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戒毒康复
协同治理视角下的后续照管融合机制研究
2019-07-03 15:44:33 来自:江苏戒毒网 作者:杜新忠转 阅读量:1
  近年来,江苏吸毒问题日趋严重。据人民网消息,江苏吸毒者已超全省登记在册的吸毒人员达17.7万人,每年至少“吸掉”上百亿。吸毒不但严重损害吸毒者的身心健康,而且极易诱发各种违法犯罪行为。戒毒从而成为禁毒工作的重中之重,也是难度最大、效果最难巩固的环节之一。
  
  我国《禁毒法》在总结多年来戒毒工作经验的基础上,专门设立了“戒毒措施”一章,确立了我国新的戒毒制度,规定了社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复、政府戒毒康复以及医疗机构自愿戒毒等一系列戒毒措施,从国家法律层面确立了戒毒工作中的各项具体制度。江苏戒毒康复工作经过近年来的实践,初步形成了以戒毒康复中心为基点,以后续照管为驿站的戒毒康复新格局。
  
  一、后续照管站的创立与成效
  
  (一)后续照管站的创立背景
  
  解除强制隔离戒毒的吸毒人员(以下简称解戒人员)回归社会后3个月至1年时间里是复吸的高危期,经常会面临无业可就、生活无依、社会歧视、亲友遗弃的重大压力,是特殊的社会弱势群体。切实做好这个过渡期的照管工作,对解戒人员重新建立有效的社会、家庭支持系统,避免重蹈覆辙,具有重要意义。
  
  2015年1月,江苏省综治委特殊人群服务管理工作领导小组与江苏省司法厅联合下发《关于进一步加强刑满释放人员安置帮教和解除强制隔离戒毒人员后续照管工作的意见》,明确提出探索建立解除强制隔离戒毒人员后续照管工作机制,由江苏省戒毒局会同各省辖市司法局设立后续照管工作指导站,作为解戒人员后续照管工作的专门机构。同年3月,江苏省司法厅下发了《关于建立解除强制隔离戒毒人员后续照管工作指导站的实施方案》。
  
  为确保后续照管工作指导站建设的顺利推进,在省戒毒局成立解戒人员后续照管工作小组,负责后续照管工作的警力资源调配、物质保障基础、政策措施制定和相关经费投入,各地司法行政机关成立相应工作机构,协同做好建站工作。实施方案明确要求,强制隔离戒毒所应在戒毒人员解除强制隔离戒毒前1个月与后续照管工作指导站联系,对戒毒人员基本信息、戒治表现、诊断评估结论等信息进行对接。在解戒人员出所前,后续照管工作指导站与其签订《后续照管服务协议书》,发放回访联系卡, 每月进行一次电话回访,每季度进行一次见面回访,全面了解其现实状况,进行操守保持的督促和提醒,并结合跟踪回访对解戒人员的戒治效果进行样本采集和分析,及时总结发现影响和制约成效的一般性和特殊性因素,为进一步改进戒治措施和教育方法提供依据和支撑。
  
  在提供帮扶救助方面,实施方案要求后续照管工作指导站协调人社、民政等部门,做好对“无家可归、无就业能力、无亲可投”的“三无”人员等生活特别困难解戒人员的救助管理,在教育、医疗、住房、心理等方面给予必要、适当的扶持和救助,帮助解戒人员落实基本生活的有关保障。为确保后续照管工作质效,江苏省司法厅还于2015年5月下发了《解除强制隔离戒毒人员后续照管工作指导站实施细则(试行)》。
  
  (二)后续照管站成效显著
  
  后续照管工作虽然开展的时间不长,但已取得了一些初步成效:一是进一步巩固了禁毒效果。后续照管工作在戒毒康复中心和社会之间架起了一座桥梁,有利于戒毒人员最终戒除毒瘾,顺利回归社会。根据省统计局民调中心第三方调查,结果显示,照管对象平均操守保持率87.4%,1年及1年以上操守保持率为83.7%,家属满意度达78.92%。二是初步探索了戒毒康复的后续照管帮教机制,将所内戒毒工作向社区延伸,进一步巩固了戒毒人员回归社会后的戒治效果,帮助解决回归后的继续戒治、就业安置、融入社会等问题,提高和完善了戒毒工作的科学性和实效性。三是进一步提升了劳教工作的社会地位。后续照管工作开展以来,回归社会的戒毒人员得到了有效的“照管”,复吸率明显下降,社区的治安也有了很大的好转。扬州主城区广陵区东关街道办事处反映,广陵区后续照管工作站和服务站建立以来,吸毒人员有了“照管”,社区的违法犯罪率下降了20%。
  
  二、江苏戒毒人员回归社会“后续照管模式”面临的问题
  
  吸毒人员通过自愿戒毒、强制隔离戒毒后,生理上、心理上基本或已完全摆脱了毒魔的困扰。但戒毒人员回归社会后的复吸率居高不下,操守期往往仅保持在3个月至2年的较短时间内,使得前功尽弃。根据我们对江苏几个强戒所的调研,从向强制隔离戒毒人员发放的500份调查问卷(其中470份有效)可以看出,对于戒毒次数的统计,认为强制隔离戒毒较有效果的1078例,占49.9%,近一半。对于戒毒次数的统计,戒毒一次的占49.9%;戒毒三次占 12.1%;五次及以上的 占 9%。这两组统计数据表明:50.1%的戒毒人员都是复吸再次进行强制隔离戒毒。由此可见,所内戒毒效果显著,但戒毒人员回归社会往往难以持操守,复吸率居高不下。通过调研及分析,主要存在以下问题:
  
  (一)立法层面
  
  1.江苏社区戒毒、社区康复缺乏相应配套细则,工作难以有效开展。《禁毒法》增加了社区戒毒和社区康复两种戒毒新措施,但是由于缺乏具有可操作性的配套细则,这项工作的开展面临着诸多困难。如《禁毒法》规定:社区戒毒和社区康复的时间加起来共有六年,是一个长期的、重要的工作。而江苏的社区建设还处于起步阶段,有限的社区工作人员整日忙于治安维稳几乎没有精力再去承担社区戒毒、社区康复这样一个对专业和技能有着较高要求的工作。此外,2011年6月26日《戒毒条例》出台,用专章12个条文对社区戒毒进行了规定。与《禁毒法》相比较,规定细化,可操作性增强,为社区戒毒提供了有力的工作支撑。但是由于江苏社区戒毒还属起步阶段,各方面配置都不完善,还无法完全按照《戒毒条例》实施工作。从而导致各种戒毒措施之间的有效对接,尤其是强制隔离戒毒与社区戒毒、社区康复之间的有效对接难以实现,这直接影响到江苏戒毒工作的成效。
  
  2.戒毒康复中心和后续照管站的法律地位亟待明确。2008年6月1日起开始施行的《中华人民共和国禁毒法》是一部综合性的禁毒工作的基本法。《禁毒法》将现行的强制戒毒和劳教戒毒统一规定为强制隔离戒毒。进而基本形成社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复三个阶段相互衔接的戒毒过程。由于戒毒康复中心建设工作刚刚处于试点阶段,《禁毒法》只能进行原则规定,尚未明确戒毒康复中心的法律地位、适用范围、调整对象等。此外,后续照管工作属江苏独创,起步不久,目前尚未明确纳入社区戒毒和社区康复之中,并未明确其法律地位,增加了工作难度。
  
  (二)工作层面
  
  1.总体协调欠缺,社会资源不能有效整合。首先,后续照管站在与社区开展戒毒帮教工作中,常常遇到推诿、敷衍的现象,对接工作协调难度大,造成单打独斗、孤掌难鸣的尴尬局面。其次,优越的社会资源不能有效利用和加以整合,科研成果不能转化为戒毒工作的生产力,导致科学的戒毒理论不能更好地为戒毒工作实践服务。
  
  2.后续照管工作由所内向所外延伸,工作人员面临思想认识转变和工作量超负荷的双重考验。后续照管工作由所内向所外延伸,但后续照管工作人员数量极少而戒毒会员分布面广,再加上一些吸毒人员及其家庭对后续照管工作的不信任、不支持,对社会的抵触情绪等等,给后续照管工作造成一定难度。如无锡市后续照管站指导现有工作人员3名,而其照管的1000多名吸毒人员却分布在无锡市的各个区县,动态管控工作量极大。尽管依托司法行政内部系统建立了市、区(县)、街道三级站点,但这些站点本身还承担着社区矫正、安置帮教工作,难以分身顾及后续照管工作,实际工作中难以推进。
  
  3.经费保障机制不健全,后续照管工作受到制约。后续照管站一直由各个强制戒毒所按照2个社工工资8万元的标准提供工作经费,至今没有建立起完善的经费保障机制,制约了后续照管工作的进一步开展。开展帮教活动、家庭社会走访回访、戒毒治疗都需要一定的经费保障,这是后续照管工作生存发展的基本保证。
  
  4.后续照管工作受人员、资金制约,安置难,脱失率高。许多戒毒回归人员回归社会后,都面临着家庭的变故、就业压力大,生活的无奈等多方面因素。由于戒毒人员多数无职业特长,无创业能力,再加上社会歧视严重,政府帮扶缺失,后续照管站很难帮助安置就业。最后,戒毒回归人员经不起诱惑常常导致他们脱离动态管控,给后续照管工作造成一定难度。据了解,强戒所曾经对在册的 1000 名戒毒人员的回访调查中发现,会员的脱失率很高,达到了近50%。
  
  三、完善江苏戒毒人员回归社会“后续照管模式”对策建议
  
  《禁毒法》确立了以社区戒毒、强制隔离戒毒、自愿戒毒和社区康复为主要戒毒措施的戒毒体系,几种戒毒措施应形成一个紧密衔接的完整过程。江苏只有根据《禁毒法》相关规定,完善“后续照管模式”,才能最有效地帮助戒毒人员戒断毒瘾,回归社会。
  
  (一) 加强配套法规的建设,尽快出台《江苏后续照管工作条例》
  
  《禁毒法》是第一部全面规范我国禁毒工作的重要法律,它的出台是我国禁毒史上的重要里程碑,对全面推动我国禁毒事业发展具有重大意义。《戒毒条例》的出台为其原则性和指导性的规定增加了具体的规定,增强了可操作性。地方立法可以充分利用地方资源,根据我区政治、经济、文化状况的特点,出台配套条例,以弥补《禁毒法》和《戒毒条例》在江苏戒毒人员回归社会过程中的工作盲点,增加对接工作的可操作性。此外,地方性立法可以充分利用地方立法权,整合资源优势,建立具有地方特色的禁毒工作体制机制,把各部门职能、责任、工作程序等以法规的形式给予确定,促进各职能部门作用的发挥。因此,尽快出台《江苏后续照管工作条例》,进一步明确相关部门的禁毒职责,完善工作机制和监督机制,制定出相应的工作措施,增强可操作性。以规范、细化、完善戒毒流程,保证江苏戒毒工作的连续性,使强制隔离戒毒与社区戒毒的无鏠对接成为可能。
  
  (二)建立完善的协调管理机制,落实基层各部门的责任机制
  
  建立后续照管的协调管理机制包括两个层面,一是与本地禁毒委、卫生、财政等部门协同会商管理机制;二是强制隔离戒毒管理所与戒毒回归人员辖区内的协调管理机制。前者属于对戒毒工作的宏观管理,后者属于具体的、系统化管理,两者只有相辅相成才能共同提高戒毒工作成效。
  
  1.建立与禁毒委、公安、卫生、财政等多部门的协同会商管理机制建立定期“联席会议”机制。戒毒管理局与禁毒委、公安、卫生、财政等部门,每季度召开一坎联席会议,互通情况,介绍禁毒、戒毒工作进展情况,以及对出现的新情况、新问题进行科学的分析,推出代表政府戒毒工作主旨的重大政策和措施,从宏观上把握戒毒工作的发展方向;重点协调和解决吸毒回归人员的接茬帮教、社区戒毒和社区康复,再就业等问题的有效解决,进一步协商下一步各项工作,以确保戒毒工作“一体化”工作的顺利进行。
  
  2.建立强制隔离戒毒管理所、驻地公安派出所、社区戒毒和戒毒康复机构、家庭“四位一体”的协调管理机制,实现戒毒工作科学、规范、常态运行。按照设定的管理内容、工作标准和工作方法,在可操作性原则、激励、效能原则和补偿性原则基础上,努力讲求戒毒激励、矫正拓展的效应,建立横向到边,纵向到底的横向和纵向交叉相辅相成的戒毒管理体系。进一步完善戒毒康复治疗工作流程图,建立自愿戒毒的人员接收、生理脱毒、心理矫治、习艺劳动、就业指导等一整套的科学管理办法和措施。
  
  3.建立强制隔离戒毒所、后续照管、公安派出所、社区戒毒康复机构的联系会议制度。这是确保“无缝交接”工作的重心,目的是加强日常工作的有效对接、互通情况、研究和解决日常交接工作中的具体问题。
  
  4.明确基层各部门的责任机制。《禁毒法》规定:城市街道办事处、乡镇人民政府负责社区戒毒和社区康复工作,公安机关、司法行政、卫生行政、民政、人力资源和劳动保障等部门赋有相应的职责,同时还明确了企业事业单位、戒毒人员的家庭、社会工作者和禁毒志愿者等社会力量参与戒毒工作的规定。这虽然从法律层面上规定了各部门的职责,但在具体执行工作中必须明确落实基层各部门的责任,防止出现“似乎都在管,实际都不管”的现象,提高戒毒措施的执行力。
  
  (三)应尽快解决后续照管工作中的财力、人力困难,保障后续照管工作的顺利进行
  
  后续照管工作作为一项全新的工作,在没有现成模式、工作经验的情况下,江苏戒毒管理局通过近年来的积极探索,不断实践,已初步摸索出一套符合后续照管工作特点的管理方式。但是,目前后续照管站工作人员的正常的交通、电话、办公费用都无法保障,严重影响了后期的照管帮教工作。
  
  同时,正如前文所述,现有的后续照管站工作人员数量有限,有的同时承担社区维稳工作,管辖范围广,人员流通快,工作量极大。单凭戒毒系统恐怕难以解决后续照管工作中的财力、人力困难。因此,建议政府能够提供一部份保障资金,同时发动社会捐助一部分资金、招募志愿者等措施,从而保障后续照管站的正常运转。
  
  (四)加快江苏社区戒毒建设的步伐,巩固后续照管站的工作成效
  
  依禁毒法的规定,社区戒毒和社区康复的时间加起来最长可达六年。而客观地说,我国的社区建设还处于起步阶段。与上海、北京等省地方相比,我们社区戒毒尤显落后。在社区戒毒未具备建立条件之时,戒毒系统自创“后续照管站”,并取得了良好的效果。但是,从戒毒工作的长远发展来看,建立稳固的社区戒毒模式才是《禁毒法》的最终要求,也才能更好的完成戒毒人员回归社会的对接进程。因此,应当加快江苏社区戒毒建设的步伐,巩固后续照管站的工作成效。
  
  正如上文所述,社区一方面忙于社会治安、环境卫生、计划生育、城市低保、流动人口管理等繁杂事务;另一方面由于社区工作人员数量不足,不具备专业戒毒经验、缺乏戒毒场所等诸多原因,使社区戒毒、社区康复工作难以有效开展。而戒毒帮教工作是一项细致、专业性强的工作。因此,笔者认为,社区戒毒工作应当有专门人员负责,并不易经常更换,保持一定的稳定性。因为熟悉社区戒毒工作和了解片区内的戒毒人员资料,需要大量的时间和精力,若工作人员经常更换,工作人员与戒毒人员常处于陌生状态,则极容易脱管。
  
  根据上述的分析,应尽快整合江苏的戒毒资源,最大可能发挥公安、司法、社区等各部门的资源优势,统筹各部门戒毒工作,均衡利益分配,明确权责,加强戒毒成果。由于戒毒系统已有多年戒毒工作经验,有专门的场所和人员投入强制隔离戒毒工作,而后续照管站也是由戒毒干警进行工作管理和指导。因此,鉴于江苏的戒毒工作现状,江苏强隔人员回归社会戒毒工作可以由戒毒系统进行总负责,公安和社区进行配合,从而形成自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复体系化的戒毒工作。
[责任编辑]杜新忠
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