利益也不得不予以兼顾。由中央担负的各项新政需费浩繁，而中央财力有限，不得不仰求于督抚，露骨的中央集权倾向反不足以成事，加之倡导集权的宗室权贵本不孚众， 督抚威望极隆者可以隐抗不遵，各省之间在共同的利害问题上联系紧密，声气相求， 中央的集权措施很难得到不折不扣地执行。从本文着眼的鸦片统税纠纷而言，单纯强调中央集权抑或督抚专权，均不能完全精确地揭示出清季有关历史的实态。惟两者交互运作，共同作用于相关事件，成为影响历史走势的重要因子。