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戒毒康复
后续照管与社区(戒毒)康复融合的探索与实践
2019-05-26 22:44:47 来自:江苏省司法厅 作者:杜新忠转 阅读量:1
  解除强制隔离戒毒人员(以下称“解戒人员”)后续照管工作是省司法厅推进“四个全覆盖”、加强特殊人群服务管理的一项重要内容,是江苏“四三二”新型戒毒模式的重要组成部分,是整个戒毒链条中不可或缺的重要环节。2015年6月,解戒人员后续照管工作在全省开展,三年多的实践表明,后续照管能有效提高戒毒人员的戒治操守保持率和延长戒治操守保持时间,从而实现“降低解戒人员复吸率”的根本目标。
  
  一、开展融合工作的现实意义
  
  为解戒人员提供后续照管服务作为省司法厅推动的一项工作创新,面临着“起步晚、基础弱、困难多”等现实状况,也存在法律政策层面上的支撑力度不足、组织体系和工作机制尚不够健全和完善、一体化工作体系尚未能形成等问题和矛盾,司法行政机关在从事这项工作过程中,常常有力量单薄、资源不足、缺少抓手的无力感,推进困难、质效不高等弊端逐渐显现;而后续照管工作的服务属性又决定了其不具备强制性和约束性的特征,过程中经常遭遇到照管对象及其家庭的不理解、不理会、不配合等各种不利情况,不仅增加了工作难度,也影响了工作成果的实现。这些因素的存在,在一定程度上制约和阻碍了后续照管工作的开展。
  
  基于后续照管与社区(戒毒)康复有相同和相近的工作属性,两者也共同追求和实现着“降低解戒人员复吸率”这一目标任务,这为融合工作提供了充分条件和可靠基础。通过整合行政和管理资源,依托社区(戒毒)康复现有管理平台和工作人员,建立后续照管与社区(戒毒)康复融合的工作机制,充分发挥禁毒、综治、公安和司法等部门的工作职能,推动政策协同和工作协作,共同开展工作,将社区(戒毒)康复的刚性管理和后续照管的柔性服务有机结合起来,真正建立起后续照管服务与社区(戒毒)康复管理相互融合的工作体系,促进提质增效,推动共同发展,这不仅是完善社会治理体系、充分利用现有资源的必然要求,也是后续照管走出瓶颈和消除掣肘的有效路径,更是实现后续照管健康和高质量发展的有力支撑和重要保障。
  
  二、我省开展融合工作的实践探索
  
  当前融合工作开展的有关情况。2018年,后续照管与社区(戒毒)康复融合工作被省戒毒局将列为推进全省后续照管工作的三项重点之一。从开展情况来看,大部分地区按照要求,开展了融合工作的尝试探索,根据自身的实际情况,进行统筹谋划和积极推动,取得了一定的实践成果,但在具体工作中,因工作理念不同、行政管理体制不同、经济发展水平不同等多种因素的存在,各地开展融合工作的思路和模式各异,总体说来,目前可以归纳为两大类工作模式,一类是由司法行政机关主导、其他职能部门共同参与的模式,一类是实行政府统一领导、以购买社会组织服务的方式来承担工作任务的模式。
  
  第一种模式,最早提出构想并展开实践探索的是盐城市,2017年初,该市提出为一体化融合戒毒事业长远发展探好路,奠好基的工作目标,探索建立“后续照管与社区戒毒社区康复工作对接机制”。经与市公安局禁毒支队座谈商洽,达成“提升社区(戒毒)康复质效,职能和人员双重整合,人才资源共育共享,构建社会保障体系”等四点共识,推动后续照管与社区(戒毒)康复的业务对接,强调突出问题导向,锐意开拓进取,坚持不懈、扎扎实实地抓好这项打基础、利全局、管长远的工作,该市的举措对于实现后续照管与社区(戒毒)康复工作的融合具有里程碑式的意义。
  
  泰州市确立“资源整合、共建共享、分工协作、共治共赢”的融合发展原则,年内相继发布《关于加强解除强制隔离戒毒人员后续照管与社区戒毒社区康复融合发展的通知》以及《后续照管与社区戒毒社区康复融合发展实施细则(试行)》,全面推进后续照管与社区戒毒社区康复融合发展。该市按照建立融合发展四项机制的要求,明确标准和要求,规范融合工作开展,与公安禁毒部门建立互通机制、明确共享内容、依法共同管理,不断完善定期通报、工作会商、联系协作的工作内容,确保融合工作得到有力有效开展,取得了较好的实践成效。
  
  无锡市依托《无锡市社区戒毒康复条例》这一地方法规,2017年9月,与市综治办、公安局联合出台《关于开展后续照管社区戒毒康复融合发展的意见》,统筹融合工作的开展,建立和完善相应的工作机制,落实和传导责任,通过落实联席会议制度、实现信息互通共享、开展共同帮扶活动、建立考核评价体系、扩大裁定社区康复人员比例等方式方法,不断推动和深化融合工作。试点单位结合自身特点和工作实际,充分利用自身管理和资源优势,通过整合职能、整合机制、整合力量,推动工作协作融通,实现相互补充、相互促进、相互提高的工作特色。
  
  从上述地市后续照管与社区(戒毒)康复融合工作的实际效果来看,通过深化理念、细化任务、实化措施、强化督导等方法手段,融合的理念基本形成、模式初步确立、格局初步建立,两者的融合促进了资源有效利用,增强了工作合力,提升了工作质效,后续照管基础薄弱、保障欠缺等方面困难有所缓解,也解决了一些社区康复管不到、后续照管做不到的现实问题,对于巩固解戒人员的戒治成效、降低照管对象的复吸率起到很好的推动和促进作用。
  
  但在融合过程中,我们也看到一些不容回避和忽视问题。首先,存在思想上错位的问题,个别地方司法行政机关承担后续照管工作主体责任的意识有所削弱,因此,必须强调的是,不能因为与社区(戒毒)康复融合后而弱化司法行政机关在后续照管工作中的作用和地位;另外,由于一些地区存在认识不到位、理念滞后的现象,积极性不高、责任心不强,造成融合工作推动乏力、进展不畅;此外,因管理体制的不同、机构设置上的差异,也不同程度地影响到融合工作的开展,街道(镇)司法所实行垂直管理的地区,融合工作的开展和推进相对顺利,其他的,则存在不少阻碍和困难。
  
  第二种模式,以苏州市、扬州市为代表。两市建立行政管理资源和社会力量互为补充的融合模式,由司法行政机关主导,通过政府购买服务的方法,将后续照管与社区(戒毒)康复融合工作的部分职责交由社会组织承担。这种模式能有效利用和发挥社工队伍专业化职业化水平高、信息传递及时、工作内容的重合度高等方面的优势,工作中需要协调的环节少,工作推进速度快、效率高。采用这种融合模式的先决条件就是财政资金上的充分保障,扬州市因为照管对象基数较小,花费不多,在推动上难度不大,苏州市的经济发展水平高、社会管理服务的理念超前、手段先进,而这些条件是省内其他地区所不具备的,因而也基本不具有普遍推广的意义;其次,政府购买服务属于合同行为,社会组织作为合同的履行方,往往满足于完成合同所确定的项目内容和工作任务,其工作积极性、主观能动性和创新创造性不容易得到充分地有效地激发,工作中难有高质量绩效和创新性举措;三是社会组织调动和利用社会各方面资源的能力有限、力量单薄,会对融合工作的高质量发展产生阻碍和制约作用。
  
  三、融合工作中存在的问题和制约因素
  
  从各地融合工作开展的具体情况来看,存在的问题和制约因素主要体现在以下三个方面。
  
  一是思想认识有偏差。首先是部分司法行政机关及工作人员对开展融合工作的认识不到位,认为这项工作并不是司法行政的主责主业,也缺少相应的法律依据和政策保障,开展和推动的意识不强、动力不足、积极性不高,甚至有消极和抵触情绪。其次,由于融合工作涉及到多个管理部门的配合和参与,部门之间工作协调难、共同推动难的矛盾客观存在,掣肘因素较多,工作开展和推进的难度较大,进展不畅。
  
  二是制度机制建设滞后。由于缺失政策支撑,缺乏统筹谋划,缺少科学思维和清晰路径,融合工作的体制机制建设尚未形成,涉及到有关部门单位间协调配合方面存在权限不明、责任不清等较多问题。而工作保障方面的不健全不到位,对于点多面广量大、责任重任务重的工作实际,各级照管机构普遍面临着缺少人手、专业能力不足和应对乏力的障碍和难题,融合工作遭遇发展瓶颈。没有统一的标准要求,也是融合工作有效开展的重要影响因素,没有现成的模式来遵循也没有成熟的经验可以借鉴,大家都是摸石头过河,普遍存在没头绪、没抓手、找不到切入点的畏难怕烦情绪。另外,缺乏督导、跟踪检查不力、结果考核评价不到位的原因,也阻碍到融合工作的开展。
  
  三是区域发展不平衡。由于各地对融合工作的重视程度不一、行政管理模式不同以及工作保障水平上的差异等原因,区域间融合工作的推动力度、进展程度和发展水平差异较大。工作保障到位、队伍力量完备、专业水平能力高的地区,融合工作推动较好,而其他地区的则难度较大、阻碍较多;吸毒人员解戒后被裁定社区康复人员比例较高的地区,后续照管与社区(戒毒)康复融合的基础扎实,工作进展顺利;而重视程度低、工作基础差、队伍力量弱的地区,这项工作推动缓慢,进展不畅,区域间发展的不平衡,影响到整体工作开展的水平。
  
  四、开展融合工作的方法路径
  
  推动后续照管和社区(戒毒)康复的融合,使其成为破解难题、促进后续照管健康发展和提质增效的有效路径,更好推进后续照管工作高水平高质量发展。应从以下几个方面入手和加以强化。
  
  一是强化融合工作理念。要提高认识和凝聚共识,在理念思路上,要摒弃不适应形势发展的思想观念和思维定势,跳出固化和惯性思维,不断增强破除利益藩篱的决心和行动,以强烈的“答卷意识”推动融合工作。落实好顶层设计,将推动后续照管与社区(戒毒)康复的融合列入江苏省禁毒工作规划,出台政策文件,不断完善政策配套和保障措施;在总结提炼的基础上,逐步建立和完善一体化戒毒工作体系,形成政府统一领导、司法行政机关主导、有关部门齐抓共管的融合工作格局;把加强顶层设计和“摸着石头过河”结合起来,积极推动后续照管纳入社区康复工作体系和网格化社会管理服务体系,在更高层次、更大格局上谋划和推进融合工作。
  
  二是加强体制机制建设。要坚持以提升质量为关键,着力构建完善的融合工作体系。建立由禁毒委统筹协调的融合工作机制,理顺工作关系,明确各有关管理部门的权限职责,规范和完善工作的开展;协调公安机关将解戒人员全部裁定为社区康复人员,实现后续照管服务与戒毒康复工作的有机统一;各司法行政机关积极搭建融合平台,激活社区矫正和安置帮教队伍力量,为融合工作提供支持,通过结对共建、建设安置基地、打造管理服务共同体等形式,提升融合工作质效;建立考核指标体系,落实融合工作责任制,强化督导,真正发挥好考核的“指挥棒”作用,加大对融合工作部署落实的督促检查和跟踪问效,确保目标任务落地生根和取得实效,不断巩固融合工作成果。
  
  三是严格标准要求,完善工作模式。要加强工作研究,不断强化制度执行力,出台促进后续照管与社区(戒毒)康复融合发展的指导性文件,明确开展融合工作的时序步骤和措施要求,确保工作开展的严谨严格和高质高效;严格标准要求,确立“目标任务一致,机制模式各异,质量效率并重”的工作思路,要求各地结合自身特点和工作实际,建立起街道(乡镇)综治办主任、康复办主任、服务站站长由一人兼任的“负责人兼职型”和以街道(镇)办事处分管领导为融合工作领导小组组长、统筹和协调其他各有关部门工作开展的“各司其职型”两种形态为核心的融合格局,进一步落实好“联席会议定期化、信息交流常态化、联络人员固定化、帮扶救助一体化、办公场所合署化”的工作要求,形成工作方向一致,工作标准统一的融合工作新环境,大力营造融合工作的良好氛围,不断提升融合工作的制度化、规范化、科学化水平。
  
  四是示范引领,激发干事创业的使命感、责任感。要出台支持和鼓励政策,树立融合发展的标杆,发挥好榜样示范的带动作用,以座谈会、现场会、观摩会等形式,营造争先向上氛围,以点带面,不断推动融合工作质效。要从顺应社会发展要求、维护最广大人民根本利益的高度,从推进经济社会协调发展、构建和谐社会的高度,进一步增强做好融合工作的政治责任感、历史使命感和工作紧迫感,让后续照管与社区(戒毒)康复的融合真正成为推动和实现后续照管创新发展、健康发展、高质量发展的重要内容。
[责任编辑]杜新忠
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