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戒毒专家—杜新忠记事 2018中国禁毒报告(全文)
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戒毒体制
关于合并建设强制隔离戒毒场所与无毒社区的思考
2020-02-26 10:34:37 来自:江西省女子强制隔离戒毒所 作者:袁丽明 秦莉 阅读量:1
  我国现阶段戒毒工作的基本体系是由强制隔离戒毒、社区戒毒以及自愿戒毒共同构成。强制隔离戒毒目前是我国戒毒体系中的中坚力量,在禁毒斗争中发挥着重大作用。但通过对国外先进戒毒模式的分析,笔者认为,社区戒毒(社区康复)必将成为未来戒毒工作体系的主流,因而建议整合强制隔离戒毒与社区戒毒、社区康复功能,集中建设无毒社区,以达到合理规划配置、高效利用资源、遵循戒毒规律、落实后续照管,实现有效降低戒毒人员复吸率,共建无毒社会的工作目标。
  
  一、当前强制隔离戒毒与社区戒毒(康复)模式存在的问题
  
  2008年6月1日颁布的《中华人民共和国禁毒法》明确了我国现阶段戒毒措施的基本体系是由强制隔离戒毒、社区戒毒以及自愿戒毒共同构成。但在具体执法实践中,资金不足与重复建设并存、人才浪费与人才短缺并存、多头管理与相互制肘并存等矛盾频现,吸毒人员人数呈上升趋势,复吸率居高不下,以上问题的暴露证明我国目前的禁毒体系存在优化和完善的空间。
  
  (一)强制隔离戒毒模式存在的问题
  
  1、强制隔离戒毒并非一个完整的戒毒过程
  
  强制隔离戒毒模式最根本的问题在于它并非是一个完整的戒毒过程,后续心理脱瘾治疗无法在强戒期内完成。根据国际上戒毒工作的先进经验和病理学研究成果,戒毒人员要彻底戒除毒瘾需要在无毒环境中接受至少3—5年时间的心理脱瘾治疗。而目前无论是公安机关还是司法行政机关的强戒期时间设置均达不到以上要求,虽然戒毒人员可以在强制隔离戒毒期内从生理上摆脱对毒品的依赖,却不能保证其在强戒期结束后彻底摆脱对毒品的心理依赖,所以强制隔离戒毒仅仅能完成科学戒毒流程的第一步。
  
  2、强制隔离戒毒资金不足与重复建设并存
  
  戒毒工作的经费保障是一个重大问题,它关系着戒毒工作能否顺利进行。目前强戒所的戒毒经费绝大部分来自于政府财政预算,然而各省市经济发展水平不同,经费保障的程度也有各有差异,有省市存在着戒毒专项经费不足的情况。
  
  与此同时,根据《禁毒法》和《戒毒条例》的规定,强制隔离戒毒决定权由县级以上的公安机关拥有,执行权由公安机关和司法行政机关同时拥有,也就是说公安机关所属强制隔离戒毒场所与司法行政机关所属强制隔离戒毒场所目前同时并存。《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》规定:“强制戒毒所应具备如下条件:一是强制戒毒所应当设立办公区、戒毒治疗区、文体活动区、生产劳动区,配备必要的医疗器械和健身器材。戒毒治疗区应当设有戒毒室、观察室、治疗室、药房、检验室及值班室。戒毒治疗区药房应当具备贮存麻醉药品、精神药品和医疗用毒性药品的条件。治疗室应当具备诊治戒毒常见发症的条件及其他应急设施……”。而司法行政机关所属强制隔离戒毒所自转型后同样承担收治戒毒人员的职能,所需配备的设施是同等规格要求,戒毒场所机构重置,最终会导致资金不足与资源浪费并存的现象。
  
  3、司法行政机关强戒所自主权不足
  
  《禁毒法》同时赋予了公安机关及司法行政机关在强制隔离戒毒措施中的主管机关地位,对二者在强制隔离戒毒实施中的主体地位进行了分工,公安机关与司法行政机关各自管理己方所辖的强戒所,但司法行政机关对戒毒人员的收治、减期、延期、诊断评估等关键性工作均没有自主权,以上工作都要交由公安机关审批决定后才能执行。司法行政机关戒毒所自主权的不足会导致司法机关对戒毒人员的管控难度增大,公安机关戒毒所及司法行政机关戒毒所之间出现互相制肘、推诿责任的现象。
  
  4、后续帮教不力致复吸率居高不下
  
  戒毒人员出所后的后续帮教,是戒毒工作的远期效果,也是控制复吸率的关键因素。有法规要求公安机关应在戒毒人员解除强戒后与强制隔离戒毒所、戒毒人员本人及其家属、康复社区签订帮教协议,落实后续帮教、巩固戒治效果。但事实上, 《禁毒法》明确了公安机关是社区戒毒的决定机关,主观上,其它部门难免存在着认为社区戒毒是公安机关的事,自己只是在协助公安机关办事的思想;客观上,强戒所民警在所内的工作量通常是满负荷状态,再要把警力向社区延伸的确力不从心,所以对社区戒毒工作的参与度并不高,致使强戒所与社区工作的衔接有脱节、断层现象,后续照管难以落实。戒毒人员在强戒所长时间与社会脱节,部分家庭支持系统薄弱的戒毒人员解戒之后重回社会时可能会出现心理落差大、戒毒意愿弱、就业谋生难等问题,现实压力之下,戒毒人员操守保持率低的问题依然突出。
  
  (二)社区戒毒(康复)模式存在的问题
  
  1、社区戒毒(康复)经费捉襟见肘
  
  国际及各国成熟的戒毒模式为我国的戒毒工作提供了广泛的借鉴资源,例如在德国,各种戒毒机构的运作费用主要是源自政府,但它还包括社会养老保险和社会医疗保险的支出,将戒毒经费与社会保障进行了有效衔接,另外,戒毒基金会、企业盈利及社会人士的捐助也为戒毒机构提供了重要的经济支持;而在我国,社区戒毒的经费绝大多数是由当地政府划拨一定款项,这虽然让社区戒毒工作的开展有了相对稳定的保障,但社区戒毒专项资金的划拨会依据各地区经济发展水平的不同、各地政府对社区戒毒的重视程度不同而存在较大差异。戒毒经费紧缺导致的直接结果就是社区戒毒工作开展的人员、场地、措施难以到位。
  
  2、社区戒毒(社区康复)工作力量薄弱
  
  目前,我国社区戒毒(康复)工作的主体力量非常薄弱,社区在“有毒环境”下难以实现对吸毒行为的有效监控。《禁毒法》规定,社区戒毒的主体是戒毒人员户籍所在地或现居住地的街道办事处、乡镇人民政府,但实际上,居委会、村委会的社会控制力非常薄弱。
  
  《禁毒法》同时规定,公安、司法、卫生、民政等部门应对社区戒毒工作提供指导和协助,但事实上,公安机关是社区戒毒的决定机关,其它部门对社区戒毒工作的参与度并不高,而公安的工作也大多仅停留在督促戒毒人员定期回社区进行毒品身体检测这一块,社区戒毒(康复)工作说起来是多方参与,实际上是各自为政。
  
  3、社区戒毒(社区康复)专业人才匮乏
  
  我国社区戒毒(社区康复)的实践刚刚起步,各方面的设置均有待完善,尤其是缺乏一套科学的、专门针对吸毒者的、可操作性强的心理疗法教程;缺乏一批懂得毒品药理,理解科学戒毒流程,具备医学、心理学、教育学知识的专业人才队伍。而现阶段戒毒社区工作人员大多由居委会、街办、乡镇人民政府的工作人员组成,不符合专业化要求。
  
  二、合并建设强制隔离戒毒场所与无毒社区的可行性思考
  
  如何在现行条件下实现强制隔离戒毒工作与社区戒毒工作的对接,规避强制隔离戒毒模式和社区戒毒模式各自存在的不足,更好地发挥两种戒毒模式本身的优势,笔者的思考方向如下:
  
  (一)理顺组织管理关系
  
  理顺组织管理关系可破解目前强制隔离戒毒模式、社区戒毒模式多头管理难题,用法定制度去协调、理顺内部关系,从而减少了部门之间的内耗和复杂繁琐的程序。
  
  (二)将职业培训、康复劳动工作归口于社区戒毒
  
  破解职业培训内容单调、戒毒人员与强戒所的用工关系尴尬的难题。将职业培训纳入社区戒毒,可以由政府牵头,更好地利用社会资源开展菜单化职业培训。在社区工厂就业可严格按劳动法执行劳动用工制度,避免产生戒毒所与戒毒人员因劳动产生的纠纷,引发不良社会舆论。
  
  (三)建议强制隔离戒毒期限变更为1年以内
  
  破解强制隔离戒毒长期封闭与社会对接不畅因素,可以让戒毒人员及早进行再社会化教育,及早适应社会。此建议看似缩短了强戒期限,但随之配套三年左右科学有效的社区戒毒则相当于延长了戒毒期限,社区戒毒可整合政府、社会保障及职业培训机构工作人员、企业、志愿者、医生、心理咨询师在内的多方力量开展戒毒工作,使戒毒者改变原有负性生活观念,在无毒社区中重新实现社会化,从而从根本上降低复吸率。
  
  (四)实现资源共享
  
  破解目前社区戒毒(康复)工作发展存在的制约性因素——组织力量薄弱、人才队伍缺失、管理经验不足、集中监管不利等问题。实现资源整合不会造成硬件重复建设的浪费,人力资源也可得到最大程度利用。合并建设最根本的是解决了强制隔离戒毒所与戒毒社区无缝对接上的难题。
  
  (五)集中区域强化管理
  
  破解戒毒人员回归到原来的社区戒毒,尤其是零星人员回归社区无人问津、监管不到位的难题,且强戒所拥有多年丰富的管理经验,能够迅速建立起完善的社区戒毒考核评估办法来保持戒毒人员的操守。
  
  三、合并建设强制隔离戒毒场所与无毒社区的框架构想
  
  笔者所提出的合并建设构想,是指对强制隔离戒毒所及戒毒社区的单位用地、组织体系、管理模式、人才队伍进行科学整合,真正实现强制隔离戒毒所与社区戒毒的有效对接,而不是成立一间屋子、一张桌子、一把椅子的形式上的社区戒毒工作站。初步框架设想如下:
  
  (一)改变组织管理系统
  
  一要理顺司法行政机关与公安机关对强制隔离戒毒工作的管理职能。司法行政机关戒毒所是初步具备符合科学戒毒流程的、相对完整规范的工作程序和管理体系,简要地概括就是:“相对封闭、四期管理、综合戒治、流程运行。”这是司法部多年来对我国戒毒工作基本经验的总结,也是我们证明了的比较有效的戒毒模式,相比于公安机关戒毒场所,司法行政机关戒毒所更具优势、更为规范完善。公安机关肩负着禁种、禁贩、禁运以及对吸毒者的侦缉、查处、移送等源头性控毒重任,危险性强且工作量巨大,将强制隔离戒毒工作统一归口于司法行政机关,实现统一收戒,统一管理,由司法行政机关全权负责强制隔离戒毒的具体工作有利于减轻公安机关的工作压力,使公安机关能更集中警力于控毒工作。与此同时,建议将现行社区戒毒执行的法律主体“城市街道办事处、乡镇人民政府”,改为由司法行政机关承担,使强制隔离戒毒执行主体和社区戒毒工作主体机关相一致,便于资源共享,进一步增强社区戒毒工作的执行力。
  
  二要成立禁毒戒毒工作联合领导小组。建议由公安、司法、人力资源与社会保障、财政、卫生、教育、民政、工会、妇联、共青团等部门联合成立禁毒戒毒工作联合领导小组,领导小组办公室不再挂靠公安机关,统一对合并建设后的强制隔离戒毒所及社区戒毒工作进行领导和协调。可大胆借鉴美国的“社区反毒联合体”模式,上设董事会,下设执行委员会,以及分工更细的小组委员会,制定具体的工作目标和行动计划。
  
  三要强化制度设计。必须建立起包含组织管理、强戒与社区戒毒流转衔接、医疗康复、心理咨询、考核评估、禁毒教育、志愿服务、职业培训等工作在内的管理制度,用以保障戒毒工作的高效运行。只有构筑起有效的戒毒体系衔接机制,并且以法律形式明确,才能保证各部门之间的分工协作,才是促进戒毒工作卓有成效开展的关键。
  
  (二)改变管理模式
  
  病理学研究成果表明,吸毒人员一般需要3—5年时间才能逐渐斩断心瘾。而强制隔离戒毒期限目前最长为2年,多数人员解戒后便流入社会,目前的社区戒毒模式又对解戒人员缺乏强有力的约束手段,导致戒毒人员回归后复吸现象严重。
  
  管理模式改变之一是将强制隔离戒毒所用地与戒毒社区用地集中区域合并建设,将现行强制隔离戒毒期限24个月变更为12个月。在强制隔离戒毒期内开展脱毒治疗、康复训练、心理健康教育、毒品危害教育、强化法制意识、现代化脱毒训练、考核评估方面的戒治活动。满12个月,即强制隔离戒毒期结束后,根据考核评估结果,由戒毒所上级机构作出是否进入社区戒毒的判定。
  
  社区戒毒由公安、司法、戒毒人员家庭及个人、所在社区签订协议,共同监管,避免出现戒毒人员解戒后1/3找不到人,1/3人户分离的脱管局面。社区戒毒期限设置为2—3年,实行分期管理,进入社区戒毒区域后,第一阶段1—12个月主要进行药物维持治疗、定期毒品检测、职业技能培训、学历培训、兴趣培养、工厂试工等工作;第二阶段则进入戒毒所与企业共同开办的工厂就业,签订劳动合同,安排住所,我们可借鉴贵州“阳光工程”的成功经验,由政府牵头,引进适合戒毒人员工作的企业,给予戒毒人员多元化的职业选择,鼓励戒毒人员自食其力,引导戒毒者进行自我管理、自我教育、自我服务,将其表现纳入个人诚信体系,为戒毒人员办理五险一金,办理医保。
  
  二是要建立完备的考核评估体系,对于在社区戒毒期间无法保持操守再次吸毒的、社区戒毒期内严重违背社区协议的戒毒人员,主管机构有权做出重新执行强制隔离戒毒的决定,并流转至强制隔离戒毒区域继续接受强戒。
  
  三是社区戒毒期满后,戒毒人员可选择继续留在社区工作生活,社区也可接纳吸毒人员进入社区进行自愿戒毒。社区工作人员由公安、司法、医疗、教育、社保、职业培训、戒毒志愿者等组成,建章立制,明确社区工作人员的法律主体责任。
  
  需要强调的是,合并后的强制隔离戒毒与社区戒毒不是强制隔离戒毒工作的延伸,二者是互有共享、渗透交融又相对独立的一种全新模式。
  
  (三)实现资源共享
  
  资源包括硬件资源(场地与功能区域)与软件(人才队伍及教育戒治经验)资源,实现强制隔离戒毒所与社区戒毒的资源共享。强制隔离戒毒与社区戒毒合并建设,并非每个强戒所都要进行,可根据当地戒毒人员数量及戒毒场所的数量科学配置。紧缩强制隔离戒毒所,大力发展社区戒毒是未来禁毒工作的必然趋势,故而合理优化资源使用是具有现实意义的。
  
  (四)强化经费保障
  
  强制隔离戒毒的经费保障不变,社区戒毒经费由地方政府将戒毒经费列入专项财政规划,切实保障到位。根据戒毒人数,由中央、省级、地级、县级财政按照一定的比例承担责任,同时,政府可给予接纳戒毒人员工作的企业一些优惠政策,拓宽戒毒所与当地企业的合作渠道。社区戒毒还可接受基金会、企业及个人捐赠,经费由各级禁毒委员会负责监督使用。
  
  总结:
  
  戒毒工作是一项复杂的社会系统工程,非一朝一夕的之功,更不是某个部门单打独斗就能够完成的。笔者认为,合并建设强制隔离戒毒场所与无毒社区,可以最优化资源配置,最大化戒治效果,强制隔离戒毒与社区戒毒的流转融合、无缝对接,能使得戒毒人员的戒治过程更为科学、平缓,避免“硬着陆”的阵痛。同时,合并建设后的组织结构、体制政策的改革也能更加充分地调动社会各界对戒毒工作的积极参与,有利于构建“大戒毒”的社会一体化戒毒模式,有利于达成戒毒场所向社会输送“合格品”的最终目标。
  
(该论文获得中国司法行政戒毒工作协会回归社会研究专业委员会2019年理论调研优秀论文二等奖)
[责任编辑]杜新忠
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