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大麻与烟草
大麻合法化对美国及国际社会的影响
2018-03-19 14:54:16 来自:中国社会科学院美国研究所 作者:高英东 点击量:
  摘要:本世纪初以来,美国的大麻合法化运动迅速蔓延。截至2014年底,全美50个州中已有23个州和哥伦比亚特区颁行了大麻合法立法或完成了相关议案的选民公投,合法化取得了前所未有的成果。这一现象的出现是当今美国社会自由主义思潮盛行,地方经济财政陷入困境以及制度、司法等领域中矛盾冲突加深的产物。大麻合法化是对长期以来美国联邦政府推行的“禁麻”国策的重大突破,并将使全部毒品合法化成为可能,从而吞噬半个多世纪以来美国社会在禁毒问题上所取得的道德共识和法律成果。与此同时,它也将对全球禁毒努力造成重创。从目前种种新的发展迹象来看,美国的大麻合法化进程将难以逆转。联邦政府最终作出让步,国会对现存的“禁麻”立法作出修订,与主张解禁大麻的各州实现妥协,是解决目前美国社会围绕这一问题所进行的博弈的唯一出路。
  
  关键词 大麻合法化;毒品滥用;禁毒政策;美国社会问题;国际禁毒
  
  中图分类号:DF979 文献标识码:A 文章编号:1002-3933( 2015)12-0138-14
  
  收稿日期:2015 -09 -21 该文已由“中国知网”(www. cnki.net)2015年1 1月13日数字出版,全球发行
  
  作者简介:高英东(1968-),男,北京人,中国社会科学院美国研究所助理研究员,项目执行研究员,美国加州大学伯克利分校访问学者,研究方向:美国社会问题,美国犯罪控制。
  
  近年来,大麻合法化问题再度成为美国社会的一个热点议题。问题的缘起要追溯到上世纪末的1996年。当时,美国排名第一的人口大州加利福尼亚州政府在全美率先颁布了“医用大麻合法化”( Legalized Medical Marijuana)立法,允许某些病人“在有医生建议证明的前提下,持有和使用大麻[本文来自于www.Jyqkw.coM]。”这项立法的实施使加州成为有史以来全美第一个使大麻的使用“部分合法化”(Partly Legalize Marijuana)的州。此举是一个具有里程碑意义的重大事件,因为依据现行美国联邦法律,大麻属于违禁药物,即毒品,吸食大麻,无论是出于何种用途都是违法行为。加州政府的这项举措不仅与联邦法律相抵触,而且也使全美近1/6的人获得了在某种借口之下可以吸食毒品的自由。这既是对联邦法律的直接挑战,也是对传统的主流道德价值观的颠覆。虽然美国朝野各界对此举褒贬不一,但是加州的“创举”还是在全美产生了示范作用和多米诺骨牌效应,带来了大麻合法化浪潮对美国社会的新一轮冲击。在其后十几年的时间里,举行解禁大麻选民公投或者颁布实施相关立法的州不断增加。截至2014年底,全美50州中已有23个州和哥伦比亚特区允许个人因医疗目的而使用大麻。不仅如此,最近两年间,上述已实行了大麻“医用合法化”的23个州中的科罗拉多州、华盛顿州、阿拉斯加州、俄勒冈州等又进一步以创制投票的方式通过了“消遣用大麻合法化”( Legal-ized Marijuana for Recreational Use)议案,走向了大麻的“全面合法化”(Fully Legalize Mari-juana)。其中科罗拉多州和华盛顿州的相关议案已于2014年1月1日和7月8日起正式生效,成为法律;俄勒冈州的议案也将于2015年7月1日起正式生效。在这几个地区全面解禁大麻的影响下,其他许多州和城市也开始重新审视本地区现存的大麻管控立法,以作出相应的调整。与此同时,多个州近期的民意调查也显示,对全面解禁大麻持赞成态度的人数还在增加。以上发展变化表明,美国社会持续了近半个世纪之久的大麻合法化之争再次来到了一个关键性的历史节点。与前一次即20世纪60年代中期美国曾经出现的主要由嬉皮士运动推动的轰动一时的大麻合法化浪潮相比,此次大麻合法化运动有以下几个引人注目的重要特点和不同。
  
  首先,其势头强劲并且取得了前所未有的成果。尽管大麻合法化运动自上世纪60年代产生以来几乎就从未间断过,但上世纪90年代末之前30多年的时间里,它却从未取得任何实质性的成果,尤其是在立法层面。然而,进入21世纪特别是近几年来,大麻合法化浪潮的发展势头之强劲,影响范围之广泛,前所未有。时至今日,大麻合法化在全美将近50%的州已不再是一种时进时退的社会思潮,而是已经成为一个摆在人们面前的获得了合法外衣的实际成果。
  
  第二,大麻合法化的民意基础大大增强。美国独立民调机构皮尤研究中心2013年6月13日发布的民调结果显示,目前有52%的美国人支持个人拥有大麻,比20年前增加了36%。这是该中心有史以来对本议题所作的全国性调查中第一次出现赞成者超过半数的情况。同年12月3日,盖洛普民意测验所也对此议题进行了全国性调查,结果显示,有58%的美国人认为“应该让大麻合法化”。这是盖洛普此项年度调查进行44年来首次出现支持者超过50010的情况。由此可见,大麻合法化如今已经成为一种多数民意。
  
  第三,大麻合法化支持者的年龄和种族构成大大改变,社会影响面不断扩展。美国联邦缉毒署2012年10月发布的《麻醉品发展形势分析报告》( The Development Situation of DrugAnalysis Report)中提供的资料显示,20世纪末,支持大麻合法化的人主要是年龄在15至25岁的青少年,占到了总数的约62%;而年龄在26至44岁的中青年支持者仅有约17.3010。但截至2012年,中青年支持者的比例已经上升到了30%以上,支持者的年龄构成明显扩大。在种族构成方面,20世纪末之前,支持大麻合法化的人群主要由非洲裔、墨西哥裔美国人等部分少数族裔构成,达到了65%以上的比例;白人的比例不足20010。但到2012年,后者的比例已经上升到了35%以上。支持者的种族构成进一步均衡和丰富,社会影响面明显扩大。
  
  自1937年美国联邦政府颁布《大麻税法》( The Marijuana Tax Act),宣布“非医用和非工业用大麻非法”之后的近80年的时间里,在美国联邦法律层面,大麻一直属于违禁药物;1970年,美国国会通过《受控物品法》(Controlled Substance Act),将大麻进一步列入“一类管制毒品”,与海洛因和可卡因等“硬性”毒品一道被严格管制,违反者将遭到罚款或监禁等严厉处罚。与此同时,吸食大麻与使用其他种类的毒品一样,被公众视为一种离经叛道的堕落行为,在主流社会遭到鄙视。那么此轮大麻合法化在短时间内取得如此巨大的突破,其背后的原因何在?这种突破又将对美国以及全球禁毒事业带来哪些重要影响?以下将就此进行阐述。
  
  一、政治与社会思潮对大麻合法化的影响
  
  纵观美国社会发展的轨迹不难看出,当社会处于动荡、转型期或经济形势恶化时,美国人尤其是年轻一代的政治倾向与主张就会转向更为自由、开放和叛逆。上世纪60年代发生在越战和民权运动时期的嬉皮士运动就是一个典型的例证。而上世纪末以来的十几年里,美国先后出现了经济陷入长期低迷、失业率上升、金融危机爆发等状况。同时,“9·11事件”的发生以及由此而引发的阿富汗和伊拉克战争等又大大加剧了美国人对战争和恐怖主义威胁的担忧。在这样的背景和社会氛围之下,美国社会的自由主义思潮开始抬头,自由主义主张得到越来越多人的同情和支持。在此过程中,大麻合法化、废除死刑、同性婚姻合法化等自由主义的主张逐渐形成气候,并共同构成了自由派力量的核心政治与社会诉求。近年来,自由派在推动废除死刑和同性婚姻合法化两大议题上都已取得了立法上的重大成果。2005年3月,在备受瞩目的罗珀诉西蒙斯( Roper v.Simmons) -案的判决中,美国联邦最高法院以宪法第八修正案中的“禁止残酷和非常的惩罚”条款为主要依据,宣告对未成年人适用死刑的联邦法律违宪,从而推翻了这项实施了一个多世纪之久的死刑法律规定。实现推翻对未成年人适用死刑的法律规定标志着自由派在推进完全废除死刑的进程中取得了第一阶段的重大胜利,这为自由派的最终目标,即实现在美国完全废除死刑打开了一个突破口。在同性婚姻合法化议题上,2013年6月,美国最高法院对联邦国会于1996年颁布的《婚姻保护法》(DOMA)进行裁决,以“任何法律都不能对联邦力图保护的人群的人格和尊严造成贬低和伤害”等为由,宣布“《婚姻保护法》违反了美国宪法第五修正案”,并以5:4的投票结果裁定,禁止同性婚姻合法化的联邦法律违宪,从而废除了该法律。最高法院的这项裁决宣布仅几周之内,全美宣布允许同性婚姻的州便从此前的十几个猛增到30个。美国全国广播公司( National Broadcasting Corporation,NBC) 2014年10月所作的全国性民意调查显示,支持同性婚姻合法化的人达到了前所未有的58%;皮尤研究中心针对2016年美国总统选举的多项议题所作的调查也显示,多数美国选民表示,他们可以接受同性恋总统;66 %的受访者说,总统是不是同性恋者并不重要。
  
  废除死刑和同性婚姻合法化两大公共议题的发展变化表明,自由派的理念和主张迎合了当今美国的社会思潮,顺应了多数民众的意愿。因此,它的成功具有一定的必然性。由于废除死刑、同性婚姻和大麻合法化三者所秉持与信奉的核心理念是一致的,因此,在推动美国社会走向更加自由化方面,三者既殊途同归又彼此促进。事实上,废除死刑和同性婚姻合法化取得重大进展的年代同时也是大麻合法化运动迅速推进之时,废除死刑和同性婚姻合法化的推进与成功所营造的强烈的自由主义的政治与社会氛围,无疑为大麻合法化近年来的加速蔓延提供了适宜的环境和土壤。
  
  二、经济因素对大麻合法化的影响
  
  经济因素是大麻合法化得以迅速蔓延的重要推手。上世纪末以来,经济的长期低迷使美国许多州的财政收入逐年减少,特别是2008年金融和经济危机爆发之后,许多州的财政出现赤字,同时失业率大幅度增加,给政府的运营和社会的稳定带来巨大压力。在这种开源节流的驱动下,一些州政府便把目光投向了大麻产业,因为该产业的潜在产值巨大。
  
  首先,在产业直接收益方面:据科罗拉多州大麻工业集团( Colorado´s Marijuana Industry Group) 2014年发布的一项市场调研报告披露,2013年,美国大麻合法化的州其大麻产业的直接收入接近年16亿美元。随着大麻合法化的州越来越多,该报告估计,到10年后的2023年,美国大麻产业的年收入将会接近300亿美元。
  
  第二,在收税方面:由于大麻与酒精和烟草一样属管控性物品,因此美国税法对大麻的生产和销售企业征收重税,并规定其不能享受其他企业所享有的税收减免。此外,美国联邦税法280E条款规定,对大麻企业征收的有效税率为50%以上。如此高额的税收使大麻可以成为一些州财政收入的一项重要的来源和补充。以目前已经完全放开了大麻的种植、销售和使用的科罗拉多州为例,由于该州对大麻的销售征收高达25%的销售税,是其他商品2.9%销售税的近9倍,该州2014年起推行大麻合法化后,预计今后每年都将给州政府带来近6000万美元的税收。再以华盛顿州为例,该州金融管理办公室的经济专家预计,完成大麻全面合法化后,可在今后五年给州政府带来约6. 37亿美元的税收收入。
  
  第三,在带动相关产业和增加就业机会方面:研究美国政府公共政策的权威机构卡托研究所( Cato Institute) 2012年8月发布的一份研究报告指出,大麻合法化将会带动美国其他相关产业的发展,在农业,包装,营销、广告等行业新增数以千计的就业机会。这对于像加州这样深受巨额财政赤字和失业率困扰的美国许多州来说,无疑是一项可以解燃眉之急的选择。报告甚至预言,合法化的大麻产业很可能会成为美国的下一波新兴产业。
  
  主张大麻合法化的人士认为,联邦政府的大麻政策完全是多此一举。大麻合法化一方面可以为各州带来可观的税收等收入,弥补财政赤字,增加就业机会,激活相关产业;另一方面,把大麻的产销和使用从暗处移到明处,从非法变为合法,还可以使执法部门节省不必要的“禁麻”执法开支,把宝贵的财力和人力投入到管控和消灭真正的毒品和其他犯罪中去。这才是明智的选择。
  
  三、执法司法因素对大麻合法化的影响
  
  美国国会1970年通过的《受控物品法》中规定,凡种植、销售或拥有大麻均为触犯联邦法律之行为;并规定,种植或销售大麻或出于销售目的而拥有大麻的可依重罪处罚。由于有这样的法律存在,因此,联邦政府每年都要拨出大笔款项用于大麻违法行为的管控、查办等执法工作。然而,这些举措不仅实际效果甚微,而且还使依据联邦法律所进行的大麻执法本身日益陷入困境。
  
  首先,执法成本过高,难以为继。美国国家毒品滥用问题研究所( National Institute of Drug Abuse Research) 2014年提供的数字显示,过去10年中,联邦政府用于禁止大麻的种植、销售和使用等方面的开支每年都在300亿-400亿美元之间,仅此一项的耗资就吃掉了联邦政府每年用于犯罪执法全部经费的约15%。而且,随着实施大麻合法化州的不断增多,而州与联邦间相关法律上的冲突又依然存在,因此联邦大麻执法工作的难度将会不断加大,所需的费用也必然会日益增长,成本负担不断加重。早在3年前的2012年,美国联邦警局( United Marshals Service)就在其提交给司法部的年度报告中提出了资金缺口问题,并警告说如果资金短缺问题不能及时解决,现有的大麻执法工作力度将无法维持。
  
  第二,法律的威慑作用甚微,导致监狱人满为患。联邦法律对大麻违法犯罪者的惩罚力度不可谓不高,《受控物品法》中规定,可对大麻违法者判处最高25万美元的罚款或5年的监禁。然而,如此严苛惩罚的威慑作用却并不明显,全美涉及大麻违法犯罪的人数每年都在增加。美国司法部所属司法统计局( Bureau of Justice Statistics) 2014年提供的数据显示,从2003年至2013年的10年里,因涉嫌大麻违法犯罪而被捕的美国人约为830万人,其中约80%的人只是因为拥有少量自用大麻而遭逮捕;截至2013年底,全美有大约21.4万人因大麻罪而被判入狱,羁押在州或联邦监狱。这21.4万人的数字相当于其他各类毒品犯罪入狱者数字的总和;也就是说,在美国的各类毒品犯罪中,大麻犯罪者的数字是最高的,被判入狱的人数也是最多的。这无疑加剧了美国监狱人满为患的状况,不仅耗费大量的人力物力,也不利于监狱的管理和犯人的康复。近年来,在经历财政危机之后,许多州的司法部门都提出了减少监狱中的非暴力犯人数量,缓解司法压力的建议。
  
  第三,大麻执法与保护人权构成冲突。美国宪法第4修正案规定,公民的人身、住所、文件和财产有权不受无理搜查和没收的侵害;只有在拥有足够证据的情况下并得到司法部门的批准,才能发出搜查令,对指定的地点、人和物品进行搜查。然而,在大麻执法中,因为大麻犯罪,例如贩卖和购买大麻是一种“无被害人犯罪”,即大麻买卖的双方都是自愿的,不像其他犯罪,执法者可以从被害人那里取得证据;而且通常情况下,吸毒与贩毒还是一种共谋关系,因此吸毒者往往是不会提供贩毒者的贩毒证据的,因为那样做对他本人并不利。所以,在大麻执法中要想取得足够的证据对贩毒者发出搜查令是非常困难的。此外,美国宪法第4修正案还规定,违反该修正案而非法获得的证据将不被作为刑事审判的证据。这进一步为贩卖大麻案的调查取证设置了障碍。为了遏制大麻等毒品犯罪的上升势头,来自内布拉斯加州的国会议员阿德里安·史密斯(Adrian M. Smith)5年前曾提议在对贩毒案进行调查时,不必要求执法人员一定要取得搜捕令,但该提议遭到了绝大多数国会议员的反对,他们担心公民的自由权因此而遭到践踏。执法与保护公民权之间存在的尖锐矛盾,使联邦执法机构难以有效应对大麻的违法犯罪。
  
  由于政府禁止大麻的经济与社会成本远远超过大麻本身所带来的社会问题或危害,而政府对大麻的过度司法干预反而又衍生出了更多的犯罪行为,使联邦和各州的司法机构难堪重负。因此,近年来政府在“禁麻”问题上所受到的政治层面牵制不断增大,同时也日益成为一些选民攻击和否定持“禁麻”立场的政治候选人的理由,这又迫使一些候选人改变或隐藏自己的“禁麻”立场,造成公开支持大麻的政客不断增多,而持相反立场的人越来越少,甚至奥巴马总统本人也公开表示不应把吸大麻再当作是一种“社会病”。由此可见,联邦政府在禁止大麻上的执法司法努力事实上已很难达到其预期目的,作出改变势在必行。
  
  四、宪政制度因素对大麻合法化的影响
  
  美国是联邦制国家,在联邦即中央政府层面实行“三权分立”,相互制衡;在联邦与地方政府的关系上,联邦的权利是有限的,而各州有很大的自主权,除了外交和军事事物之外,其他一切均由各州自主施政,州几乎就是一个独立的“小国”;每个州都有自己的法律,不仅各州间的法律不尽相同,而且其法律还可以与联邦法律不同;同时,各州的执法司法人员,包括警察、检察官、法官等,是无权跨州行使权力的,凡属跨州案件,只能由联邦调查局负责处理,等等;美国宪政制度的这些规定赋予各州以充分的自主权,然而,这样的制度设计对联邦的执法司法工作,尤其是像“禁麻”这样的事务却造成了诸多阻碍。
  
  首先,分权制及各州立法、司法独立使联邦政府的“禁麻”举步维艰。宪法赋予各州有权制定和实施符合本州公众利益的公共安全和社会福利等方面的法律,这些法律不仅无须与联邦的相关法律一致,而且界定犯罪行为,包括对像持有或使用大麻这类行为是否属违法犯罪的界定,其权限均在各州所拥有的治安管辖权范畴内,而不属于联邦。这一制度规定使一些州得以完全抛开联邦已有的法律规定,通过大麻合法化的相关立法,而州的这种立法行动又是在宪法允许的范畴内,受到宪法保护。虽然美国宪法规定,当州法律与联邦法律相抵触时,州法律必须服从联邦法律;但是,同样依据宪法原则,州政府不是联邦政府的下属,没有服从联邦政府的责任和义务,等等。因此,“联邦法高于州法”的宪法原则在大麻问题上实际上只存在于理论的层面,而无实际的约束力。从这个意义上说,美国的宪政制度客观上为联邦政府的“禁麻”设置了诸多障碍,相反却为各州推出大麻合法化立法“开了绿灯”。
  
  第二,分权制使行政当局与国会在“禁麻”问题上各行其是,“禁麻”工作漏洞百出。总统领导下的行政当局与联邦国会是美国宪政体制下维持国家各方面事务有效运转的两个核心部门。然而,在“禁麻”工作中双方的意图和目标并不一致。国会依据其制定的各项禁毒法律,特别是1970年的《受控物品法》,视大麻为“一类管制毒品”,与海洛因和可卡因等“硬性”毒品一样予以严格禁止。但是,作为联邦行政部门首长的美国总统,在大麻问题上却常常与国会的意志并不一致。以现任总统奥巴马为例,2012年,18个州和哥伦比亚特区已经推行了“医用大麻合法化”,这严重违反了国会通过的《受控物品法》。然而奥巴马在接受ABC电视台采访时却表示,在缉毒问题上,他的政府有“‘更大的鱼要炸’(bigger fish to fry),其重要性远远大于去逮捕在大麻合法化州的大麻吸食者。”2014年1月19日在接受《纽约客》(The New York-er)记着采访时,奥巴马更是公开表示,他认为吸大麻并不比饮酒危险;把吸大麻的人关进监狱并不合适,等等,表明了他与国会在“禁麻”问题上的不同立场。在三权分立的美国政治制度下,白宫虽然只是其中的行政一支,但负责联邦执法和检控工作的联邦司法部归总统领导,总统的立场和态度无疑具有重要的导向作用,事实也正是如此。2013年4月18日,美国司法部长霍德尔(Eric Holder)在众议院拨款委员会作证时表示,司法部不反对个别州允许大麻合法化,也将不采取法律行动反对科罗拉多州和华盛顿州将“消遣性大麻”合法化[18]。霍德尔的表态清楚表明,在大麻问题上,行政当局领导下的联邦司法部将默认各州的自由而不予干预。此外,2013年8月,联邦副检察长唐纳德·韦里利( Donald Weriley)依据检控“自由裁量权”( Discretionary Power)的原则,授权司法部给所有联邦检察官分发备忘录,指示他们“将有限的调查和起诉资源用于对大麻收入流人犯罪集团和引发暴力等特定的罪行上。”以此暗示联邦检察官,可以不起诉在大麻合法化州的一般大麻活动。
  
  总统本人及其领导下的联邦司法部和检察署的这些言行与国会的努力背道而驰,这大大削弱了由国会主导的联邦“禁麻”法律的权威性和有效性,起到了给实行大麻合法化的各州开脱的作用。
  
  五、媒体对大麻合法化的影响
  
  新闻媒体在大麻合法化蔓延的过程中起到了推波助澜的作用。2007年,世界最具权威的医学杂志英国的《柳叶刀》( The Lancet)发表一篇研究论文,宣布医学专家的研究结果证实;大麻对人体的伤害尤其是对成瘾性形成的作用非常有限,指出其所发挥的作用只有大约7%,而香烟则高达30010以上,酒精也超过了20%,两者都远高于大麻。论文同时指出,大麻对于缓解某些疾病症状是更为有效的药物,并且也是足够安全的药物,尤其在治疗失眠、忧郁、中风等疾病方面,其效果十分明显。《柳叶刀》是全球影响因子最高的权威医学刊物,它刊载的这篇论文无疑从医学科学的角度给了大麻以“无害”之正名,同时也给“大麻有害健康”的传统认识宣判了“死刑”。《柳叶刀》公布的研究结论对新闻舆论的导向产生了决定性的影响,使所有持“大麻有害论”的媒体观点顿时变得苍白无力。
  
  另一个与大麻有关的重大新闻事件是,奥巴马2014年1月19日接受《纽约客》杂志专访时所发表的言论。他声称:“大麻与香烟相比并没有迥然不同之处”,“我不认为它比酒精更危险”,“把吸大麻的人关进监狱并不合适”,等等。他的这番言论被美国各大媒体纷纷转载、传播,产生了巨大的宣传效应。
  
  目前,不仅一些影响较小的美国报刊公开发声支持大麻合法化,甚至连《纽约时报》这样的新闻巨头也在2014年7月连续刊发数篇社论和分析文章,从大麻医学研究、临床案例分析、商业机遇发展、市场运营管理以及网上民意调查等各个不同的角度,全方位地为大麻合法化鸣锣开道。该报还不惜成本,刊登整版大麻及其购买途径的宣传广告,可谓全力以赴。而反对大麻合法化的声音近年来在美国舆论界已明显处于下风,一些对大麻合法化持否定态度文章刊出后,常常遭到一些主流媒体的嘲笑和指责,甚至被扣上“疯狂的禁毒主义者”( crazy prohibitionist)等帽子,其影响力十分微弱。
  
  六、大麻合法化给美国及国际社会造成的负面影响
  
  对于美国社会而言,大麻合法化固然可以在一定程度上对面临巨大压力的地方财政、就业以及司法执法领域中日益突出的矛盾等带来一定的缓解,这也是近年来大麻合法化思潮席卷全美的主要动因所在。但与此同时,大麻合法化给美国自身以及国际社会,特别是全球禁毒事业带来了诸多负面影响。
  
  (一)大麻合法化给美国社会带来的影响
  
  首先,大麻合法化对美国的既定禁毒国策构成重大威胁。按照美国现行联邦法律的规定,大麻是毒品之.,而“禁毒”是美国长期以来一直奉行的一项重要的“国策”。早在1914年,美国国会就通过了《哈里森毒品法>( Harrison Narcotics Act)开始依法禁毒;1937年,罗斯福总统签署了《大麻税法》( Marihuana Tax Act)正式宣布大麻为非法;1956年,国会通过了内容更为具体的《麻醉品管制法》( Narcotics Control Act),开始强化禁毒;1970年,国会又通过了管控更为严厉的《受控物品法》( Controlled Substance Act),首次将大麻与海洛因和可卡因等“硬性”毒品相提并论,列入“一类管制毒品”,并规定可对违反者施以重罚。1973年,尼克松总统提出“向毒品宣战”( war on drug),发起了由联邦政府直接领导的全国范围内的禁毒行动;1988年,美国国会通过决议,宣布将在未来五年内在美国实现“没有毒品”(a drug -free America)的目标;小布什和奥巴马执政期间,又将禁毒与反恐联系在一起,置于政府的重要议事日程之中。大麻合法化与美国政府长期推行的禁毒政策背道而驰,它的蔓延必将逐渐吞噬百年来美国社会在禁毒问题上所取得的道德共识和法律成果。
  
  第二,大麻合法化将使“全部毒品”合法化成为可能。毒品合法化主张虽然在美国社会由来已久,但是,自1914年联邦政府颁布《哈里森毒品法》依法禁毒以来,这一主张仅得到少数人的支持,尤其是因滥用毒品造成一些体育、影视明星堕落甚至死亡的事件屡见报端等媒体后,毒品合法化主张在多数美国人看来无异于一种奇谈怪论和令人生畏的狂想。直到上世纪90年代末,赞同者的比例也仅为15%左右;在立法层面也未取得任何实际成果。在这种情况下,推动毒品合法化的自由派便把目光投向了被众多美国人视为“软性”毒品的大麻,试图以大麻为突破口,最终打开毒品全面合法化的大门。
  
  尽管大麻合法化的推动者始终宣称大麻的“成瘾性”以及它对人的精神和身体的伤害大大低于海洛因和可卡因等“硬性”毒品,但是,大麻毕竟同样是一种可以使人产生心理与生理依赖的药物。美国科罗拉多州立大学酒精与毒品教育及预防系(Colorado State University’sDepartment of Alcohol and Drug Education and Prevention)研究人员的研究结果表明,吸食大麻后,大麻中含有的主要药物成分THC,即“四氢大麻酚”会直接进入人的血液,影响大脑,使人产生幻觉以及精神依赖,从而导致成瘾;同时,它还对人的循环系统造成影响,使人心率加速、反应延迟等等。而且,大麻与其他毒品一样,同样具有抗药性,吸食者只有不断增加摄人量,才能保持吸入后的效果。这一点也与其他“硬性”毒品的特征完全一致。科罗拉多州立大学的研究人员所作的调查也证实,许多“硬性”毒品的吸食者最初都是从吸大麻开始“入门”的,大麻是他们吸食“硬性”毒品的“诱发性”或“过渡性”毒品。由此不难推论,吸食大麻的人越多,未来吸食“硬性”毒品的人也就越多。因此,如果大麻的合法化得以突破,那么“整个毒品”的合法化就将不可避免,大麻的合法化终将造成美国抵御毒品的防线彻底崩溃。美国大麻合法化运动的积极推动者,华盛顿市议会议员大卫·格罗索( David Grosso)曾经直言不讳地说:“美国的缉毒之战已经彻底失败,我们要做的是治愈社会从中受到的创伤;我们绝不会止步于大麻合法化的成功,我们的目标是彻底消除政府对麻醉品的一切形式的管控,还自由与民众。”
  
  第三,大麻合法化将会进一步加剧美国社会的分裂。赞成和反对大麻合法化的美国民众以及不同的州之间在此问题上的立场严重分裂。过去几十年间,反对大麻合法化的力量一直居主导地位,是舆论的主流,并且得到联邦政府在法律与资金等方面的支持。更为重要的是,长期以来,对于毒品,无论是大麻还是其他“硬性”毒品,美国主流社会的价值观都是坚决排斥的,吸毒,不管吸的是什么类型的毒品,都会被看作是不负责任、放纵和堕落的行为,这已是绝大多数美国人的一种基本共识。但如果情况持续逆转,赞成大麻合法化的力量占据上风,则必将会加大美国社会的分裂。2014年12月,因不满科罗拉多州颁布大麻全面合法化立法,与科罗拉多州毗邻的内布拉斯加州和俄克拉荷马州两州联合向联邦最高法院提起诉讼,要求最高法院依据国会现行法律和联邦宪法原则,撤销科罗拉多州的大麻合法化立法。而科罗拉多州’则回应称,内俄两州的起诉毫无法律依据,随后或将提出诉讼。类似的官司和冲突还有许多。
  
  此外,大麻合法化对于美国不同的种族和阶层的影响是有差异的,因此他们在此问题上的立场也明显不同。对于广大白人,特别是那些拥有未成年子女的白人家长,他们考虑更多的是大麻合法化将会给自己的子女所带来的伤害。研究表明,未成年人使用大麻会造成其成年后在智商上比不吸大麻的人低6%到8%,而且这种智商上的损害是不可恢复的。鉴于此,拥有未成年子女的美国家长,尤其是白人家长对大麻合法化普遍持否定态度。然而在黑人和其他少数族裔方面,特别是这类群体中的青少年,长期以来他们一直是政府“禁麻”执法的最大“受害者”,少数族裔违法青少年中“再犯”率之所以高,与政府严厉“禁麻”有很大关联。美国司法部门在处理大麻相关指控时长期存在严重的不公平现象,处罚大多落在黑人及其他少数族裔身上,而白人违法者常常被“网开一面”。位于华盛顿的美国民权同盟( American Civil Liberties Union) 2014年发布的一份报告指出,虽然大麻在一些白人群体中的使用率并不比有色人低多少,但是,有色人因大麻而被捕的情况是白人的8倍。为毒品被告人作辩护律师长达28年的华盛顿代理律师保罗·扎克伯格( Paul Zuckerberg)指出,“禁麻”逮捕中的种族差别对待是全国性的问题,这种不公平的逮捕使黑人因犯罪记录而蒙受一生的污名,甚至使他们难以得到工作和住所。因此,合法化大麻自然得到他们的欢迎。
  
  在不同的阶层方面,美国的“禁麻”执法司法部门对贫困者十分严苛,而[本文来自于www.JYqkW.cOm]中产阶级青少年吸食者则很少被关押。奥巴马在接受《纽约客》专访时指出“中产阶级的孩子不会因为吸食大麻被捕,但穷苦人家的孩子就会。而且,非洲裔和拉美裔美国人往往更为贫穷,不太可能获得资源和支持以避免过分严厉的惩罚。”面对这样不平等的社会境遇,黑人与白人,穷人与富人在大麻合法化问题上的立场自然是分裂和无法取得一致的,
  
  (二)大麻合法化对国际禁毒事业的危害
  
  美国是全球首屈一指的毒品生产和消费大国,也是全世界最早颁布专门法律全面禁毒的国家。长期以来,美国不仅是国际间合作禁毒的主要推动力量,与此同时,美国政府的禁毒政策也一直是全球,特别是拉美和亚洲地区一些国家禁毒工作能否取得有效成果的重要影响性因素之一。因此,美国大麻合法化进程的不断推进和它带来的毒品需求的增加,必然会对这些地区乃至全球禁毒事业造成严重损害。
  
  首先,大麻合法化将引发全球毒品生产与毒品走私活动的增加。由于美国是全球最大的大麻消费市场,大麻合法化后,美国国内的大麻需求预计会以每年近3.1倍的速度增长,大麻产业的经济总量预计每年可达400亿美元左右。如此巨大的需求与增长规模无疑会极大刺激全球的大麻生产以及对美国的大麻走私,这将给其他国家打击毒品生产与贩运等犯罪活动的努力带来新的困难。当华盛顿和科罗拉多州大麻全面合法化立法正式生效的消息传出后,不仅美国周边一些国家的领导人,甚至远在欧洲的葡萄牙和荷兰等国司法部门的官员都纷纷表示,美国的大麻合法化政策将使他们本国严厉打击大麻走私,尤其是对美大麻走私的努力陷入困境,因为双方的政策已经严重背离,美国的政策对走私活动是极大的刺激和鼓励。因此,他们将不得不考虑减少本国政府在打击大麻国际走私,尤其是对美走私方面的执法投入和财政支持力度。毒品走私活动的增加有可能再次引发全球范围内的毒品泛滥。
  
  第二,大麻合法化将使全球禁毒法律体系与机制面临崩溃。目前,支撑全球禁毒努力的主要法律依据和基础是1961年联合国制定和通过的《麻醉品单一公约》( Single Conventionon Narcotic Drugs)以及1972年通过的对该公约的《修订议定书》。美国是这两个重要法律文件的主要倡导者和推动者,也是主要的签字方。目前,全世界已有120多个国家和地区参加了这一公约。该公约不仅确认了20世纪50年代以来出台的多项国际禁毒条约的有效性,并且大大拓宽了对毒品的管控范围,特别是首次将大麻正式确认为“毒品”,并列入条约的管控之列。公约第5条第5款和第7款中还明确规定:“签约国禁止为大麻的种植、销售、购买和持有等设立受政府管制的市场。”也就是说,任何形式的被政府认可的“大麻合法化”行为都是违反这一国际公约的。目前,美国联邦政府在本国国内一些州颁布大麻合法化立法,开放大麻的销售和使用等行动面前采取“不干预”、“不作为”的立场,这显然违背和破坏了这一国际公约。联合国毒品和犯罪问题办公室( The United Nations Office on Drugs and Crimes)执行主任尤里·费多托夫( Yuri Fedotov) 2014年11月12日对美国媒体表达了联合国的不满,他说:“美国的这些立法和现有的国际公约是不相符合的,这树立了一个消极和危险的榜样。”作为主要缔约国美国的事实上的退出,将会使这一重要的国际间协同禁毒的公约名存实亡,国际合作禁毒将很难继续推进下去。
  
  第三,大麻合法化对拉美、亚洲等毒品问题敏感地区带来新的毒品灾难。距离美国最近的拉美地区首当其冲。2013年5月17日,美洲国家组织( The Organization of American States)下属的毒品政策联盟(Drug Policy Alliance)发布了一份题为《拉美国家应解禁大麻吗?》的研究报告。报告指出,美国的大麻合法化运动已经给拉美国家的毒品问题制造了新的麻烦。近年来,本地区国家中要求“重新考虑本国的禁毒政策,放宽对大麻的限制”、“使涉毒行为‘非犯罪化’”的呼声大大增强;同时,由大麻等毒品走私抬头所引发的暴力犯罪和社会腐败等现象明显增多。报告认为,如不及时遏制这种发展态势,将威胁到拉美国家的政治乃至政权的稳定。报告作出的这一结论在拉美国家引起巨大震动。报告发布后,哥伦比总统胡安·桑托斯( Juan M. Santos)以及危地马拉、洪都拉斯等国的政府官员立即表示,他们将调整本国的禁毒策略,放弃长期奉行的“向毒品宣战”( War on Drug)的政策。美洲国家毒品政策联盟执行主任伊桑·内德曼( Ethan Nadelmann)在该报告的首发仪式上也对媒体表示,美洲国家组织35个成员国目前每年用于禁毒的财政支出高达20多亿美元,对此,各国政府早已难堪重负,纳税人也对此极为不满。因此,如果美国的大麻合法化进一步波及美洲国家,给这些国家带来新的禁毒执法与财政压力,那么美洲国家也只能考虑改变现行的禁毒策略,放宽对毒品的限制。拉美地区是全球毒品生产的主产区和主要的毒品贸易集散地,拉美地区禁毒体系和防线的崩溃对全球禁毒事业的冲击将是致命性的。
  
  在亚洲地区,该地区的金三角、金新月(阿富汗、巴基斯坦、伊朗交界处)一带一直是牵动全球的毒品活动热点之一。上世纪80、90年代以来,这一地区的毒品活动出现了与恐怖主义相结合的新动向,使毒品问题更加复杂化。2001年“9·11”恐怖袭击爆发后,美国政府开始将该地区的毒品活动,尤其是与“基地”组织有牵连的毒品生产和走私纳入恐怖主义范畴,将“毒品战”与“反恐战”融为一体。2001年美军进入该地区以来,为协助阿富汗等国政府消灾鸦片和大麻,以断绝“基地”组织的财源,美国政府耗费了近80亿美元的巨额财力,并多次动用军队参与扫毒。这些举措在一定程度上遏制了该地区的毒品生产和走私。然而今天,美国本国却在开禁大麻,放任毒品合法化蔓延。这种自相矛盾的做法使该地区国家的政府左右为难,而美国国内加速解禁大麻的举动又大大刺激了整个国际毒品市场。在这一双重因素影响下,近年来,该地区的毒品活动已经再次活跃起来,而各国政府的扫毒力度却在明显减弱。联合国毒品和犯罪问题办公室2014年12月发布的报告指出,2014年,阿富汗的鸦片产量比前一年大增17%,达到了前所未有的6400吨的年产量。与此同时,西亚、中亚地区一些国家的大麻种植面积也比2013年扩大了近4%,达到了约4万2千公顷。这些变化给亚洲地区的禁毒事业前景蒙上了巨大的阴影。
  
  此外,由于美国文化在亚洲地区一些国家,特别是那些曾被美军占领过的国家具有较大的影响力,因此,作为美国通俗文化内容之一的吸食大麻也对这些国家的一些人,尤其是青少年产生了明显影响。以日本为例,日本警察厅2014年12月发布的年度报告披露,2014年,日本全国共侦结大麻案要案9018件,收缴大麻树脂约1400公斤、干燥大麻约2000公斤,抓捕案犯8922人。这些数字创下了近十年日本侦结大麻要案和收缴大麻数量的最高纪录。2010年之前,日本的大麻违法犯罪发案率一直比较平稳,但2010年至2014年,也就是美国国内掀起大规模大麻合法化浪潮的同一时期,日本的大麻案也随之急剧上升。这很难说没有美国因素的影响而仅仅是一种巧合。日本警察厅的犯罪嫌疑人口述材料显示,当被问及“是如何开始吸食大麻的”时,很多年轻的犯罪嫌疑人都表示,他们是通过美剧或美国电影了解到大麻为何物的;而在美国的二些电影和电视剧中,“大麻和香烟差不多”,“大麻对人无害”,“大麻可以让人轻松”等言论并不少见。其影响显而易见。
  
  七、大麻合法化的未来走势
  
  大麻合法化以及围绕着它的争论目前虽还不能说已尘埃落定,但是,这轮合法化浪潮推进之迅猛,取得的成果之显着表明,如果促成目前这一结果的政治思潮、社会氛围,经济驱动、司法压力、制度掣肘、民意基础等各种主客观因素没有质的改变,那么大麻合法化的继续推进就是一种必然,是难以逆转的。从最新的种种迹象来看,形势的发展仍然十分有利于大麻合法化的继续蔓延。
  
  首先,来自各州的合法化主观意愿依然强烈。在目前还没有合法化(包括医用及消遣用大麻)的27个州当中,俄克拉荷马州、印第安纳州等的州议会已明确表示要考虑将大麻合法化议题列入2016年的选民投票。仍未合法化的州目前主要集中在东南部和南部地区,一旦俄、印这两个东南部州被突破,那么合法化的辐射作用就可能将整个东南部地区逐渐蚕食。按照目前的发展节奏预测,到2020年,美国大麻合法化的州(包括医用及消遣用大麻)将会到达到37个,即美国73%的州都将实现大麻合法化。
  
  第二,合法化程度加深的驱力强大。在目前已经实现了医用合法化但尚未实现“消遣用”合法化的州当中,加州、夏威夷、马里兰、新罕布什尔等州推动实现“全面合法化”的动力十分强劲。特别是面临每年400多亿美元财政赤字的加州,大麻“全面合法化”后预计可带来的每年近百亿美元的收入、数以千计的就业机会以及近18%的执法成本的降低等,这对于开源节流是眼下当务之急的加州来说,显然是一个难以抵挡的诱惑和无法回避的选择。事实上,这种巨大的诱惑并非只摆在加州人面前,经济利益的驱动无疑会使更多的州迈向大麻的“全面合法化”,从而使合法化的程度不断加深。
  
  第三,遏制合法化的法律基础正在塌陷。目前联邦政府施行的“禁麻”政策的主要法律依据是1970年国会通过的《受控物品法》。但是,国会在2014年12月3日通过的2015年联邦政府开支法案附加条款中,却作出了一个出人意料的调整。该附加条款规定:“联邦缉毒人员不得在已通过医用大麻合法化法律的州采取针对医用大麻的缉毒行动。”这一调整传递了一个重要的信息,即在是否应允许大麻合法化的博弈中,国会已开始后退,并将屈从于州而不再坚持自己制定的“禁麻”法律。国会的这一自我否定之举不仅严重动摇了“禁麻”力量“军心”,并且也使它们面临最终丧失“禁麻”法律基础的灭顶之灾,加之美国司法部长霍德尔已在2013年的国会作证时明确表示,司法部将不采取法律行动反对“消遣性大麻合法化”等等,这些调整和表态无疑已在法律上给合法化“放行”。
  
  第四,禁毒中的“反恐”使命大大优先于遏制大麻。“9· 11事件”之后,美国的禁毒工作重点逐步转移到了主要防止毒品资金流人恐怖组织手中,阻止“毒恐结合”的目标上。小布什执政期间,推行“重心外移”的禁毒策略,把人力和财力重点投向了打击阿富汗和巴基斯坦方向与塔利班等反美恐怖组织有关的毒品贸易活动上,国内的禁毒问题被大大忽视。奥巴马执政后继续延续了这一战略调整。2012年12月,奥巴马接受ABC记着采访,在谈到美国国内的大麻合法化问题时,奥巴马明确表示,他的政府有“‘更大的鱼要炸’,其重要性远远大于去逮捕在大麻合法化州的大麻吸食者。”这表明,遏制大麻合法化如今仍然不在美国政府的重要议事日程里。
  
  第五,大选之年大麻合法化或将加速蔓延。2016年的美国大选即将来临,作为社会热点议题之一的大麻合法化是政客们无法回避的问题,同时也是他们吸引公众的注意,争取选票的一个现成的“抓手”。在自由主义思潮成为当今社会主流的大环境下,恐怕没有哪一个总统候选人会逆流而动,站出来公开反对大麻合法化。相反,他们很可能会顺水推舟,利用“大麻牌”来争取选民尤其是年轻人的选票。从下届总统候选人大热门希拉里不久前高调现身,站出来为同性婚姻合法化造势一事,便可以看出自由派主张将会在大选之年进一步得势的端倪。政治家们的选战策略将会在客观上对大麻合法化起到推波助澜的作用。
  
  纵观美国大麻合法化的发展历程不难看出,州是决定性的力量,它引导和左右了联邦的决策与执法司法。因此,在大麻问题上,如果州有使其合法化的意愿,那么联邦就无法阻挡这个进程。当然,联邦的权利也是不容侵犯的,它同样受到宪法的保护。因此,这场博弈的最终出路恐怕只有一条,这就是“妥协”,即国会重新修订大麻种植、使用、持有和出售的相关法律,就像1933年其对禁酒令所作的修订一样;而各州则参照联邦法律的基本原则,制定符合本州利益的大麻法律法规。实现这样的妥协可能需要时间和进一步的博弈,但目前看来这是解决美国大麻合法化问题的最现实的方案。事实上,美国历史就是一部各种力量间不断进行妥协的历史。
[责任编辑]杜新忠
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