三、吸毒成瘾者人权的执法和现实

　　（一）完善吸毒人员动态管控机制

　　国家禁毒办在全国范围内部署开展了为期6个月的吸毒人员排查管控专项行动，组织公安、卫生、司法部门和乡镇街道等基层组织，切实加大对吸毒人员的排查、管控和收戒，全面落实戒治、康复、帮教等挽救措施，有效减少了社会面失控吸毒人员。截至2012年底，全国累计登记吸毒人员209.8万名，其中滥用阿片类毒品人员127.2万名、滥用合成毒品人员79.8万名，分别占60.6%和38%；2012年全国新发现登记吸毒人员30.5万余名，依法查获有吸毒行为人员54.9万人次，依法处置强制隔离戒毒20.2万余名。大力推动禁毒情报DIAS研判系统等信息系统的实战应用，协助破获毒品案件特别是大要案件成效初显。充分利用动态管控系统，开发戒毒康复人员“就业安置”登记模块。[7]各地纷纷行动，以山东为例，截至2013年5月，山东省依法强制隔离戒毒、社区戒毒、社区康复7200余人，对登记在册的吸毒人员管控率达到70%以上。2013年6月1日至7月31日，山东省公安厅禁毒总队在全省范围内集中开展吸毒人员大排查大收戒大管控专项行动。[8]

　　（二）各地针对“毒驾”进行专项治理

　　据了解，已经实现吸毒人员动态管控系统与机动车驾驶人信息库的资源共享，禁毒部门联合交管部门开展“毒驾”治理工作，加强交通民警对吸毒行为判别、检测等方面的专业培训，建立吸毒驾驶人员的核查协作机制和联合执法机制，依法核查吸毒驾驶人信息64万余人次，依法注销10445名吸毒成瘾未戒除人员的机动车驾驶证，拒绝4006名吸毒人员申领驾驶证，有效减少涉毒不安全隐患。[9]

　　截至2013年6月，浙江省已经吊销吸毒人员驾照3800多本。[10]从2011年起至2012年年底，杭州市禁毒、交警部门一方面对强制隔离戒毒人员持有的机动车驾驶证进行注销；另一方面对正在接受社区戒毒人员的机动车驾驶证，以签订社区戒毒协议的形式，进行集中保管，并要求社区戒毒人员在驾驶证集中保管期间，不得驾驶机动车辆。杭州警方会同交通运输、安监等部门，对重点行业驾驶员进行排查，共注销驾驶证近200份，集中保管驾驶证180余份。对因涉毒不适合驾驶营运或工程车辆的，建议调整工作岗位。对因吸毒成瘾未戒除需要注销驾驶证的，建议有关部门取消其营运资格。同时建立“毒驾”日常检查工作机制。 2013年3月将按规定对符合系统注销条件（吸毒成瘾未戒除）的419名驾驶人注销驾驶证并公告作废。[11]

　　自2012年开始，山东公安禁毒部门会同交通管理部门积极适应新交规实施，迅速开展吸毒驾驶人员排查清理专项行动，排查出一批持有和申请驾驶证的吸毒成瘾未戒除人员，初步建立信息联网、人员核查、毒驾查处机制。各市车管所已与禁毒部门实现信息共享，一旦发现毒瘾未戒除的司机开车，将立即注销其驾驶证。此类人员若戒毒成功，还可向车管部门提出申请，经检测确认后可重新申领驾驶证。[12]

　　为落实对吸毒人员的动态管控和减少毒驾带来的危险，自2012年9月至2013年6月，上海警方已经依法注销3684名吸毒人员的驾驶证。[13]上海市浦东新区人民法院对申城首例“毒驾”案作出一审判决，驾驶员薛某犯以危险方法危害公共安全罪被判处有期徒刑两年。[14]

　　广东省公安局确定广东省持驾照的吸毒人员有7.2万名，已注销了1.8万人的驾照，对正在执行社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复的人员一律不予办理驾驶证申领、核查业务。建立吸毒人员信息与驾驶人员信息数据核查比对工作机制，对新增的吸毒人员驾驶证件符合注销条件的，一律予以注销。[15]

　　报载广东省法学会某专家认为，醉酒驾驶原来只是违法行为，它产生的交通事故以前是按照“以危险方法危害公共安全罪”或交通肇事罪来定罪量刑。但这两个罪名不能起到刑法事前预防作用。危险驾驶罪就解决了这一问题。同理，吸毒行为也属于典型的危险犯，应当考虑单独入罪，以起到更好的保护社会公共秩序的作用。因此，建议讨论是否应当借鉴国外的“吸毒罪”，对吸食、注射毒品情节严重的或者聚众吸毒的，以犯罪论处。[16]

　　（三）劳教向强制隔离戒毒的转型

　　2013年1月7日，中央政法委书记孟建柱在全国政法会议上宣布，劳教制度适时停止。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。2013年12月18日全国人大常委会通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》。[17]这意味着已实施50多年的劳教制度被依法废止。有研究表明，废止劳教既是法律决策也是政治抉择，是社会管理领域的创新，反映了政治家的法治思维及其对公民社会的回应。劳教改革未来可望形成推进我国批准《公民权利和政治权利国际公约》，有利于建立统一和规范的有关社会管理处罚、制裁的法律体系等值得期待的效应，但要警惕换汤不换药的权宜之计做法。[18]

　　劳教被废止首先带来的就是劳教所被强制隔离戒毒所取而代之。强制隔离戒毒所的资源和人员配备相应加强，这有利于缓解现有强制戒毒机构的压力。

　　广东省司法厅厅长严植婵在列席省人大会议时说：“目前广东劳教人员大量的是强制戒毒和康复戒毒人员。”“有数据显示，目前全省共有劳动教养人员超过18000名，其中14000名是强制戒毒人员，强制戒毒人员占近八成。”[19]2008年起，按照司法部劳教局的《关于近期做好强制隔离戒毒执行工作的通知》，广州市劳教场所全部加挂强制隔离戒毒所牌子，正式负责接收公安机关送达的强制隔离戒毒人员。

　　有报道，深圳市第二劳教所在2008年6月1日《禁毒法》实施以后，就没有接收劳教人员，改为接收强制戒毒人员，几年前已经完成向强制隔离戒毒所的转型。深圳市第一劳教所尚有一些劳动教养人员，这些劳教人员2013年年内都解除劳动教养，离开劳教所。2013年5月，第一劳教所已开始正式接收强制戒毒人员，并于2013年年底完全转型成为强制隔离戒毒所。[20]

　　四川省劳教局相关负责人表示，劳教制度废止后，劳教所及其工作人员将向强制戒毒转型。各地劳教所在组织管教人员学习《禁毒法》和《戒毒条例》，并添置强制戒毒医疗设备，完成转型不是问题。四川省新华劳动教养管理所2008年8月24日成为首批加挂强制隔离戒毒所牌子的劳教场所之一，以“四川省绵阳强制隔离戒毒所”的名义开始正式收治强制隔离戒毒人员。十余年的转型过程中，新华所建立全省首家心理咨询矫治中心。培养了一支经验丰富的专业医疗队伍、投入数百万资金引进医疗矫治康复设施。2013年新华所已分批、分期对全所民警进行了强制隔离戒毒工作培训，在无新收劳教人员的前提下，全面收治强戒人员。[21]

　　2013年5-6月，河北秦皇岛、山东枣庄、江苏无锡、湖南常德、辽宁朝阳等一批原本没有悬挂强制戒毒牌子的劳教场所，举行了挂牌仪式，劳教场所开始接收强制隔离戒毒人员，主要职能将逐步转向强制戒毒。[22]海南劳教所基本转型为戒毒所。郑州市已无劳教人员，部分劳教所同时挂戒毒所牌子。江西省7个劳教所已挂牌戒毒所，主要接收强制戒毒人员。安徽目前已暂停劳教，或转型为强制戒毒局。湖南省在唐慧案之后也不再使用劳教措施，涉及以往可适用劳教处罚的，用刑事或治安处罚代替。吉林省、内蒙古自治区已暂停劳教，正在等待转型。上海市劳教制度废止准备就绪，收教人员全部解教。北京团河劳教所也已换牌为北京市监狱团河二监区，目前正在等待转型。[23]

　　（四）强制隔离戒毒制度的存废问题引起关注

　　有学者指出，《戒毒条例》根据《禁毒法》进一步完善和细化了强制隔离戒毒场所的管理。例如，增设了所外就医制度和追逃制度，明确了提前解除强制隔离戒毒与延长戒毒期限的程序，尤其是强化了强制隔离戒毒的程序，体现了主要将其作为惩罚性法律措施而非医疗措施的特点。而且，强制隔离戒毒与劳动教养的执行区别似乎并不清晰。在某种程度上，可以剥夺人身自由长达2- 3 年的强制隔离戒毒与劳动教养的惩罚性一样，并不逊色于有期徒刑。[24]

　　强制隔离戒毒制度的严厉性主要体现为两个方面：

　　一是，限制人身自由的时间可能更长。原强制戒毒期限为３个月至６个月，报批延长的实际执行不超过１年（《强制戒毒办法》第六条）。原劳动教养戒毒期限是1-3年（《劳动教养戒毒工作规定》）。而强制隔离戒毒的期限为二年，最长还可以延长一年（《禁毒法》第四十七条）。被解除强制隔离戒毒的人员，强制隔离戒毒的决定机关可以责令其接受不超过三年的社区康复（《禁毒法》第四十八条）。

　　二是，强制隔离戒毒和原劳教戒毒一样，其剥夺人身自由都不是法院做出，决策过程和弊端相似。

　　《禁毒法》第四十条规定：公安机关对吸毒成瘾人员决定予以强制隔离戒毒的，应当制作强制隔离戒毒决定书，在执行强制隔离戒毒前送达被决定人，并在送达后二十四小时以内通知被决定人的家属、所在单位和户籍所在地公安派出所；被决定人不讲真实姓名、住址，身份不明的，公安机关应当自查清其身份后通知。被决定人对公安机关作出的强制隔离戒毒决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　我国《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”我国1998年已经签署（但尚未批准）的联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”

　　因此，当劳教制度已经被废除之后，一些类似劳教的“小劳教”制度的归宿，就越来越引人关注。例如针对卖淫嫖娼者的收容教育[25]、针对未成年人的收容教养[26]。还有已经废除的收容遣送制度[27]和收容审查制度[28]。脱胎于劳教戒毒的强制隔离戒毒也属于类似制度之一。

　　有人提出，对于劳教的那些既不合法又不合理的“小伙伴们”，恐怕最好的途径就是像劳教一样直接废除。而对于确有助于解决社会问题的制度，则有必要进行法治化改革。[29]

　　2013年12月15－16日，笔者参加第一届全国药物依赖和成瘾科学、伦理学和法学学术研讨会时，同与会全国药物依赖和成瘾科学、伦理学和法学学术研讨会的科学家、生命伦理学家、法学家以及其他专业人员通过报告和讨论，对我国有关药物依赖问题达成共识和建议，其中提出：

　　“我国对鸦片类药物使用者采取强制隔离戒毒政策，这种政策未能以科学证据为基础，而且实践已经证明这种政策见效不大，弊端较多，社会成本浩大，人权侵犯事件迭起。应该响应联合国12各机构关闭强制戒毒机构的联合声明，关闭强制隔离戒毒所或转型为药物依赖治疗、关怀和康复中心。我国人大已通过废除劳动教养制度的决定。劳动教养制度的实践证明，这种制度违背立法初衷，对预防犯罪利少弊多，尤其是转化成为绕过法律手段剥夺公民自由和人权的手段。基于同样的理由，强制隔离戒毒制度，也应废止。同时也应废止“动态监控”这一侵犯公民权利、违反基本人权的做法。对“毒驾”应当区分毒品种类。鸦片类药品是镇静剂和镇痛剂，使用后不会造成驾驶危险，不必禁止。合成毒品是兴奋剂和致幻剂，使用后可因幻觉引发恶性交通事故。禁止“毒驾”的规定应限定在合成毒品使用范围内。有关阿片类药物的政策应该遵循5项原则：以证据为基础（循证）；遵循国际人权；旨在减少危害性结果，而非毒品使用的规模和市场；促进边缘化群体融入社会，而不是对他们采取惩罚性措施；加强与民间团体的建设性关系。建议公安部禁毒局组织评估团，在我国不同类型地区各选一至两处强制隔离戒毒所，对强制隔离戒毒以及《禁毒法》颁布后的药物依赖治疗工作进行调查评估，内容包括：目前采用的治疗方法是否有效，所提供的公共卫生（尤其是艾滋病和丙肝）服务质量， 对在押人员的基本权利保障状况，以及进行成本－效益和成本－效果分析。建议全国人民代表大会常务委员会，在适当的时候，尽快启动修订《中华人民共和国禁毒法》等一系列法律法规的程序，明确强制戒毒、社区戒毒、自愿戒毒、社区康复含义、关系和程序，减少现行法中不甚合适、过于模糊、易被误用或滥用的规定，从而更为有效地治疗患者，保障人权，打击犯罪。目前主管强制隔离戒毒所的司法部应推动这些戒毒所转型升级，逐步将其转化成对药物依赖者进行治疗、关怀和康复的医疗和社会服务型机构，从而使其能按照药物依赖的医学标准对病人进行诊断和治疗，并符合国际通行的权利保障的基本原则。该类型的机构可定名为：药物依赖治疗、关怀和康复中心。”上述“共识和建议”已发给李克强总理，刘延东副总理，李斌主任，孙志刚副主任，刘谦副主任。《健康报》以问答方式已做了报道。[30]

　　（五）强制隔离戒毒引起的行政诉讼

　　1.傅××诉上海市公安局浦东分局强制隔离戒毒决定案撤回起诉[31]

　　原告傅××诉被告上海市公安局浦东分局要求撤销强制隔离戒毒决定一案， 于2013年7月30日向法院提起行政诉讼，本院经审查立案受理。在审理过程中，原告于2013年9月9日向法院提出撤诉申请，法院裁定准许原告傅××撤回起诉。

　　2.袁×诉江西省新余市公安局渝水分局强制隔离戒毒决定案撤回起诉[32]

　　2013年4月，原告袁×因吸食冰毒被新余市公安局渝水分局抱石路派出所行政拘留三日并社区戒毒三年。2013年7月20日凌晨2时许，原告袁×在新余市城南胜利北路冰灵网吧厕所内，使用自制矿泉水瓶吸食冰毒，被抱石路派出所民警发现，在给袁×检测尿液并做完笔录后，对袁×做出了强制隔离戒毒两年的决定。袁×不服该决定，向新余市渝水区法院起诉，认为自己并未吸毒成瘾，完全可通过社区戒毒以消除毒瘾，达不到强制隔离戒毒的程度，新余市公安局渝水分局对原告作出的强制隔离戒毒决定行为违法，应当予以撤销。一审法院受理该案后，约见了原告袁×的家属，并告知其吸食毒品的严重危害。原告及家属接受强制隔离戒毒的决定，撤回起诉。

　　3.A诉甲单位强制隔离戒毒决定案一二审败诉[33]

　　2012年5月11日凌晨1时许，甲单位民警在金山区某路路口附近发现A有吸毒嫌疑，遂对A进行了口头传唤。因A称其患有尿道结石，无法进行尿检，甲单位民警将其带至乙中心进行毛发鉴定。经乙中心检验，A的头发中被检出甲基苯丙胺成分。另查明，A曾因吸毒于1999年10月被上海市公安局处强制戒毒三个月，于2005年8月被丁单位处行政拘留十五日。2012年5月24日，甲单位根据查明的事实对A作出强制隔离戒毒决定，认定A有吸毒的违法行为，且其吸毒成瘾严重，通过社区戒毒难以戒除毒瘾，对A作出强制隔离戒毒二年的决定。

　　A不服甲单位作出的强制隔离戒毒决定，于2012年7月6日向丙单位申请行政复议，丙单位于2012年8月30日作出予以维持的复议决定。A仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销甲单位作出的强制隔离戒毒决定。

　　一审法院认为，根据《禁毒法》的有关规定，甲单位作为县级以上人民政府公安机关，具有查处吸毒行为并作出强制隔离戒毒决定的法定职权。甲单位在受理案件过程中执法程序符合法律规定，出示的由乙中心认定A具有使用毒品行为的检验报告书并无不当。甲单位提供的强制戒毒决定书、行政处罚决定书能够证明A曾因吸毒被强制戒毒和行政拘留，A因吸毒被强制戒毒和行政拘留后再次出现使用毒品行为，甲单位认定A吸毒成瘾严重，通过社区戒毒难以戒除毒瘾事实清楚、证据充分。甲单位根据认定的违法事实适用《禁毒法》有关规定对A作出强制隔离戒毒二年的决定，在法律适用上并无不当。原审法院维持强制隔离戒毒决定。

　　A不服上海市金山区人民法院行政判决，向上海市第一中级人民法院提起上诉。其上诉称：上诉人近期并未使用毒品，可能系被人投毒而误食毒品。上诉人根据《吸毒检测程序规定》有要求重新鉴定的权利，而被上诉人甲单位未告知上诉人有此权利，对上诉人的重新鉴定要求亦不予理会，办案程序违法。故请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求。

　　二审法院经审理查明，原审判决认定事实无误，予以确认。原审判决维持被上诉人作出强制隔离戒毒决定的具体行政行为并无不当，应予维持。上诉人A的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，不予支持。2012年12月28日判决驳回上诉，维持原判。

　　总之，三个案件中两个撤回起诉，一个被判败诉，除非公安机关有明显违法或者事实有误，否则此类案件“翻盘”的几率非常微小。

　　（六）加强社区戒毒、社区康复工作

　　国家发改委立项建设的70个戒毒康复场所试点项目中，已投入使用，开始安置人员的有59个，累计安置戒毒康复人员67000名，在所康复9000名。把劳动康复生产项目纳入戒毒康复场所建设总体规划，戒毒康复场所作为就业安置重要渠道。公安、司法行政、卫生等部门推进美沙酮维持治疗工作，积极推广异地服药 IC卡制度，解决流动服药人员异地服药难问题。截止到2012年底，全国已有28个省、自治区、直辖市开展戒毒药物维持治疗工作，共设立美沙酮维持治疗门诊756个，配备流动服药车30辆；累计参加美沙酮维持治疗的戒毒人员达到38.4万名，在治人员20.8万名，门诊服药年保持率达到80.4%。同时，对戒毒人员实行免费艾滋病毒筛查制度，对感染艾滋病人员提供治疗，新发现的艾滋病病毒感染者经吸毒传播所占比例连续多年低于经性传播所占比例。[34]

　　截至2013年6月，全国社区戒毒社区康复执行率达到56.5%，比去年同比增长26%，3年未发现复吸的人员达到82.7万名。各地层层建立了完整的社区戒毒康复工作体系，全国已建立社区戒毒社区康复工作领导小组23083个，成立社区戒毒社区康复工作办公室26669个，配备专职工作人员22600余名、兼职工作人员68300余名。全国已建立戒毒康复人员就业安置基地（点）755个，累计安置阿片类戒毒康复人员34万名，就业安置率达到35.5%。其中，贵州、云南、甘肃、广西等6个省区就业安置人数超过2万人次；黑龙江、江苏、湖南、辽宁、贵州、湖北、甘肃、海南、新疆、河南等省区就业安置率均已超过50%。[35]

　　截至2013年9月，浙江省正在执行社区戒毒7282人、社区康复6267人，社区戒毒社区康复有效执行率达93.25%，吸毒人员强制隔离戒毒出所未满3年人员管控率 74.74%，戒断 3年未复吸率44.04%。浙江省以浙江省戒毒治疗研究中心为龙头，100余家社区戒毒治疗机构、53家吸毒成瘾认定医疗机构、104家美沙酮维持治疗门诊部（服药点）、41家精神病医院戒毒门诊构成了初具规模的戒毒医疗服务体系。社区戒毒治疗机构每年给每位社区戒毒（康复）人员至少提供2次以上的门诊治疗、住院治疗、药物维持治疗和心理咨询服务。并将社区戒毒人员纳入医疗保障、最低生活保障体系。[36]

　　截至2013年12月，贵州省招聘社区戒毒社区康复专职工作人员3207名，共建成“阳光企业”（集中安置基地、集中安置点）218个，集中安置12500余人，分散安置1400余人，公益性岗位安置390余人，自谋职业14700余人，自主创业21000余人，共计安置50000余人就业。目前，全国各地大力学习借鉴贵州“阳光工程”模式，为戒毒人员广开就业渠道。[37]

　　（七）《深圳市外来务工人员积分入户暂行办法》歧视成瘾者引起诉讼

　　根据2012年实行的《深圳市外来务工人员积分入户暂行办法》（下称《办法》），在深外来务工人员积分达到100分即可申报户口。陈某2004年开始经营深圳市的一家商店，总积分为126分。2012年7月陈某提出了积分入户申请。深圳市人社局在2012年10月份发出拒绝通知，理由是：陈某不符合《暂行办法》第10条第6款，对申请人“未参加国家禁止的组织及活动，无劳动教养及违法犯罪记录”的规定。因为陈某在2007年曾因吃摇头丸被福田区八卦岭派出所强制戒毒6个月。2012年11月，陈某就此事将该局告上法庭，认为其做出的行政行为违法，应予以撤销，并提交了其户籍地辽宁抚顺市公安局南花园派出所为其出具的《无违法犯罪记录证明》。

　　一审法院认为，深圳市人社局收到的犯罪记录来自深圳警方，然而抚顺警方出具的《无违法犯罪记录证明》同深圳警方核查情况相矛盾。以“认定事实不清、主要证据不足”为由，对深圳市人社局作出的关于陈某《积分入户申请事项不予批准通知书》予以撤销，要求其在认定清事实后，再作出行政决定。

　　深圳市人社局收到判决后，立即就相关情况向深圳市公安部门进一步调查取证，查明陈某曾于2006年3月在深圳市因吸毒被行政拘留15天，2007年8月至2008年2月，因群众举报在深圳市被强制戒毒半年。该局还与深圳警方一同专赴辽宁抚顺，并取得了抚顺警方出具的《关于陈某违法犯罪情况说明》。这份说明证实该所为陈某开具的《无违法犯罪记录证明》的效力范围仅限于其管理辖区。

　　陈某的律师称，强制隔离戒毒是一种教育矫治措施，而通常“无违法犯罪记录“是指没有刑事犯罪的记录”。对此，深圳市人社局援引《深圳市外来务工人员积分入户暂行办法》第5条第3项，指出根据规定，深圳市公安部门有职责协助审核积分入户申报人员的守法情况。“积分入户审核过程中，人社部门将申请人员名单发送至市公安部门，市公安部门将其信息库中有违法犯罪记录的人员名单反馈我局。”强调经市公安部门核实并反馈给该局的违法犯罪记录才能作为积分入户的禁入条件。[38]

　　其实，本案的争点并不在于对“违法行为”概念的理解，而是《暂行办法》违反我国《宪法》“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的原则和《禁毒法》的规定。陈某已经过强制隔离戒毒，重新回归社会，说明其已经成为普通公民。根据法律面前人人平等原则，应当给予其平等对待的权利。

　　综上所述，研究发现：第一，相关立法的重心下移。第二，观念转变，创新管理，帮助戒毒人员解决实际问题。2012年5月16日，时任国务委员、国家禁毒委员会主任、公安部部长孟建柱主持召开国家禁毒委员会全体会议要求，要注重理念转变，坚持以人为本，不断创新戒毒康复人员管理服务，努力帮助戒毒康复人员解决生活救助、医疗服务、社会保障等实际问题。2013年度的政府层面的工作，基本围绕上述要求而展开。第三，劳教制度废除后，强制隔离戒毒制度的存废问题已经引起关注。第四，法律体系内部以及社会观念层面，仍然有对成瘾者怀有敌意甚至歧视的现象存在。