全球毒品在滥用种类、滥用结构、制造贩运方面不断发生新的变化。新精神活性物质引发了国内外禁毒执法部门的高度关注和禁毒研究者的多角度研究。新精神活性物质大多未列人管制目录，具有多重属性。新精神活性物质的管制研究是禁毒执法领域的热点问题，国内外业已有了一系列的尝试，分析国内管制模式的不足并借鉴国外的有益经验，对完善我国新精神活性物质管制模式具有重要意义。

 

 

　　新精神活性物质（简称NPS）相似的概念还有策划药、新型合成毒品、合法兴奋剂、研究化学品等，这些表述都有一定的合理性和适用语境。

 

　　1.1 国外对新精神活性物质的定义

 

　　欧洲地区认为新精神活性物质是指一系列不受1961年《麻醉品单一公约》或《反洗钱公约》附表以及1971年联合国《国际药物管制公约》控制，但可能对公众健康构成威胁的物质。联合国毒品和犯罪问题办公室认为，NPS是一个笼统的术语，指不受监管的（新）精神活性物质或旨在模仿受管制药物效果的产品。“新”并不一定指新的发明，而是指代就近可以取得的物质。国际麻醉品管制局认为，NPS属于不受国际管制，其作用类似于已经管制的滥用物质，包括新出现的滥用物质以及过去已存在但现在才滥用的物质。

 

　　1.2 国内对新精神活性物质的界定

 

　　在实务界，国家禁毒委员会办公室在《2015年中国毒品形势报告》中认为，新精神活性物质又称策划药和实验室毒品，是指不法分子为逃避打击而对列管毒品进行化学结构修饰所得到的毒品类似物，具有与管制药品相似的效果。在理论界，有学者认为精神活性物质分为成瘾性精神活性物质和非成瘾性精神活性物质。在药物依赖研究领域，精神活性物质是一个广义的概念，包含新精神活性物质以及未知的可能出现的具有精神活性的物质。新精神活性物质是指尚未被我国法律规定进行管制，同时又具备成瘾性，滥用会导致公共健康和使公众安全受到威胁的物质[1]。

 

　　1.3 本研究对新精神活性物质的界定

 

　　新精神活性物质和毒品并非等同的关系，并非所有的新精神活性物质都受法律管制。本研究认为，新精神活性物质指未被《国际药物管制公约》所规制的、具有成瘾性或成瘾潜力的、就近可以获得的一类物质的整体概述，滥用会对公共健康安全造成现实危害或潜在威胁。

 

 

　　2.1 新精神活性物质的种类

 

　　新精神活性物质的衍生途径通常为：一是通过对已有毒品化学结构的一些细微修改二是完全创造新的物质。根据化学结构特点可以将新精神活性物质分为以下9类：合成大麻素类、合成卡西酮类、苯乙胺类、色胺类、氨基茚类、哌嗦类、氯胺酮类、植物类和其他类。根据药理学作用效果可以将其分为7类：大麻素受体激动剂类（合成大麻素类）、兴奋剂类（苯乙胺类、卡西酮类、氨基茚类、哌嗦类）、迷幻剂类（苯乙胺类、色胺类、麦角酰胺类）、分离剂类（氯胺酮及苯环利定类）、阿片类（芬太尼类、鸦片衍生物类）、镇静催眠剂类（苯二氮罩类）和其他类。2.2新精神活性物质滥用的危害

 

　　新精神活性物质和许多合成毒品类似，滥用所导致的中枢神经兴奋和戒断所导致的中枢神经抑制效应交替出现，直接破坏神经元的稳定性，会造成神经、精神和心血管系统等多个方面的损害。近年来，世界范围内的新精神活性物质层出不穷，市场扩张迅速，滥用人数尤其是青少年滥用人数持续增多，社会危害日益严重。

 

 

　　3.1 国内新精神活性物质滥用、制造、贩卖和走私情况

 

　　国内新精神活性物质的滥用已经形成规模化，国内外的不法分子通过多种途径进行联系和交易，利用货运和寄递渠道运输，开辟更加隐秘的走私渠道。如利用互联网一些特殊的聊天窗口、使用子母软件进行交流、利用架设在国外的服务器发布供货信息，导致取证难度加大。可以预见，随着全球对传统毒品和合成毒品打击力度的加大，国内外的不法分子会不断开辟新型市场用以逃避法律制裁，新精神活性物质滥用、制造、贩卖和走私等问题将会成为国内禁毒执法的一个工作重点。

 

　　3.2 国外新精神活性物质滥用、制造、贩卖和走私情况

 

　　全球对新精神活性物质的监测显示，全球新精神活性物质市场呈现动态发展丨青形，多种新精神活性物质不断涌现，但新型精神活性物质并未在毒品市场上取代原有的传统毒品与合成毒品，整体市场规模相对较小但扩散速度极快。大多数NPS并未列管，因此对新精神活性物质的缉获数量缺乏整体上的说服力，不同国家管制范围的差异也给统计标准带来挑战。根据UND0C年度毒品报告显示，合成类阿片在北美洲销售最为普遍，往往作为海洛因的替代品；在澳大利亚和德国，芬太尼从药品转化而来，是非医疗使用的主要合成类阿片，且在使用的产品中往往只含有部分微量元素，实验室难以对其进行检测。

 

 

　　4.1 我国新精神活性物质列管程序具有滞后性

 

　　社会规制通常具有滞后性，虽然国家不断加强应对新精神活性物质的管控力度，强调对于情况危急的应加快风险评估和列管的进程，但新精神活性物质的列管仍面临列管期长、更新快和规避法律管制的能力强的困难。2015年出台的《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》规定，对非药用类麻醉药品及精神药品的风险评估和专家论证应在3个月内完成，经专家论证评估后提出列管建议的，国家禁毒办应当建议国务院公安部门会同食品药品监督管理部门和卫生计生行政部门予以列管。国务院公安部门会同食品药品监督管理部门和卫生计生行政部门应当在接到国家禁毒办列管建议后的6个月内，完成对非药用精神药品和麻醉品的列管工作。

 

　　实际上对于新精神活性物质的延展期最长可以达到9个月，不法分子往往通过修饰被列管的精神药品或者麻醉药品以达到规避法律管制的目的。在执法实务中，每列管一批新精神活性物质，就有新的未受管制的新精神活性物质出现在市场上。

 

　　4.2 新精神活性物质违法犯罪问题的法律适用

 

　　我国《刑法》规定，毒品是指能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。对于毒品范围有明确的限定，根据“罪刑法定原则”的精神，不能够将未列管的新精神活性物质纳人“毒品”的范畴。新精神活性物质种类繁多，难以被区分。不法分子利用法律列管周期较长的漏洞规避法律管制，通过网络途径宣扬所卖的“商品”是“合法药品”。公民在缺乏对所谓的“合法药品”的法律属性认知的前提下，有偿转让的行为应当如何量刑以及对量刑适用的数量标准在法律适用上存在一定争议。

 

　　“适用标准”是“适用方法”的前提，2001年司法解释规定了3类毒品犯罪定罪量刑的标准。《刑法修正案（九）》修订以后，为推动司法工作顺利开展，2016年4月7日最高人民法院公布了《关于审理毒品犯罪案件适用法律若干问题的解释》，该解释保留了15类毒品犯罪的定罪量刑标准，下调了1类和新增了12类毒品的定罪量刑标准，但是对绝大多数已经列管的新精神活性物质定罪量刑未作出明确规定[2]。

 

 

　　5.1 域外新精神活性物质的监测预警工作

 

　　国际麻醉品管制局（INCB）为了建立国际进出口许可系统（I2ES），开发了一系列工具包括进出口前通知网上系统（PEN）、前体事件通信系统（PICS），还启动了“离子项目”，开发了NPS事件联络系统（IONICS）。

 

　　欧盟早期预警系统（theEUearlywarningsystem）由欧洲毒品和毒癒监测中心（TheEuropeanMonitoringCentreforDrugsandDrugAddiction,简称EMCDDA）和欧洲刑警组织（EuropeanCriminalPoliceOrganization，简称Europol）共同运作，从欧盟层面来看在应对新精神活性物质的工作中起到重要作用。EMCDDA通过运行欧盟早期预警系统发挥重要作用，在该系统中收集有关新物质出现的信息，以协助立即采取行动应对来自于新精神活性物质的潜在威胁[3]。

 

　　世界卫生组织提供有关药物依赖性的信息，以指导不同国家加强对新精神活性物质的管控[4]。联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）于2008年9月启动了全球合成物监测：分析、报告和趋势（SyntheticsMonitoring:Analyses,ReportingandTrends，简称SMART），该计划旨在提升当局的能力，用以生成、分析和报告合成药物信息并应用这种科学的循证知识来设计政策和计划。

 

　　5.2 域外新精神活性物质的管制立法概况

 

　　国际药物管制法律框架的主体包括1972年《修正1961年麻醉品单一公约的议定书》、1971年《精神药物公约》和1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》[5]。《受管制药品及物质法案》根据美国联邦药品政策的规定对某些物质的制造、进口、拥有、使用和分销进行监管。加拿大《受管制药物及物质法》于1996年通过，规定了8个受管制物质的附表及2类前体。1971年英国《滥用药品法》规定了惩处持有、使用、供应受管制药物的相应罪行，对受管制的药品进行a、b和c共3个等级的分类，并规定每类物质的清单均可以按顺序更改。英国《精神活性物质法》于2016年1月28日批准，并于2016年5月26日在英国生效。该法案旨在限制生产、供应和销售新精神活性物质，将管制的范围扩大到任何能够产生精神作用的物质，扩大了新精神活性物质的管制范围[6]。

 

　　新西兰为应对新精神活性物质问题，采用临时市场管制制度。2013年新西兰出台《精神活性物质法》，规定禁止销售任何精神活性物质，除非经过人体试验获得许可，法律旨在让销售商证明其待出售的产品是低风险的。法律后来新增第四节（f）规定为评估是否应批准精神活性产品，不得将动物用于试验（animalsmustnotbeusedintrialsforthepurposesofassessingwhetherapsychoactiveproductshouldbeapproved），这可能意味着在实践中对新精神活性物质的批准几乎不可能。

 

　　5.3 域外新精神活性物质的管制模式

 

　　纵观各国对新精神活性物质的管制模式，大致有列举式（例如中国等52个国家）、类似物式（美国、加拿大等6个国家）、骨架式（日本、意大利等19个国家）、市场准人式（新西兰）、涵盖式（英国、澳大利亚，规定对人体有精神活性并成瘾的物质均为精神活性物质）和临时式（美国、欧洲）。临时管制即执法部门对新发现的精神活性物质进行评估，认为其具有滥用风险，在未正式列管之前在一段时间内进行管制。类似物管制主要在美国使用，含义是与现有的“管制药品化学结构相似，并对人体的作用（兴奋、麻醉、致幻）类似或强于管制药品的物质属于管制范围”，该方法在法庭适用法律解决问题时易发生争议。骨架管制是将具有某种化学骨架结构的物质全部纳人管制范围，同类似物管制相比，定义更明确，可操作性更强。该方法存在的不足是不能用于新型化学结构的新精神活性物质的管制，且不利于开发新精神活性物质的正当价值。

 

　　5.4 域外新精神活性物质的管制标准

 

　　根据美国《受管制药品及物质法案》规定，受管制物质可按一系列评判标准分为5类，分别列人I~V5个附表中，评判的标准主要有：①滥用的可能性；②是否能够用作治疗；③是否安全，是否具有成瘾性。　　　美国2010年《联邦类似物法案》（TheFederalAnalogueAct）作出“类似物管制”的规定。爱尔兰在2010年《刑事司法（精神活性物质）法》[TheCriminalJustice（PsychoactiveSubstances）Act2010]中禁止基于其精神活性影响的物质，并作为一种包罗万象的措施加以引人，以解决出现新物质与单独禁止新物质之间的时间差问题[7]。澳大利亚等一些国家依据化学结构颁布了仿制药禁令，即若一种化学品符合关于替代和改变已经禁止的药物的规则，就应当受到禁止。

 

　　2013年7月，新西兰建立了世界上第一个受监管的合法市场，根据《精神活性物质法》的规定，精神活性物质可以通过毒理学和临床试验获得政府批准，通过毒理学和临床试验证明其产品风险可以限定在一定的范围内[8]。获得临时批准需要满足2个重要的标准：①产品在《精神活性物质法》通过之前3个月就已经在市场上流通；②该“产品”符合低风险的要求，也即使用该“产品”未导致过任何重大的不良事件发生[9]。

 

　　2015年3月联合国麻醉品委员会列管决定遵从《麻醉品单一公约》和《精神药物公约》的规定和原则，在基础方面需综合考察物质滥用的风险、成瘾潜力、药用价值和社会危害性，在程序方面需世界卫生组织专家委员会联合麻醉药品委员会成员国进行讨论、表决，程序较为复杂，时间较长。

 

　　6 完善我国新精神活性物质管制模式的建议

 

　　对新精神活性物质进行列管需要充分考量该种物质的成瘾性、滥用程度、对公民身体的损害以及可能引发的社会问题，但是不同国家和地区的法律结构存在差异，在不同的法治背景下评判某一种新精神活性物质的法律属性缺乏基本的共情基础。各地区的文化传统和价值选择有着一定的差异，且新精神活性物质的滥用形势也有差异，在不同的法域和文化背景下适用同样的规则需要附设相应的适格条件，这是分析和借鉴域外国家应对新精神活性物质问题的有益经验的重要前提。

 

 

　　在列管新精神活性物质时应审视新精神活性物质的危害及列管的现实紧迫性，考量我国的法治结构，慎重处理公民的价值诉求。我国对于新精神活性物质的管制需要经过专家论证、评估并交由实务部门实际完成列管程序。我国在对于新精神活性物质进行列管添加到非药用麻醉药品和精神药品增补目录中时，通常会设置2个重要的时间节点，即发布时间和正式实施的时间。这种做法在符合法的审慎性、防止权力恣意的同时会给实际的执法工作带来一定的挑战性，加上新精神活性物质本身所具有的化学结构易更改的属性，会出现所谓的“执法真空”。将新精神活性物质列管是执法打击的依据，现实是每列管一批新精神活性物质就会出现一批新的精神活性物质。

 

　　6.2 对国外新精神活性物质管制模式的“附条件”借鉴

 

　　由于国内外文化背景的差异和民众多元化的价值诉求，不同的新精神活性物质在不同的国家和地区所造成的实然危害存在差异。在设计和完善我国新精神活性物质管制政策的过程中，需要结合我国的实际情况对国外新精神活性物质管制模式的有益经验进行吸收和借鉴。恰当的政策往往与社会存在趋于同一性，历史的发展是机遇与挑战的结合体，对国外新精神活性物质管制模式的借鉴和延伸应当有一个度的把握。美国《受管制药品及物质法案》对新精神活性物质进行评估、合议进行列管也具有一定的程序限制。美国的临时管制制度有利于处理在执法实务中面临的时间延迟问题，即通过司法部长决定将一些未被正式评估列管但有具有现实危害性的新精神活性物质临时列管，列管期限可达到6个月或者1年，临时列管制度对我国新精神活性物质管控方式有着重要的借鉴意义。

 

　　6.3 尝试推动“快速列管”和“临时列管”双向发展

 

　　不法分子利用我国新精神活性物质列管周期较长的弊病，规避法律管制。在改进管制模式的过程中引人“物化视图”的理论，构建中国特色的“快速列管”制度。物化视图的设计思路是主动介人，提前防范。在列管过程中，由国家禁毒办牵头组织公安、药监和卫生部门，委托国家毒品实验室对已论证的精神活性物质进行化学结构分析，对可能经由化学结构修饰而得来的合成物质通过大型计算机进行模拟计算，并预先储备于待列管新精神活性物质数据库，当市面上出现符合条件的新精神活性物质时，无须论证，直接列管。对经专家论证不被列管的物质反馈给决策系统，并由决策系统对研判系统进行完善；对经专家论证仍需列管的物质正式增添至管制目录。

 

　　同时，参照美国关于新精神活性物质的“临时列管”制度，在法律制度的设计上赋予相应执法部门“临时列管”的权力，对数据库中没有预先分析研判但又具有社会危害性的新精神活性物质实施临时列管。应该依照新精神活性物质的特性进行简单分类，如满足类别I的，由国家确立临时列管主体（如国家禁毒办），赋予该主体临时列管不超过9个月的权力，且若经专门的论证程序讨论不对其列管，不得将类别I的新精神活性物质继续列管；对类别II及III的新精神活性物质，按照《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》规定的程序进行列管。

 

　　7 结语

 

　　新精神活性物质管制问题是当前国内外禁毒领域的热点和难点问题，更是禁毒研究的热点和难点问题。新精神活性物质几乎具有无法被完全列管的特性基本上形成一个常态。当前，虽然很多国家在新精神活性物质管制方面结合本国的国情进行了有益的尝试，积累了一定的经验和做法，但各国在开展国际合作中存在立法不均衡、管制不平衡、管理状态有差异等问题，给新精神活性物质的管制问题带来巨大的挑战，若要有效应对该类物质的泛滥和危害需要系统分析研究各国管制政策的现状和和差异。我国在应对新精神活性物质问题上有程序性要求，为弥补在应对新精神活性物质问题中的“时间差”问题，以求在全球应对新精神活性物质的潮流中

 

　　作出更大的贡献，需要从不同的角度对我国新精神活性物质的管制模式进行思考和设计。2018年12月1日，中美元首阿根廷会晤时表示，双方同意采取积极行动加强执法禁毒合作，包括对芬太尼类物质的管控。中方决定对芬太尼类物质进行整类列管，并启动有关法规的调整程序。这一表态体现了中国在禁毒进程中承担更多国际责任的姿态，这也为我们进一步开展新精神活性物管制政策的探索提供了新的视角。