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2020年全国药物滥用防治研讨会暨中国药物滥用防治协会第十九届学术会议 戒毒专家—杜新忠记事
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戒毒体制
关于构建完整戒毒工作链条 推动建立一体化戒毒工作格局的思考
2019-06-20 21:31:19 来自:司法部政府网 作者:徐成兵 阅读量:1
  2018年5月29日,司法部在安徽省合肥市召开全国司法行政戒毒工作会议。会议总结近年来司法行政戒毒工作成效,部署建立全国统一的司法行政戒毒工作基本模式。建立全国统一的司法行政戒毒工作基本模式是司法行政改革的一项重点工作,标志着我国历时5年多的司法行政戒毒改革从转型走向定型,对推动全国戒毒工作发展具有里程碑式的重要意义。会议梳理分析了当前我国司法行政戒毒工作存在的“六大问题”:戒毒链条不够完整、戒治流程不够清晰、方式方法不够科学、工作标准不够统一、管理运行不够规范、部门协调不够到位。六大问题中,后五条均属于司法行政系统职能工作范畴,是司法行政戒毒工作的“家里事”,唯“戒毒链条不够完整”是一项牵涉司法行政戒毒系统内外,事关公安、司法、地方政府、社会组织等诸多方面的复杂工作。笔者就司法行政戒毒机关如何积极发挥职能作用,构建完整戒毒工作链条,推动建立一体化戒毒工作格局,定型完善司法行政戒毒工作模式谈一些想法。
  
  一、戒毒工作链条不完整的表现形式
  
  毒品是人类社会的一大公害,是涉及公共安全的重要问题。毒品问题的产生具有复杂性和深层次的社会结构方面的原因,是具有综合性特点的严重社会问题。当前,我国形成了“以自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒三大戒毒措施为主,社区戒毒、戒毒药物维持治疗、戒毒康复为补充”的戒毒体系,但各种戒毒措施在实践中缺乏必要的联动机制,强制隔离戒毒、戒毒康复、社区戒毒、社区康复等之间一体化运作的戒毒工作格局还未真正建立,戒毒工作链条不完整。
  
  (一)戒毒措施衔接上尚未铆成有效的闭合式传动链。《禁毒法》明确了社区戒毒、自愿戒毒、强制隔离戒毒、社区康复等主要戒毒措施,但目前几种戒毒措施之间关联性不强,缺乏一体化运作机制。《戒毒条例》规定,国家鼓励吸毒人员自行戒除毒瘾,对吸毒成癒人员公安机关可以责令其接受社区戒毒,对吸毒成瘾严重的公安机关可以直接作出强制隔离戒毒决定,对解除强制隔离戒毒人员公安机关可以责令其接受不超过3年的社区康复。仅从“鼓励”“可以责令”“可以直接作出”等字里行间就可看出,几种戒毒措施之间衔接不紧密,没有形成闭合式传动链条。
  
  (二)戒毒力量共享上尚未建成稳固的一体化输送链。《戒毒条例》明确,建立政府统一领导,禁毒委员会组织、协调、指导,有关部门各负其责,社会力量广泛参与的戒毒工作体制。《戒毒条例》规定,人民政府设立的禁毒委员会可以组织公安机关、卫生行政和药品监督管理部门开展吸毒监测、调査,并向社会公布;公安机关负责检测、登记并依法实行动态管理,依法责令戒毒措施,管理公安机关的强制隔离戒毒场所、戒毒康复场所,对社区戒毒、社区康复工作提供指导和支持;卫生行政部门负责戒毒医疗机构的监督管理,会同公安机关、司法行政等部门制定戒毒医疗机构设置规划,对戒毒医疗服务提供指导和支持;民政、人力资源社会保障、教育等部门分别对社区戒毒、社区康复工作提供康复和职业技能培训等指导和支持;乡镇和街道负责社区戒毒、社区康复工作。但受制于多种因素限制,公安机关、卫生行政、司法行政、民政、人力资源社会保障、教育、乡镇和街道之间难以建立高效的沟通交流机制、协调合作机制和信息共享机制,更多依靠禁毒委员会组织协调或者部门之间单向沟通,戒毒力量共享上难以建成稳固的一体化输送链条。
  
  (三)戒毒手段运用上尚未合成融汇的交叉性曳引链。《戒毒条例》规定,自愿戒毒吸毒人员可以自行到戒毒医疗机构接受戒毒治疗,社区戒毒专职工作人员、社区民警、社区医务人员、社区戒毒人员的家庭成员以及禁毒志愿者共同组成社区戒毒工作小组具体实施社区戒毒,强制隔离戒毒场所依法为强制隔离戒毒人员提供科学规范的戒毒治疗、心理治疗、身体康复训练和卫生、道德、法制教育并开展职业技能培训,负责社区康复工作的人员应当为社区康复人员提供必要的心理治疗和辅导、职业技能培训、职业指导以及就学、就业、就医援助,自愿戒毒、社区戒毒、社会康复人员可以自愿到戒毒康复场所戒毒康复、生活和劳动。显然,不同戒毒措施的手段运用上,还没有真正建立戒毒治疗、康复指导、救助服务兼备的工作体系,运用医疗、法律、行政、经济、文化等多种手段的综合戒治矫正模式尚未形成,没有有效合成融汇的交叉性曳引链条。
  
  (四)吸毒人员照管上尚未形成无缝的对接型环扣链。司法部《司法行政机关强制隔离戒毒所教育矫治工作考核办法》规定,强制隔离戒毒场所应当做好回归人员社会衔接工作,建立回归人员信息库,协调政府机构、企业事单位、社会志愿者团体、爱心人士、戒毒人员家庭搭建戒毒人员社会帮教和亲情帮教平台,建立与社区、社会志愿者组织、回归人员家庭相互协作的社会支持系统、心理矫治支持系统和回归人员复吸危机干预系统,巩固回归人员戒断效果。但是,解除强制隔离戒毒标志着强制隔离戒毒所与强制隔离戒毒人员之间的法律关系消失,解除强制隔离戒毒人员由家属、所在单位、户籍所在地或者现居住地公安派出所领回,解除强制隔离戒毒人员无人领回时允许其自行离所,“出所必接”要求难以落实,吸毒人员照管尚未形成无缝的对接型环扣链条。
  
  二、构建完整戒毒工作链条存在的现实困难
  
  毒品问题治理是一项复杂的系统化社会工程,戒毒工作是禁毒人民战争的重要组成部分。戒毒工作链条不完整既有政策支持上的缺乏,也有管理体制上的阻梗,不但有制度设计上的缺陷,更有重辑轻戒的偏颇。
  
  (一)政策支持缺乏,构建完整链条的政策法规不配套。2007年12月29日,第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《禁毒法》,标志着我国禁毒事业走上法制化轨道。此后,《戒毒条例》《麻醉药品和精神药品管理条例》《戒毒医疗服务管理暂行办法》《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》《强制隔离戒毒诊断评估办法》等法规规章相继出台,但没有就建立完整戒毒链条作出专门规定,个别涉及处也是原则性要求和指导性描述。各地在具体实践中作了大量探索,但还没有形成相对成熟稳定的、环环相扣的戒毒工作链条。各地出台的与《禁毒法》《戒毒条例》等法律法规相配套的政策法规,也鲜有对构建完整戒毒链条作出明确具体规定的。强制性质的强制隔离戒毒,自愿性质的戒毒康复、自愿戒毒和药物维持治疗,半强制性质的社区戒毒、社区康复,几者之间没有形成有序流转。
  
  (二)管理体制阻梗,构建完整链条的统揽机制不顺畅。从领导体制来看,国家与地方禁毒委员会办公室设置在公安部门,作为禁毒“司令部”办事机构,缺乏指挥督导其他部门和地方政府的权威性,制约了督导管理职能发挥,也导致了禁毒工作偏重公安、重缉轻戒倾向。从管理体制来看,随着《禁毒法》《戒毒条例》对戒毒措施的明确,各种戒毒措施分属于公安、司法、卫生以及乡镇街道,戒毒机构隶属不同部门,难以打破利益壁垒,相互之间缺乏协调机制,缺乏统筹领导,缺乏直接控制,严重制约戒毒工作的深人开展。
  
  (三)制度设计不足,构建完整链条的戒毒流程不连续。《戒毒条例》规定,被决定强制隔离戒毒的人员在公安机关的强制隔离戒毒场所执行强制隔离戒毒3个月至6个月后,转至司法行政部门的强制隔离戒毒场所继续执行强制隔离戒毒。这就导致现实中形成公安机关与司法行政机关分段执行的强制隔离戒毒模式。2018年,司法部部署建立全国统一的司法行政强制隔离戒毒模式,建立以分期分区为基础,以专业中心为支撑,以科学戒治为核心,以衔接帮扶为延伸的基本模式。基本模式将强制隔离戒毒人员从人所到解除全过程的不同期段,统一设置生理脱毒区、教育适应区、康复巩固区、回归指导区,实现不同期段之间分设。根据戒治工作需要,以专业化手段为引领,建立戒毒医疗中心、教育矫正中心、心理矫治中心、康复训练中心和诊断评估中心,进行实体化运作。显然,分段执行模式下的二元管理体制,戒毒过程不连续、环节不完整,不仅导致公安机关和司法行政机关职能重叠,还必然形成多头管理、重复建设、衔接不畅、标准不一等诸多问题。
  
  (四)重缉轻戒偏颇,构建完整链条的禁戒格局不平衡。据统计,我国实际吸毒人数保守估算在1400万人以上,每年因吸毒造成的直接经济损失达5000亿元。2014年,全国破获吸毒人员引发的刑事案件14.9万起,占同期刑事案件总数的12.1%。2015年,全国破获吸毒人员引发的刑事案件17.4万起,占同期刑事案件总数的14%。以公安、武警、海关为主,有关职能部门配合,全民参与,社区联防为补充的缉毒严控态势已然形成。但是,构建常态禁毒机制,预防、缉毒、戒毒、降害相结合的综合禁戒体制尚未形成,发展极不平衡,重辑轻戒偏颇客观存在。建立以社区宣传教育为主、学校教育为辅、媒体宣传为补充的宣教预防机制常未形成常态。以危险行为教育为主、美沙酮替代维持为辅、安全套推广和清洁注射器交换为补充的降低危害机制有待加强。以强制隔离戒毒为主、自愿社区戒毒为辅、社区康复为补充、社会各界支持的戒毒机制亟待整合。
  
  三、构建完整戒毒工作链条的路径探索
  
  构建完整戒毒工作链条,司法行政戒毒机关要积极主动作为、联系协调、对接工作,在戒毒网络中充分发挥辐射中心和链条联结的作用,以期构建自愿戒毒、强制隔离戒毒、社区戒毒和社区康复等戒毒措施有机联动机制,形成无缝衔接的完整戒毒工作链条。
  
  (一)自愿戒毒自主接纳:探索“委托式”自愿戒毒审批接纳机制。《禁毒法》《戒毒条例》规定,吸毒成瘾人员自愿接受强制隔离戒毒需经公安机关同意。《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》也明确,吸毒成瘾人员自愿接受强制隔离戒毒的,应当凭强制隔离戒毒所所在地公安机关的书面同意意见,向强制隔离戒毒所提出申请。目前,司法行政戒毒是强制隔离戒毒的主力军,更是吸毒成瘾人员自愿接受强制隔离戒毒最有效的场所。但是,“吸毒成瘾人员自愿接受强制隔离戒毒需经公安机关同意”的规定,极大影响了自愿强制隔离戒毒人员积极性,极大限制了自愈强制隔离戒毒工作发展。且绝大部分吸毒成瘾人员户籍地或居住地没有建立强制隔离戒毒所,异地办理自愿强制隔离戒毒手续困难,“应当凭强制隔离戒毒所所在地公安机关的书面同意意见”的规舍难以实现。吸毒成瘾人员自愿接受强制隔离戒毒理应减少程序、简化手续,突出“自愿性”、回避<‘行政性'探索建立委托审批接纳机制,公安机关可将自愿强制隔离戒毒审批登记权委托给司法行政机关,建立司法行政戒毒机关接收自愿强制隔离戒毒人员“委托审批、自主接纳、戒治一体”服务模式,为吸毒成瘾人员自愿接受强制隔离戒除毒瘾提供易于衔接、易于操作、易于执行的便捷通道。
  
  (二)强制戒毒全程执行:探索“一段式”强制隔离戒毒执行机制。《禁毒法》《戒毒条例》赋予公安机关强制隔离戒毒决定权和部分执行权。《戒毒条例》规定,“被强制隔离戒毒人员在公安机关的强制隔离戒毒场所执行强制隔离戒毒3个月至6个月后,转至司法行政部门的强制隔离戒毒场所继续执行强制隔离戒毒。执行前款规定不具备条件的省、自治区、直辖市,由公安机关和司法行政部门共同提出意见报省、自治区、直辖市人民政府决定具体执行方案”。这一规定,提供了“一段式”强制隔离戒毒执行的法理依据和操作可能。探索建立“打处分离”的决定与执行机制是强制隔离戒毒的必由之路,公安机关依法对吸毒人员作出强制隔离戒毒决定后,直接交由司法行政戒毒机关全程执行强制隔离戒毒措施,既能对权力形成有效监督制约,又能优化执法程序;既能有效节约行政成本,又能充分发挥司法行政戒毒专业资源优势。司法行政机关应强化艾滋病戒毒人员专管场所和病残戒毒人员专管场所建设,建立艾滋病吸毒人员、病残吸毒人员等特殊吸毒人群传收专管专治”工作机制,确保公安机关“应处尽处”,司法行政戒毒机关“应收尽收”。
  
  (三)回归适应衔接有序:探索“过渡期”回归人员适应衔接机制。《戒毒条例》规定,解除强制隔离戒毒的,强制隔离戒毒场所应当在解除强制隔离戒毒3日前通知强制隔离戒毒决定机关,出具解除强制隔离戒毒证明书送达戒毒人员本人,并通知其家属、所在单位、其户籍所在地或者现居住地公安派出所将其领回。吸毒人员接受为期两年的强制隔离戒毒,长期在隔离状态下,与社会严重脱节。戒毒人员从强制隔离戒毒场所到重新步人社会缺乏过渡衔接,面临家庭回归难、就业创业难、社会融入难等问题。面对家庭的偏见、社会的歧视,戒毒人员极易逃避正常社会人际交往,从而再次走上复吸的道路。因此,探索建立回归人员过渡衔接机制,建立从强制隔离戒毒场所回归社会的模拟“适应期”极其必要。各地应当依托戒毒康复场所,打造解除强制隔离戒毒人员“社会化”回归适应过渡“中转”基地,集中一定时间组即将解除强制隔离戒毒人员开展回归适应康复培训,建立戒毒康复人员自主管理委员会,开展适应性职业技能培训,组织戒毒人员进社区体验义工活动等,有针对性地提高戒毒人员生活自理能力、就业能力和社交能力,邀请社会用工企业、亲属朋友、爱心帮教人士、志愿者等来基地交流互动,达到培养个人适应力、提升家庭亲和力、整合社会接纳力的目的,使戒毒人员有效地从“强制人”成功过渡为“社会人”。
  
  (四)后续照管委托实施:探索“巩固期”解除人员后续照管机制。《戒毒条例》规定:对解除强制隔离戒毒的人员,强制隔离戒毒的决定机关可以责令其接受不超过三年的社区康复。社区康复在当事人户籍所在地或者现居住乡(镇)人民政府、城市街道办事处执行,经当事人同意,也可以在戒毒康复场所中执行。但受制于客观条件限制,乡(镇)、街道对解除强制隔离戒毒人员很难具备#展社区康算:r作的条件和能力,存在无组织机构、无办公场所、无专职人员的具体情况,社区康复人辱脱管率高、复吸率高、违法率高的问题突出。2Q12年,《重庆市禁毒条例》规定:社区戒毒由乡(镇)人民政府、街道办事处负责实施。不具备社区戒毒条件的,乡(镇)人民政府、街道办事处可以委托k行社区化管理的戒毒康复场所实施。重庆市渝北区依托重庆市未成年人强制隔离戒毒所开辟社区戒毒社区康复管理区,为全区提供社区戒毒社区康复人员委托管理服务。重庆市未成年人强制隔离戒毒所与渝北区禁毒办共同成立If区戒毒社区康复工作领导小组,负责全区社区戒毒社区康复工作。领导小&在重庆市未成年人强制隔离戒毒所设立社区戒毒社区康复综合办公室和娇治中心,负责协调工作和具体事务。重庆市未成年人强制隔离戒毒所社区戒毒社区康复综合办公室和矫治中心通过签订委托协议、落实就业帮扶、强化操守保持等三环节十五项措施建立较为完备的工作体系,形成多方联动协调机制,搭建综合管理服务平台,推动社区戒毒社区康复专业化发展,真正走出一条强制隔离戒毒与戒毒康复、社区康复等戒毒措施无缝衔接的路子。
  
  (五)康复指导驻站运行:探索“实体型”社区戒毒康复指导机制。国家禁毒委、中央综治委、公安部等十部委联合下发的《关于加强社区戒毒社区康复工作的意见》(禁毒办通〔2013〕5号)指出,“当前社区戒毒社区康复工作仍存在一些突出问题,成为整个戒毒工作中的薄弱环节。”《禁毒法》规定:城市街道办事处、乡镇人民政府负责社区戒毒工作。《戒毒条例》规定:强制隔离戒毒所、戒毒康复所,对社区戒毒、社区康复工作提供指导和支持。司法行政机关应当充分发挥主体作用,积极履行社区戒毒社区康复指导和支持职能,切实解决乡(镇)人民政府、城市街道办事处社区戒毒社区康复工作无人员场地、无技术支撑、无指导考核现状。各省级层面的戒毒管理局应当成立社区戒毒社区康复指导处,各区县司法局成立社区戒毒社区康复指导总站,乡镇、街道司法所设立社区戒毒社区康复指导站,指导社区、村居设立社区戒毒社区康复指导点,以司法行政戒毒民警驻站或流动驻站常态化方式推动社区戒毒社区康复指导工作实体化运作,专人专职、专班专场,实现对社区戒毒社区康复指导站全覆盖设立、专业化指导。司法行政戒毒场所充分利用专业优势,全面履行指导和支持职责,开展社区戒毒社区康复社工义工培训,引导社会工作者、戒毒志愿者、戒毒人员家属等参与指导站工作,为戒毒人员在就业、社会保障、技能培训等方面提供指导和帮助。
  
  (六)戒毒管理纵向贯通:探索“主导型”戒毒工作整体运行机制。当前,强制隔离戒毒由公安机关和司法行政机关的戒毒场所分段组织实施,自愿戒毒、社区戒毒和社区康复则由乡(镇)、街道人民政府组织实施,难以形成统一领导、专业指导机制,存在彼此工作衔接不及时、不顺畅现象,浪费社会资源,增加运行成本,这是戒毒工作链条不完整的根源所在。重庆市渝北区将所在区域的重庆市未成年人强制隔离戒毒所作为区禁毒委成员单位,所长兼任区禁毒委员会副主任和区禁毒委员会办公室副主任,区社区戒毒社区康复指导办公室设在重庆市未成年人强制隔离戒毒所,统筹推进全区强制隔离戒毒、戒毒康复、社区戒毒社区康复、自愿戒毒工作,为探索尝试“主导型”戒毒工作整体运行机制迈出步伐。重庆市涪陵区禁毒委员会办公室、区青少年禁毒教育示范班均设在重庆市涪陵强制隔离戒毒所内,全区戒毒资源利用充分,缉毒戒毒工作协调。全社会应统筹协调,促成强制隔离戒毒、戒毒康复、社区戒毒社区康复、自愿戒毒等版块工作由一个部门主导,各省、自治区、直辖市戒毒管理局真正履行戒毒综合管理职责,而非单一的强制隔离戒毒管理职能。由省级层面的戒毒管理局,各区县司法局的戒毒管理科,乡镇、街道司法所纵向形成戒毒管理体系。各地强制隔离戒毒、戒毒康复、戒毒社区康复、自愿戒毒等戒毒措施一套体制运好,实现有序流转,在制度框架下解决当前戒毒措施之间彼此失联现象。顶层设计应当打破部门壁垒,克服体制障碍,整合多方资源,理顺工作体制,真正实现在各级禁毒委员会的领导下,构建公安部门牵头管理缉毒管控、司法行政部门牵头戒毒管理的科学禁毒工作机制。
[责任编辑]杜新忠
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