解释性说明

    本文件采用了下列缩略词：

    东盟 （ASEAN） 东南亚国家联盟

    海关合作理事会 （CCC） 海关合作理事会

    空运协会 （IATA） 国际空运协会

    民航组织 （ICAO） 国际民用航空组织

    刑警组织 （ICPO／Interpol） 国际刑事警察组织

    劳工组织 （ILO） 国际劳工组织

    海事组织 （IMO） 国际海事组织

    麻管局 （INCB） 国际麻醉品管制局

    环境规划署 （UNEP） 国际环境规划署

    教科文组织 （UNESCO） 联合国教育、科学及文化组织

    禁毒基金 （UNFDAC） 联合国管制麻醉品滥用基金

    万国邮联 （UPU） 万国邮政联盟

    卫生组织 （WHO） 世界卫生组织

    旅游组织 （WTO） 世界旅游组织

前    言

    1．本控制麻醉品滥用今后活动的《综合性多学科纲要》是向各国政府和组织提出的建议汇编，它列出了有助于查禁麻醉品滥用和非法贩运的各项切实可行的措施。在国家一级，应由各国政府根据经济社会情况，在本国法律许可范围内决定可在本国采纳哪些建议。不论是当初和现在，拟订《综合性多学科纲要》的目的不是要使它成为一个正式的法律文书；它并不产生国际性的权利或义务。各国当局和各有关组织若能将《纲要》当作手册使用，从中选取一些设想，并以它们认为适宜的方式将这些设想转化为与当地情况相宜的行动，那么《纲要》的目的就算达到了。为此，编写《纲要》文本时，采用了一种非强制性的语气，使之成为一本工作指南。而不是应予全盘接受的一整套措施。

    2．所拟订的这些建议与关于控制麻醉晶滥用的主要国际文书，即经《修正1961年麻醉品单一公约的1972年议定书》修订的《1961年麻醉晶单一公约》和《1971年精神药物公约》是完全一致的。

    3．此外，为了维护国家主权原则以及国家法律和宪法基本原则的优先权，许多建议都包含有一项关于尊重这些原则的限制性条款。

    背景情况

    4．人类社会在其整个的记载有历史进程中不断地认识和使用了一些可以减轻痛苦、改变情绪的药物。由于这些药物兼具利弊的两面性——有缓解痛苦的作用，但如误用或滥用，则会产生依赖性和有害于健康——人类社会很早就制定条例，限制这些药物只能用于宗教或治疗的用途，并把它们只委托给牧师、医治或医生。

    5．但是，自19世纪中叶以来，由于种种原因，麻醉品的滥用便在许多国家逐渐盛行。原因是多方面的，每种原因的强度也各不相同，其中最突出的是，麻醉品的可得量增大，交通、运输的发达，各种社会经济因素、移民和迅速的都市化、态度和价值观的改变以及犯罪者对某些人的无情剥削。

    6．为了对付日益蔓延的滥用麻醉品现象，国际社会自20世纪初以来，便逐步形成了一些全球性的控制机构，借以限制麻醉品的供应以防滥用，因为人们迅速认识到，任何一个国家要单独地防止麻醉品的滥用和非法贩运是不能奏效的。自1912年至1972年，先后缔结了不止12个多边的麻醉品控制条约。在联合国主持下，经《1972年议定书》修订的《1961年麻醉晶单一公约》综合了大多数早期文书，而《1971年精神药物公约》则将麻醉品控制系统扩大到了新型的人造麻醉品。在这一时期，人们主要致力于逐步建立和加强一个行政控制网，其首要目标是控制麻醉品的供应和流动，以便把麻醉品的制造和进口控制在合法的医药和科学用途所需数量之内。同时，各国政府也越来越认识到有必要协力合作，共同查禁麻醉品的非法生产和制造及贩运，并相应地向国际控制机关一最初是设在“国际联盟”之下，后来即并入联合国系统内——提出关于执行国际条约的定期报告，而且为了共同的利益，接受国际监督。

    7．随着国际控制系统的逐渐完备，人们更加普遍地认识到，原来为了实行国际供应控制的一套机构本身已不足以满足国际社会的当前需要。

    8．在不忽视继续对麻醉药品和精神药物执行行政监督和进行国际合作查禁非法贩运的情况下，现在还必须在国家一级和国际一级发起大规模的反攻行动，以对付麻醉品滥用造成的威胁，因为它不仅危及千千万万的人，而且在有些国家危及各类居民甚至整个社会和经济。为了对付这一挑战，不但应当加强针对麻醉品非法生产和贩运的各项措施和方案，还应当采取有助于预防麻醉品非法需求、有助于麻醉品成瘾者的治疗及其最终重新参与社会的各项活动。

    9．许多国家的元首和政府首脑近年来都亲自过问发动这种反攻行动。联合国秘书长于1985年5月24日在经济及社会理事会致词时指出，现在应是国际社会作出更大的努力，在全球范围内开展一场更协调一致、更全面的行动的时候了。他设想以一场真正全球性的努力来制止非法麻醉品的瘟疫，因此他提议在1987年召开一次部长级的世界会议，商讨有关麻醉晶滥用的各方面的问题。在大力防止致瘾性麻醉品的生产和防止非法贩运和滥用这些麻醉品方面。国际社会已经取得了很大成就。在将近80年过程中发展起来的国际合作基础上，国际社会现正在作出步调一致的努力，进一步扩大联合国在控制麻醉品滥用和查禁麻醉品非法贩运领域的工作。

    10．为对付由于麻醉品滥用及贩运而产生的令人不安的局面，国际社会决意采取紧急的、有效的和协调一致的行动，这一政治意志已反映为联合国大会决定在1987年召开一次麻醉品滥用和非法贩运问题国际会议（以下简称为“该会议”）（联大198,5年12月13日第40／122号决议）。联大赋予该会议以艰巨的工作任务，其中包括关于在国家、区域和国际范围查禁麻醉品滥用、非法贩运和有关犯罪活动的一系列问题。联大指示该会议通过一项“今后活动的综合性多学科纲要，将目标集中在直接关系到麻醉品滥用和非法贩运的具体实质性问题方面”（第4（a）段）。这一任务在一贯关注控制麻醉品供应和非法贩运的基础上又提高一步，它要求各国政府承诺加强各自的努力并加强和扩大国际合作的范围使之包括新的领域。

    控制麻醉品滥用今后活动的综合性多学科纲要的结构

    11．本纲要共分为四章，其范围包括了查禁麻醉晶滥用和非法贩运斗争中涉及的主要内容和列入该会议议程的主题：预防和减少非法需求，控制供应，查禁非法贩运行动和治疗及康复。

    12．每一章都指明了具体的目标，将所应达到的目标具体化；还指明了在国家一级（由政府、专业协会、学术机构、非政府组织、社区、父母和个人）、区域一级（由区埔性政府间及非政府组织和机构）和国际一级（由国际组织特别是联合国系统各组织）所应采取的行动。

    13．所列出的行动建议并非完备无遗，也非按照某一优先次序排列。在国家一级，将由每个国家根据自己的需要和资源来对各项目标确定自己的优先次序。虽然所有目标对大多数国家来说是可行的，但所建议的行动方针中的各个方法不一定在每一种情况下都是适用的。任何行动均应根据有关国家的社会经济条件加以考虑，并需加以修改使之适合于其特殊的文化、社会、政治或法律环境，以便取得成功。尤其应当适当考虑到本国的宪制，在法律和章程规定以及法庭工作方面可能需要改革和修订，以便使本国的努力取得充分的成效。

    一般原则

    14．在国家一级落实《综合性多学科纲要》所载各项建议意味着国家政府机构中许多部门——立法机关、负责公共卫生、教育、社会福利、司法、执法与经济事务的各个当局、各个由政府负责的部门——以及高等学府、研究所、其他学术团体和私营部门组织的参与。正是在这个意义上说《纲要》是“多学科”性的。

    15．若要组织安排这些各种形式的实体为了举国一致的努力作出贡献，促进《纲要》各项目标的实现，那就必须设立一种机制(如尚无这种机制的话)来协调这些机关、服务部门、机构等的活动。实际上，像1961年和1971年公约一样，《纲要》在好几个地方提到国家协调机构。因此，对决心采取有效行动来查禁麻醉品滥用和非法贩运的政府来说，设立协调机构——如果尚未设立的话——或者制订新的全国性战略来加强现有的机构，这也许是可取甚至是必不可少的。指定执行这一战略的国家机构或当局也可遵循某些一般原则，其中可以包括下列原则：

    (a)应当明确规定一套能够实现的目标；

    (b)应当明确规定各类对象，尤应优先考虑旨在减少年轻人滥用麻醉晶的各项活动；

    (c)应当采取一种统筹兼顾的方法来处理非法需求、非法供应和非法贩运的问题；

    (d)方案应当是全面和长期的；

    (e)方案的制订和执行应当辅之以对麻醉晶滥用的程度及其因果的研究；

    (f)应当定期评价执行方案的成果；

    (g)协调计划应当包括国家、地区(行政区、省)和地方各级所有有关机构的工作；

    (h)制订国家战略时应当首先考虑到现有的资源，执行战略时应当采取成本效率方法，必要时争取外来援助；

    (i)应当看到和挖掘社区行动的潜力；

    (j)国家战略可尽量利用其他国家查禁麻醉品滥用和非法贩运的经验与成果，协调机构应当主动与外国相应的当局分享经验。

    16．本《纲要》中提出的建议措施是考虑在这样一总的形势下执行的，即麻醉品的滥用或／和非法贩运所达到的规模已经令人关注。各国的当局最有条件判断，在本国范围内需要采取何种行动以对付麻醉品滥用和非法贩运的邪恶。所建议的活动旨在加强而不是取代为履行国际公约规定的条约义务现已采取的那些活动。同时，应该再三强调，凡尚未参加与麻醉品有关的两个主要国际公约——《1961年单一公约》（经《1972年议定书》修正）和《1971年精神药物公约》——的国家，应当作为一个紧急事项，批准或加入这两项公约，从而参加到正式下定决心通过共同努力扫除这些罪恶的国际社会之中。此外，已经参加了这两项公约的国家，应当确保这些文书的规定得到严格的执行。它们也应从速指定(如果尚未指定的话)在《1961年公约》第17条和第35条及在《1971年公约》第6条和第21条中所述及的特别行政机关或机构。

    17．《综合性多学科纲要》的内容只涉及由于滥用麻醉药品和精神药物而引起的问题，这不应意味着各国政府可以不考虑采取行动来与滥用其他物质，尤其是烟酒，对健康造成的严重后果作斗争，因为《纲要》中许多减少麻醉品需求的战略可以结合到各国政府关于防止滥用其他物质的方案之中。

    一、防止和减少对麻醉药品和精神药物的非法需求

导言

    18. 对于查禁麻醉品滥用和非法贩运以及对付由此引起的种种现象的最好方法，不同的作者以及各个国家的政府都有不同的看法。按照某一学派的意见，非法麻醉品供应的来源是采取统一的和坚决的行动的首要打击目标，因为——他们争辩说——如果这种供应被制止了，或至少被压缩了，吸毒成瘾和贩运就会停止，或至少会有所减少。迄今各国采取的和国际上采取的行动，许多都是针对麻醉品经济的供应方面，所采取的形式是控制合法的生产和贸易（防止转入非法渠道），禁止麻醉品植物的种植乃至根除（从物质上根除即毁掉非法种植的植物）等。与麻醉药品和精神药物有关的两个主要的国际公约《1961年公约》和《1971年公约》的基本指导思想就是基于这样的考虑，这两项公约规定采取许可证制度等手段严格控制所涉药物的生产、制作、国内和国际贸易、临床应用、存储等等。在某些情况下，麻醉品植物的种植可由国家当局明文禁止，上述两项公约包含有一些规定，对于违反公约规定的行为而作为犯罪处理者，均得按缔约国颁布的法律给予刑事制裁。

    19．由此引出的结论是，缔结这两项公约的明显意图在于限制和防止某些麻醉药品和药物自由流通，而这些药品和药物的非医疗消费被认为是有害于个人的健康，有害于社会结构，以致在某些情况下有害于政治稳定和安全。

    20．另一学派的意见认为，对付这种已成为社会灾祸的现象而作出的努力，应集中在非法需求方面，即市场方面。按照这一学派的意见，对付麻醉品滥用和非法贩运有关的犯罪活动的最有效的办法就是降低对麻醉品的非法需求。

    21．为了对付麻醉品的滥用和非法贩运所带来的所有各种问题，无论是麻醉品的供应或是需求都应加以压缩，而且还要采取行动切断供求之间的联系，即堵塞非法贩运。还应认识到，无论是对于麻醉品的非法需求和供应，还是对麻醉品的贩运来说，一个重要的威慑因素是存在着有效的和强制执行的法律制裁。

    22． 第一章提出了减少非法需求的各种可能方法，但这并非断言，限制非法需求是医治麻醉品滥用这种社会疾病的灵丹妙药，或者是打碎非法贩运犯罪活动这一链条的最好办法。也不应把这些建议孤立对待，或者同本《纲要》中其他地方提出的限制非法供应的建议对立起来，而应当把这些建议看作是与其他建议起到相辅相成的作用，因为其最终目的都是一样的，即驱逐众所公认的恶魔，把人类从危殆的处境中拯救出来。

    23．在考虑麻醉品滥用问题的根源时，必须注意到社会、经济和文化诸因素。

    24．在世界某些区域，民众的运动和自愿性的组织在麻醉品滥用的预防、教育和提高认识方面起着重要的作用。非政府组织和政府机构协同努力，对付本国和国际的复杂问题，其价值最明显地表现在为减少对麻醉药品和精神药物的非法需求而进行长期而全面的努力。

    25．大家将会看到，第一章的主要重点是放在情报、统计资料和交流经验方面，这是因为，毫无疑问，对于麻醉品滥用的程度，对于限制滥用的方法，所了解到的情况，尚有很大的缺漏。为使各国得以相互学习，应当鼓励各国当局互相借鉴减少麻醉品非法需求的措施并通报实行这种措施的效果，但须适当注意到各国资源条件、社会及文化情况和经济制度上的差异。联合国各有关组织则应在宣传麻醉品滥用的危害以及减少麻醉品非法需求的项目或活动中，注意到在现有的或今后的方案中需要对特别容易受害的某几类人加以切实的保护。