我国“依法行政”指导思想要求各级政府机关以法律为依据管理各种社会事务，约束政府工作人员违法行政，提高执法质量，切实保护公民、法人和其他组织的合法权利，保证行政执法活动不偏离“为人民服务”的宗旨。
　　
　　在禁吸戒毒执法领域，明确各类戒毒行政法律行为的法律属性和法律关系是贯彻“依法行政”原则的前提。我国《禁毒法》第四章确定了禁吸戒毒“三位一体”的科学戒毒规律，规定了自愿戒毒、强制隔离戒毒、社区戒毒、社区康复和戒毒康复场所等行政执法行为模式，针对不同的戒毒时间阶段分别适用，共同构成科学戒毒链条。其中，社区康复和戒毒康复场所两种戒毒行政行为模式都针对康复阶段的戒毒目标，属于康复性戒毒行政执法行为模式，在实践中，职能部门对这两种行政行为模式普遍存在理解上的偏差，对这两种行为模式的构建有较大影响。因此，对我省康复性戒毒行政执法行为模式的法律性质进行讨论十分必要，关系到我国对康复性戒毒行政执法行为模式的法律定性，关系到执法者和戒毒康复人员之间关系的具体权利、义务，关系到康复性戒毒行政执法行为模式的行为模式、法律后果和救济途径等一系列法律问题。明确我省康复性戒毒行政执法行为模式法律性质问题便于坚持正确的方向构建我省康复性戒毒行政执法行为模式，完善康复性戒毒行政执法行为模式管理制度，创新合理科学的管理行为，正确把握实施目标，保护戒毒康复人员的合法权利，明确康复性戒毒行政执法行为模式与戒毒人员及家属的法律关系，避免出现难以调和的矛盾，以降低管理成本，最大化实现康复性戒毒行政执法行为模式的成效。
　　
　　一、我省康复性戒毒行政执法行为模式的现状
　　
　　（一）我省社区康复模式的建设现状
　　
　　社区康复是《禁毒法》中规定的一种新型戒毒模式。目前，全省各州市已经全方位推行社区康复工作，各职能部门结合以前的戒毒工作经验做了有益探索，取得一定的成效。主要的经验和做法是：社区康复工作由城市街道办事处、乡镇人民政府负责，具体交予社区和村委会这两个城市与农村的基层组织来执行，组成包括当地公安机关、司法行政、卫生行政、民政等部门及当地有威望的群众在内的工作小组，制定社区康复工作小组的工作职责和工作制度，与戒毒人员签订社区康复协议，包括远离毒品、接收尿检监测、外出请销假报告、会客报告等内容，让戒毒康复人员在开放的环境中参加劳动并获取报酬，有正常的社交活动、正常的家庭生活，不限制人身自由，靠戒毒康复人员的自我约束与社会各方力量监督和约束共同完成戒毒康复目标。但这是一项长期而复杂的系统工程，处于建设初期的社区康复实践暴露出诸多的问题。主要包括第一、全省社区康复建设发展不平衡，没有相应的操作标准和规范，缺乏模式化的建设。各地在建设速度、工作机制创新、人员到位情况、经费设施保障等方面参差不齐；第二、社区功能弱化制约工作的开展。吸毒人员对社区这一概念模糊，认识不清，对自己归属哪个社区则并不清楚。社区基础设施差，大多数社区没有专门的场所、办公设备、戒毒活动设施，达不到开展社区康复工作的要求。缺乏专业社工队伍，没有专门的医疗室与医护人员，心理治疗基本没有开展，就业和技能培训没有长效建设。课题组在调研中就发现，很多街道办事处、社区居委会的禁毒专干都是兼职的，同时还承担了多项工作任务。昆明市盘龙区属于经济发达地区，目前也只能配置到1：34，即34名社区康复人员有一名专职戒毒工作人员。五华区社区矫助工作人员主要是由街道办事处、社区居委会的禁毒专干、派出所社区民警和禁毒自愿者组成，而街道办事处、社区居委会的禁毒专干、派出所社区民警都是兼职的，还承担了大量的其他工作，投入到社区康复工作的精力有限。社区康复专职人员的戒毒专业知识和技能严重不足，无法独立开展工作，很多具体工作现在仍由公安派出所民警在具体承担。基层社区因缺乏经费无法安排各类联谊活动、体育活动计划。
　　
　　（二）我省“戒毒康复场所”戒毒模式现状
　　
　　我省自2003年开始“戒毒康复场所”戒毒模式的实践探索。由于吸毒具有反社会性、反道德性，以及吸毒危害和高消耗带来的极大经济、精神负担，吸毒者引起社会甚至家庭的厌恶而被排斥，戒毒人员出所后，有家不能回，就业和社会生活不被平等对待，生存得不到保证，想戒毒但苦于难以自控，还要应对生活压力和吸毒朋辈的不良影响，面对这些难以逾越的障碍，戒毒人员的弱势效应凸显。因此，在我省开远市，部分戒毒人员在强制戒毒期满后自愿要求留下，部分已经回到社会的戒毒人员应不堪应对困难而自动要求回到强制戒毒所。开远市公安局针对戒毒人员自愿留所和要求返回的现状，于2003年实施了“安全岛”计划，同意自愿留所的戒毒人员仍然在强制戒毒所内继续劳动康复，享受来去自由的待遇，留所人员觉得自己的生理、心理、劳动技能等方面已做好回归社会的充分准备时，随时可以申请出所。随着自愿留所人员不断增加，开远市公安局强制戒毒所将“安全岛”延伸和发展为“雨露社区”，为上述戒毒人员独立建设一个平等相处的、没有歧视的生存环境。有专业人士评价，“雨露社区”禁毒模式，走出了一条封闭式管理、医院化治疗、集体化生活、学校化教育、劳动化康复、回归社会后落实帮教的戒毒康复新路,许多戒毒人员在这里走上了新生之路。
　　
　　在国家和云南省两级党委、政府的领导下，我省根据禁毒实际需求将昆明、开远、保山市隆阳区（市）3个戒毒康复场所列入国家禁毒委康复场所重点建设单位，三地积极推进戒毒康复场所建设，开远市“雨露社区”于2008年11月工程建设全面峻工并投入使用，容量300人。昆明市“和谐家园”建设项目戒毒康复场所改造工程已经完成并投入使用，保山市隆阳区戒毒康复场所建设项目正在建设，即将投入使用。开远“雨露社区”以戒毒为中心任务，确定了帮助戒毒学员戒断毒瘾、康复身体、学习劳动技能、最终回归社会为根本目的，以康复场所可持续发展为方向，创造了“公司加康复场所”的生产模式，开发了12个生产项目，提供1500个工作岗位，人均工资达660元，还以奖金、补贴等方式对生产积极分子给予表彰奖励，解决了戒毒人员的基本生活保障。积极开展技能培训，对戒毒人员进行职业技能培训和职业资质认证考核，至今已进行职业培训40期600余人，参加认证考核5次400余人，100余人取得资质证书，提高了戒毒人员融入社会的能力，形成了可持续协调发展的局面。至今为止，“雨露共接纳自愿留所戒毒人员1110人，自愿返所人员403人，外县市自愿来加入的56人。目前社区实有698人，超过了强制隔离戒毒人数。2006年以来，昆明公安强制戒毒所建设了集劳动就业、集体生活、职业教育、戒毒治疗功能为一体的“和谐家园”，2008年，又成立了以工业生产为主、农畜渔业为辅的综合产业实体——新望公司，实现了“和谐家园”戒毒康复场所的社会化、公司化运作，取得了戒毒巩固和良好的社会效应等成效，目前，康复就业区有2120亩土地，建成了占地10000平方米的生产厂房，引进了手工刺绣、裁剪缝纫、灯笼制作、礼品袋制作及儿童自行车组装等项目，有556个床位，可为戒毒康复人员提供近3000个岗位，日均在所康复人员270余人，安置了320名戒断期满的人员留所就业，共有2073名戒断学员自愿入园康复，其中1806人已协议期满离开，现被决定强制隔离戒毒人员中有1073人提交了戒毒期满后自愿到康复戒毒场所的申请。在内部管理上坚持以人为本、以戒毒康复为本，由管理人员为主、戒毒人员参与共同管理，发挥在所人员的自主性、创造性。戒毒康复场所已经具备可持续发展的坚实基础。
　　
　　二、《禁毒法》框架下社区康复和“戒毒康复场所”两种戒毒模式的关系
　　
　　（一）社区康复的涵义
　　
　　《禁毒法》第四十八条的规定，“对于被解除强制隔离戒毒的人员，强制隔离戒毒的决定机关可以责令其接受不超过三年的社区康复”，社区康复模式是戒毒体系之中的法定戒毒模式，根据我国行政法原理和《禁毒法》规定，社区康复模式是指由公安机关决定，由城市街道办事处、乡镇人民政府负责并具体指定被解除强制隔离戒毒的人员户籍所在地或户籍所在地以外的现居住地的乡镇所辖自然村村民委员会、城市居民委员会组织开展戒毒治疗和管理，帮助吸毒成瘾人员戒除毒瘾、回归社会的戒毒、戒毒巩固和康复措施。据此，社区康复在城市与农村等社区进行，由城市街道办事处、乡镇人民政府负责，城市街道办事处、乡镇人民政府可以指定有关基层组织，根据戒毒人员本人和家庭情况，与戒毒人员签订社区康复协议，落实有针对性的社区康复措施。公安机关和司法行政、卫生行政、民政等部门应当对社区康复工作提供指导和协助。这是真正的广泛意义上的典型社区康复模式。
　　
　　（二）戒毒康复场所的涵义
　　
　　《禁毒法》第四十九条规定：“县级以上地方各级人民政府根据戒毒工作的需要，可以开办戒毒康复场所；对社会力量依法开办的公益性戒毒康复场所应当给予扶持，提供必要的便利和帮助；”“戒毒人员可以自愿在戒毒康复场所生活、劳动。戒毒康复场所组织戒毒人员参加生产劳动的，应当参照国家劳动用工制度的规定支付劳动报酬。”据此，戒毒康复场所戒毒模式可概括为：县级以上人民政府、社会力量依法开办的，针对解除强制隔离戒毒、参加社区戒毒和社区康复、自愿申请加入的戒毒人员和其他自愿申请加入的戒毒人员而建设的，在相对封闭的专门场所内，实行戒毒人员集体生活、封闭管理，开展教育，注重医学治疗和生理、心理康复；开办生产项目，培训就业技能，提供就业机会，按劳取酬，帮助戒毒人员巩固戒毒成效，实现回归社会生活目的的法定戒毒康复措施。
　　
　　对比戒毒康复场所戒毒模式在《禁毒法》颁布前后的内涵，有三个显著的变化，第一是法律依据不同。前一模式的依据是《云南禁毒条例》，效力层级为地方性法规。《云南禁毒条例》第二十八条规定：“强制戒毒机构可以设立戒毒康复基地，对戒毒人员进行康复治疗。康复治疗的期限为3个月以上2年以下”；开办戒毒康复场所是我省戒毒工作的一项创新，具有正当性和合理性，应现实戒毒需求而存在，但长期以来处于没有法律依据的尴尬，缺乏合法性，这与戒毒须依法进行的行政法制原则不符，为此，我省2005年重新修订的《云南禁毒条例》时，设置了专门条文，明确了戒毒康复场所的合法地位以及法律主体和康复期限，为该项工作的深入开展提供了依据。后一模式的依据是2008年《禁毒法》第四十九条的规定，这一规定使我省“戒毒康复场所”戒毒模式的构建有了国家层级的法律地位，为戒毒康复场所的建设和发展奠定了合法性基调。第二个变化体现为现在的“戒毒康复场所”戒毒模式具有独立的法律地位，与公安强制隔离戒毒所之间不存在依托关系；第三个变化是建设主体有扩大化趋势，前一模式的职能主体是单一主体，专门限定于强制戒毒机构的公安机关，后一模式适用主体为县级以上人民政府和社会力量。《禁毒法》既明确了地方政府的戒毒康复职能，同时倡导社会力量参与戒毒，表明我国对于禁吸戒毒问题不再取向由政府或公安机关单打独斗，不再将戒毒问题神秘化，以法律规制的方式逐步引入社会力量共同关注戒毒问题。
　　
　　（三）“戒毒康复场所”戒毒模式与社区康复模式的关系
　　
　　我们认为，“戒毒康复场所”戒毒模式是社区康复的一种执行形态，两者属于相同的戒毒阶段，实现同样的目标，但又具有显著的差异特征，既有联系，又相互区别。主要关系如下：
　　
　　1、“戒毒康复场所”戒毒模式与社区康复模式的联系
　　
　　（1）包含关系。
　　
　　根据我国“三位一体”戒毒科学规律，任何一种以生理脱毒为基础的戒毒模式在戒毒人员完成生理脱毒后，都要在社会范围内对其进行戒毒康复和回归社会的训练和过渡，常规性制度设置就是社区康复模式。同时，各地根据戒毒实际情况也可由县级以上人民政府和社会力量开办专门的戒毒康复场所，可以理解为这是一种例外性规定，旨在因地制宜构建多角度的戒毒康复模式，但其本质和目的仍然是戒毒康复、回归社会，区别在于执行场所不同。因此，“戒毒康复场所”戒毒模式包含在社区康复中，属于社区康复的一种，不是单独的戒毒模式。
　　
　　（2）选择性关系
　　
　　根据《禁毒法》规定，被决定社区康复的戒毒人员既可以选择在社区进行康复，也可自行选择到戒毒康复场所进行戒毒康复。这意味着社区康复和戒毒康复场所具有同等的法律地位，并列承担同样的功能，可以由符合条件的戒毒人员自行选择入住，不需要公安机关启动行政职权决定入住。
　　
　　2、“戒毒康复场所”戒毒模式与社区康复模式的区别
　　
　　（1）法律性质不完全相同
　　
　　社区康复模式构建了三重法律关系，第一、公安机关和被决定社区康复的人员的法律关系；第二、城市街道办事处、乡镇人民政府与社区康复人员的法律关系；第三、城市街道办事处执行权委托法律关系。依据行政法原理，社区康复模式有两重法律性质，即行政行为性质和行政合同行为性质。
　　
　　“戒毒康复场所”戒毒模式包含由县级人民政府开办的戒毒康复场所及社会力量依法开办的公益性戒毒康复场所的定性，较之社区康复模式的法律性质具有复杂性特征。
　　
　　（2）适用范围不同。社区康复模式的适用对象法定为已经解除强制隔离戒毒、需要戒毒巩固的人员；但“戒毒康复场所”戒毒模式适用对象是自愿申请加入的戒毒人员，包括被决定社区戒毒、社区康复人员及一切符合条件的自愿戒毒人员。
　　
　　（3）执行制度不同。社区康复由公安机关决定，由城市街道办事处、乡镇人民政府负责执行；“康复戒毒场所”戒毒模式由县级人民政府负责，由戒毒人员申请在专门的戒毒康复场所内开展。
　　
　　（4）执行场所不同
　　
　　社区康复模式在吸毒人员户籍所在社区或户籍所在地之外的现居住地社区内执行。“戒毒康复场所”康复是在相对封闭的专门性戒毒康复场所内、特定工作人员管理下进行。
　　
　　（5）法律后果不同
　　
　　社区康复模式的决定和解除由公安机关决定，有法定期限；“戒毒康复场所”戒毒模式的加入和离开以协议约定和自愿为条件，没有法定期限的限制，以自愿为加入，以协议期间为时限，也可根据自主意愿继续申请留所。
　　
　　三、社区康复模式的法律性质
　　
　　依据我国行政法学原理，典型的社区康复模式的法律性质分两个阶段构成，第一个阶段是社区康复的决定环节。社区康复模式依法由公安机关责令，表明社区康复的决定环节带有明显的行政强制性，公安机关作为行政主体具有决定社区康复的行政职权，符合条件的被解除强制隔离戒毒的人员必须接受社区康复决定，社区康复决定行为的法律关系主体——即公安机关和被决定社区康复的人员在法律地位上具有不对等性，公安机关处于责令者的强势地位，被决定社区康复的人员处于服从的被管理者地位，但是依法享有提起行政复议和行政证诉讼的救济权利。由此，社区康复决定行为属于行政行为，受行政行为规则的规范。第二个阶段是社区康复的执行环节。在这个阶段，社区康复由城市街道办事处、乡镇人民政府负责，具体方法是城市街道办事处、乡镇人民政府指定基层单位与被责令社区康复的人员签订《社区康复协议书》，社区戒毒并按照该协议书的规定对社区康复人员开展监督、管理等一系列康复工作。这里面蕴含着两个法律关系，首先是城市街道办事处、乡镇人民政府指定基层单位负责具体康复工作，在行政法上属于执行权委托，即城市街道办事处、乡镇人民政府是社区康复的执行主体，享有法定执行的职权，被指定的具体基础基层单位不具有社区康复执行权主体法律地位，只是一个执行行为之主体，未来发生的一切执行效果都归属于城市街道办事处、乡镇人民政府；其次，城市街道办事处、乡镇人民政府与被决定社区康复的戒毒人员的法律关系。其中城市乡镇人民政府属于法定行政主体，而城市街道办事处属于县、市人民政府的派出机构，本身不具有行政主体资格，其受《禁毒法》授权获得的行政主体资格，法律身份属于授权行政主体。城市街道办事处、乡镇人民政府与被责令社区康复的人员签订《社区康复协议书》对社区康复人员开展康复工作，两者的具体权利、义务关系由《社区康复协议书》建立，即基于合同行为而设定双方的权利和义务，这个执行行为相对于决定行为，行政不对等特征不凸显，而是既具有行政特点，又具有双方合意达成共识的特点，因此，我们认为这个环节属于行政合同行为，具有以下特征，第一、签订《社区康复协议书》的一方当事人必须是行政主体，在上述关系中体现为城市街道办事处、乡镇人民政府；第二、签订《社区康复协议书》这个行为是为了实现戒毒康复这一行政管理目的，不是为了满足某个个体的私人目的；第三、行政主体在协议履行期间具有监督权和单方意志，可以依意志解除协议，对协议对方当事人违反协议时刻依法制裁；第四、行政主体应该为对方当事人能有效履行协议提供必要的帮助。
　　
　　四、“戒毒康复场所”法律性质讨论
　　
　　“戒毒康复场所”戒毒模式以自愿申请为入住条件，不具有社区康复模式的公安机关决定环节的行政行为特征，根据《禁毒法》规定，“戒毒康复场所”戒毒模式又有不同的两种运作模式，我们也分别做定性分析。
　　
　　1、《禁毒法》第四十九条规定第一款规定的由县级以上地方各级人民政府开办的戒毒康复场所的法律性质。这种模式只具有社区康复第二阶段的法律性质和特征，即法律关系的构成主体是县级以上人民政府这一行政主体和自愿加入的戒毒康复人员，双方通过签订《社区康复协议书》开展戒毒康复工作，两者的具体权利、义务关系由《社区康复协议书》建立，其中，开办方提供居住、就业、教育和管理，申请加入一方一经签订协议即视为接受开办方制定的内部管理规则，接受开办方的管理和监督，同时，开办方要对自愿加入的戒毒康复人员提供各类帮助，以戒除毒瘾，所以属于行政合同行为。
　　
　　2、《禁毒法》第二款规定的由社会力量依法开办的公益性戒毒康复场所的性质。依据《禁毒法》规定，社会力量也可申请开办戒毒康复场所，据此建立的法律关系与上一种有不同之处，目前《禁毒法》对此没有实施细则，具体规则还没有出台。我们认为，这种模式涉及三个环节，形成三种法律关系。其一，申请开办的社会力量与县级以上人民政府间的法律关系。以《禁毒法》四十九条的规定解析，戒毒康复场所的开办主体已经限定为县级以上人民政府，社会力量要申请开办必须得到县级以上人民政府批准，不能自由开办。由此，在申请开办的社会力量与县级以上人民政府之间形成行政许可法律关系，申请开办的社会力量建设和管理受县级以上人民政府的监督管理，两者的关系和行为受《行政许可法》的调整；其二，县级以上人民政府与自愿申请入所的戒毒康复人员的法律关系。县级以上人民政府这一行政主体和自愿加入的戒毒康复人员须签订《社区康复协议书》，属于行政合同行为。其三，开办戒毒康复场所的社会力量与自愿申请入所的戒毒康复人员之间的法律关系。开办戒毒康复场所的社会力量接受自愿申请入所的戒毒康复人员，并与之签订协议，这个协议书的功能也是约定了双方的权利、义务关系，（如给予报酬、休息等权利，自觉维持戒毒操守等义务）。开办戒毒康复场所的社会力量与自愿申请入所的戒毒康复人员之间的协议关系与社区康复的协议性质又有区别，属于平等主体之间的合意，签订的协议属于民事合同，双方是民事法律关系，受我国《民法》的调整和规范。
　　
　　参考文献：
　　
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