摘要：20世纪初期，中国积极参与国际禁毒体系构建时期的三个重要事件：上海万国禁烟会、海牙国际鸦片会议和日内瓦国际鸦片会议。虽然三次会议重点讨论鸦片的过量产销用问题，但对吗啡等精制毒品的泛滥也有所关注。中国代表屡次提议讨论吗啡等精制毒品问题，希望借助国际合作遏制它们在中国的扩散，转移他国代表对中国鸦片问题的批评，并借禁毒问题谴责治外法权等列强在华特权。中国和20世纪初期国际禁毒体系的互动是双向的。一方面，中国的倡议促进了国际社会对精制毒品的管制；另一方面，国际禁毒体系的演进也影响了中国禁毒政策的制定。此外，二者之间也存在着持续的张力。国际社会诘责中国鸦片泛滥等问题，与此同时，中国对英国等殖民列强主导的国际禁毒体系之不公平多有不满。这种互动和张力既影响了中国禁毒政策的制定，也折射了中国禁毒外交在殖民列强的阻碍下取得的有限突破。

　　

　　关键词：精制毒品；国际禁毒体系；万国禁烟会；海牙国际鸦片会议；日内瓦国际鸦片会议

　　

　　20世纪初期，世界已有多国把管控鸦片等成瘾物质提上社会治理议程，成瘾物质滥用也日益成为一个需要国际合作来应对的问题。1906年，中英两国就印度鸦片出口入华问题开始谈判，并于1907年达成《十年禁烟协定》。该协定规定，从1908年开始，逐年减少并于十年内停止中印鸦片贸易，且拟于三年后对清政府的禁烟成绩进行评估，以决定是否续约。这种双边合作禁毒随后发展为1909年上海万国禁烟会上的多边国际禁毒合作，学界一般把上海万国禁烟会视为国际禁毒体系构建的开端，中国与国际禁毒体系的互动也可追溯至此。虽然万国禁烟会主要讨论的是亚洲鸦片吸食问题，但其九项决议案亦提及吗啡滥用问题。万国禁烟会之后，国际社会于1911—1914年在海牙重开禁烟大会，并最终达成1912年《海牙国际鸦片公约》，把可卡因纳入国际管制。1920年国际联盟成立后，国际禁毒体系获得新的支撑和动力。1924—1925年于日内瓦召开的国际禁毒大会把古柯树叶和大麻等物纳入国际管制体系，并启动了国际麻醉药品贸易的进口许可制度。由此可见，自1909年上海万国禁烟会起，国际禁毒体系对精制毒品的关注日增。这也是国际社会对彼时现实的反应。19世纪末期以降，吗啡和可卡因等精制毒品及其衍生物逐渐成为为害更甚的毒品。既有研究虽然对中国禁毒政策和国际禁毒体系的互动已有探讨，但是主要集中于鸦片问题，缺乏从吗啡和可卡因等精制毒品的国际管控这一维度来管窥中国与国际禁毒体系互动的着述。

　　

　　本文基于清外务部档案、北京政府外交部档案、美国对外关系文件、国际联盟文件和出版物以及相关报刊资料，以上海万国禁烟会、海牙国际鸦片会议和日内瓦国际鸦片会议上关于精制毒品管制的讨论为重点，对20世纪初期中国和精制毒品国际管制体系构建的互动和张力加以分析。以吗啡等精制毒品而非鸦片为视角，可以呈现中国禁政和国际管制体系之间互动和张力的新面向，丰富20世纪国际禁毒体系的构建过程，有利于深化既有近代中国毒品史和国际禁毒史研究。

　　

　　

　　在辛丑之变后的修约谈判中，清政府曾要求把吗啡进口管制纳入修订后的中外商约，主要因为吗啡的进口数额逐年增多，滥用也日益扩散。江海关的统计数据显示，吗啡进口从1892年的15761盎司增加到1901年的114080盎司。而当时中国市场上的吗啡，主要来自英国。虽然英国等列强同意清政府的提议，吗啡进口管制也被写入1902年《中英续议通商行船条约》和1903年《中美通商行船续订条约》等中外商约，但是条约中关于吗啡进口管制的条款需所有列强同意后方能生效。列强附加的这个条件，掣肘了清政府实施禁政。1905年，江海关曾扣押三家英商进口的吗啡，遭到英商及其求助的英领馆的反驳，声称江海关此举有悖于1902年《中英续订通商行船条约》。一番交涉之后，江海关被迫撤销了公告并归还了所扣货物。此事虽了，因外商进口吗啡产生的中外交涉并未就此停止。

　　

　　清政府和美国政府也因吗啡进口管制问题有所交涉。美国政府对清末禁烟运动多有支持，清政府借机提出对吗啡进行管制。1906年9月，清政府颁布《禁烟章程十条》后，庆亲王奕匡照会美国驻华公使柔克义（WilliamW.Rockhill），请美国政府对中国政府的禁烟举措予以支持。在照会中，奕匡称吗啡和打吗啡的注射器比鸦片更为有害，因此有必要禁止所有非医疗用途的吗啡和注射器进口，并请美国政府实施1903年《中美通商行船续订条约》。1907年1月4日，柔克义把庆亲王的照会转给美国国务卿。柔克义认为，美国政府之前曾协助清政府禁烟，但是效果并不理想。此外，和庆亲王沟通后，柔克义发现清政府当时尚未颁布任何把吗啡限制于医疗用途的法令，也没有关于管制吗啡和注射器生产及使用的政策。因此，他告知庆亲王，在中国政府实施吗啡管制政策后，他将向美国政府提交考虑中国政府管制吗啡进口的提议。

　　

　　由于美国和英国都拒绝了清政府管制吗啡进口的要求，加之中外商约中规定吗啡进口管制政策只有列强都同意方有效力，清政府开始和英美等列强就吗啡进口管制进行谈判，期望落实1902年《中英续议通商行船条约》第十一款和1903年《中美通商行船续订条约》第十六款这两项关于吗啡进口管制的条款。经过大约两年的谈判，至1908年底，清政府终于和英美等列强就吗啡进口管制达成协议。列强同意清政府实施吗啡进口管制政策，同时关税降至5%。新政策于1909年1月1日开始生效。

　　

　　当清政府和列强的谈判正在进行之时，另有一事加速了清政府出台吗啡进口管制政策，那就是拟于1909年1月召开的上海万国禁烟会。美国政府提议召开国际禁烟大会来应对亚洲的鸦片吸食问题时，吗啡最初未被纳入议题。而后美国政府在筹备万国禁烟会而调查本国毒品使用情况时，发现吗啡滥用在美国颇为严重。1908年7月11日，时任美国代理国务卿阿尔维·A.埃迪（AlveyA.Adee）指示怀特劳·里德（WhitelawReid）告知英国外交部，美国所考虑的大会议题，其中包括“吗啡及其衍生物的生产”和“吗啡及其衍生物的合法和非法使用”。美国国务院把相似内容的电报发给其驻法国、德国、荷兰、葡萄牙和中国的使节，告知此事。英国政府同意参加万国禁烟会，也同意美国政府提出的大会议题，只是建议对大会的范围和程序做一些调整，其中包括，美国政府要通知与会各国政府在会议召开之前，对本国国内的毒品情况进行充分的调查，这样各国代表聚集于沪时可以更快地推进议程。

　　

　　上海万国禁烟会召开时，各国代表向大会提交了各自政府关于吗啡问题的调查。中国代表的报告陈述了罂粟种植、鸦片的生产和消费、吗啡、戒烟药和禁烟措施五项问题。大会开幕后，吗啡问题首先由中国代表唐国安于2月8日大会第四场会议上提出。唐国安强调，当时有大量吗啡走私到中国。同时，他呼吁各国立即采取行动，对戒烟药进行管制，因为大部分戒烟药都含有鸦片或其他类似物质。为应对这一问题，在第八场会议上，唐国安提议由大会任命一个由五国代表组成的委员会，来考虑并向大会报告鸦片的医疗用途，以及使用不含有鸦片及其衍生物的戒烟药来戒烟的方法。与会代表在第八场会议上对此提案未能达成一致意见。

　　

　　在第九场会议上，英国代表塞西尔·史密斯认为万国禁烟会没有足够的专业人士来讨论唐国安的提议。在他看来，唐国安倡议成立的委员会，需要建立在科学的基础上，但是此次大会代表中只有两位医学专家，分别是美国代表汉密尔顿·怀特（HamiltonWright）博士和一位日本代表。塞西尔·史密斯认为戒烟药滥用确实是个问题，也应该采取一些行动来应对。他建议把唐国安的提议改为：“根据本次大会章程，没有足够的人员来组成一个委员会从科学的角度对戒烟药和鸦片及其产品的性能进行研究，所以大会期望各国代表向各自政府建议，如认为有其必要，可采取行动处理上述问题。”

　　

　　针对英国代表的发言，美国代表汉密尔顿·怀特指出，其实与会代表中还有一位医学专家，是一位在西方接受了医学训练的中国代表。汉密尔顿·怀特反驳塞西尔·史密斯道：“如果英国皇家鸦片委员会有一名［医学专家］就够了，那么万国禁烟会有三名也是够的。”怀特发言后，唐国安也对英国代表的言论发表了看法，主要内容有两点：其一，近两年中国政府已采取行动应对戒烟药滥用问题；其二，戒烟药在口岸城市生产，而后进入内地。如果没有条约国协助，中国政府不可能阻止戒烟药的泛滥。德国代表乐斯磊（WaltherRssler）也赞同唐国安的看法，并称，美国政府和关注鸦片问题的各国政府沟通后，各国政府也表示希望对鸦片贸易和鸦片使用进行科学和公开的调查。乐斯磊还指出，锡兰鸦片委员会、海峡鸦片委员会和印度皇家鸦片委员会的报告都包含了鸦片医学价值的信息。乐斯磊发言后，塞西尔·史密斯提议对他修改后的议案进行投票，获7∶6通过。

　　

　　万国禁烟会第十一至十三场会议上，吗啡问题被再次提出，并引发了激烈争论。在第十一场会议上，与会代表讨论了汉密尔顿·怀特的提案，其中第五条是：“万国禁烟会与会代表们提交的报告表明，吗啡及其盐类和衍生物的使用不可避免地和鸦片的使用相关联，并将或早或晚取代鸦片的使用。因此，万国禁烟会认为各与会国有必要对吗啡及其盐类和衍生物的贸易进行严格管制。”随后，第十一场会议的主持人指出，英国代表起草了类似的提案。经讨论修改后的提案是：“大会发现不受限制的吗啡生产、销售和分销已经对中国构成了巨大危害。而且吗啡滥用在东方和其他地区有扩散之势。因此，万国禁烟会强烈呼吁所有政府在其领地和属地上管控吗啡的制造、销售和分配，并管制鸦片的其他衍生物，因为它可能会因为易于引起滥用和危害而受到科学询问。”汉密尔顿·怀特接受了英国代表的决议案。稍作修改后，英国代表的决议案被与会代表一致采纳，并成为万国禁烟会最终决议案的第五款。

　　

　　对于万国禁烟会扩展原定的鸦片议题，把吗啡问题纳入议程，中国政府自然欢迎，因为强调吗啡和戒烟药问题可以减少中国代表面临的指责和压力。当列强批评中国的鸦片滥用问题时，中国代表以吗啡等精制毒品来自外洋，其滥用有碍中国实施禁政，来和他国与会代表争论。事实上，在万国禁烟会召开前夕，这种剑拔弩张的禁毒外交已然开始。列强指责中国不仅存在鸦片滥用问题，更有政府滥征烟税之事。而当时中外交涉中的外国人走私吗啡案，为清政府在万国禁烟会上进行外交斡旋提供了证据。无论是清政府，还是西方列强，禁毒政策都不一定是关切民生的举措，而是裹挟着作为商品的鸦片等毒品所引发的利益之争和外交交涉。

　　

　　虽然吗啡管制最终被纳入万国禁烟会的决议案，但过程颇为曲折。这首先是因为英国等吗啡生产国反对把管制吗啡的条款纳入万国禁烟会的决议案。其二，虽然美国最先提议把吗啡问题加入万国禁烟会的议程，中国代表唐国安最先在大会提请讨论吗啡问题，但是中美两国政府当时尚未在各自国内颁行专门针对吗啡滥用问题的管制政策。此外，中国支持管制吗啡滥用，但是无法提供比较详细的统计资料和信息。在此情况下，中美管制吗啡的提议缺乏说服力。即便如此，中国政府的竭力争取和美国的赞同，还是促使吗啡管制被写入了万国禁烟会的最终决议案。当然，除了中美等国对吗啡和戒烟药问题的关注，促成此事的另外一个原因是，如前文所述，1908年清政府和殖民列强围绕吗啡进口管制进行的谈判终于完成，吗啡进口管制政策也于1909年1月开始实行。在此背景下，虽然万国禁烟会与会代表关于吗啡管制意见不一，但是大会召开前夕，清廷启动且经列强同意的吗啡进口管制政策，为与会代表就此问题达成一致意见，提供了基础。彼时中国禁政和国际精制毒品管制体系，互相影响。与此同时，二者之间又存在张力，因为竭力呼吁国际社会管制吗啡的清政府既面临毒品泛滥的现状，又无力在吗啡进口管制政策之外采取更多行动。而当时受英国等列强左右的国际毒品管制体系，因为有碍其国内制药企业和贸易公司的商业利益，尚不愿对吗啡等物质严格限制中国对此颇为不满。中国与国际禁毒体系互动与张力共存的实相，在两年后召开的海牙国际鸦片会议上再次体现。

　　

　　

　　上海万国禁烟会召开数月之后，1909年9月，美国政府和与会各国政府进行了沟通，倡议再次召开国际会议把上海万国禁烟会的决议案条约化。1909年11月6日，美国政府就此事询问中国政府。两个月后，庆亲王照会美国驻华使馆参赞费勒器（HenryP.Fletcher），中国政府接受美国政府重开国际禁烟大会的提议。

　　

　　重开国际禁烟大会促使清政府对国内毒品情况进行调查。清廷指示各省督抚报告近年禁烟运动的成效。外务部强调称，列强已拟于1910年9月在海牙重开国际鸦片会议，中国政府已被邀请派出代表团，此事事关中国禁政。促使清政府调查国内毒品情况的另一个原因，是英国政府在大会筹备期间提议所有与会国对各自国内吗啡和可卡因的情况进行调查。这也是英国政府同意参加海牙国际鸦片会议的条件。美国代表团汉密尔顿·怀特等人在准备参加万国禁烟会时，曾对美国国内的吗啡和可卡因情况做过调查。清政府为此也做了准备，据英国代表的回忆，中国代表伍连德在海牙国际鸦片会议上对“吗啡和可卡因对中国的害处做了生动的描述”。

　　

　　早在19世纪80年代，中国国内关于吗啡之害的讨论已强调此物来自外国。20世纪初，清政府和列强就吗啡进口管制进行交涉时也如是强调，并呼吁国际合作，以禁其害。前文述及，中国在万国禁烟会上亦是极力倡导管制吗啡的滥售滥用。中国支持英国提议把吗啡和可卡因纳入海牙国际鸦片会议的议程也就不足为奇了。海牙国际鸦片会议于1911年开始，梁诚、唐国安、伍连德等人作为中国代表与会。当英国代表塞西尔·史密斯在第一届海牙国际鸦片会议第七至第九场会上陈述吗啡和可卡因滥用问题时，伍连德表示支持。法国代表在海牙国际鸦片会议第十一场会议上提议应对戒烟药问题，因为它们大多含有鸦片、吗啡或者可卡因。与会代表讨论法国代表的提议时，伍连德称，对部分戒烟药的化验分析显示，它们都含有鸦片或者吗啡。

　　

　　海牙国际鸦片会议进行之时，辛亥革命爆发。这一巨变影响了中国代表在海牙的活动。汉密尔顿·怀特会后回忆：“当时中国发生革命，与会西方各国都认为这对中国代表来说是个阻碍。”此外，西方媒体关于中国动荡局势使得毒品滥用加剧的报道也给中国代表带来压力。例如，英国《泰晤士报》有文章称“革命带来的结果之一是云南和贵州两地鸦片种植的恢复”。唐国安也不得不在会上承认：“这是令人遗憾的。等到秩序重新建立，中国政府将加大力度，继续开展禁毒运动。”

　　

　　面对如此不利的处境，中国代表仍在大会第十一次会议上提出了五项议案。由于中英两国于1911年5月8日续签了《十年禁烟协定》，中国代表在提出五项议案之前，曾和英国代表商议，并根据英国代表的建议对措辞进行了调整。五项议案的第一、二和五项事关精制毒品国际管制。第一项和第二项议案在没有异议的情况下获得通过，第五项内容在其他国家与会代表的建议下做了修改后也获得通过。

　　

　　与会代表对中国代表五项提案的讨论对会议最终形成的《海牙国际鸦片公约》第五款内容有所影响。该款内容规定，西方国家和中国都有责任处理吗啡和可卡因等精制毒品问题。与此同时，海牙国际鸦片会议上关于可卡因、吗啡和戒烟药的讨论也影响了中国禁毒政策的制定。《海牙国际鸦片公约》第九款要求缔约国颁布药事法规来管理吗啡、可卡因及其盐类的使用。成立不久的中华民国政府即颁布法令管制精制毒品，并用《海牙国际鸦片公约》来背书这一行动。

　　

　　

　　中华民国成立后不久，即有国会议员呼吁采取政策应对毒品问题。1912年5月，周钰等１３位议员提议实行禁烟法。其内容共15条，规定全国烟毒以1912年12月31日为禁绝之期，后改为1913年6月30日。但该条例并未颁布实行。1912年10月18日参议院会上，有议员提议对吗啡进行管制，认为吗啡治罪可以参照新颁布的暂行《刑法》来量刑，但是处罚应该更重，因为吗啡比鸦片害处更大。该议员称：“吗啡之毒甚于鸦片，用此者多出于戒烟代瘾。卒至烟未断而病更深，遍体溃腐，死而后已。转不如不戒烟之为愈。是非设法禁止不可。”“鸦片虽毒，可望戒除，独吗啡一经打用，势难中止，必至疮孔百出，无处容针。亏体伤身，莫此为甚。是非严重取缔订立专条，何以力祛沉痼保存生命？”因此，该议员在暂行《刑法》的基础上，起草了十条吗啡管制条例。同时，他认为外国人进口吗啡事涉外务。而新近缔结的《海牙国际鸦片公约》规定中国政府需采取措施禁止生熟鸦片、吗啡和可卡因的走私。因此，他提议外交部应该援引《海牙国际鸦片公约》制定吗啡管制政策。该议员的提议获得批准。

　　

　　1914年，北京政府在批准《海牙国际鸦片公约》数月之前，颁布了《吗啡治罪条例》。该条例规定了对吗啡及注射器生产者，注射及帮助他人注射者的处罚。进口吗啡和注射器具的海关职员或警察，或者包庇他人进口或注射吗啡者，也将受到处罚。违背该条例的公务人员，将受到更为严重的处罚。从内容上看，民初《吗啡治罪条例》和清季禁毒政策有相似性和延续性。清政府于1906年所颁《禁烟章程十条》规定戒烟药物不得含有吗啡。而后颁布了1909年1月开始生效的吗啡进口管制政策，以及1910年1月开始生效的可卡因进口管制政策。

　　

　　虽然《吗啡治罪条例》主要是吗啡管制政策，但亦涉及可卡因和海洛因这两种精制毒品。该条例第十一款规定：“在制药律未颁布以前，凡关于高根安洛因及其化合质料之犯罪，亦适用本条例。”该条内容的制定似乎受到《海牙国际鸦片公约》的影响。因为《海牙国际鸦片公约》第九款内容是：“缔约各国应颁布法律或章程以施诸制药业，限制吗啡、高根及其化合质料之制造、售卖、使用，但可供医药正当之需，其已有法律或章程以规定本条所指事项者不在此列，各国并应彼此协力以阻止此等药物之供使用。”此外，《吗啡治罪条例》第十一款列出了可卡因和海洛因的化学式。或因这两种物质在当时并不广为人知，故此解释。

　　

　　到1914年，鸦片、吗啡、可卡因和海洛因都已被北京政府纳入毒品管制范围，虽然管理这些物质药用问题的法规要稍晚才出现。这些物质被纳入管制，相关政策的落实实非易事，因为常有腐败等问题存在。为施行管制政策，苏州警察厅崔厅长颁布了一份《检查员办事规则十二条》。其中第十一条规定：“禁烟检查员如有借势招摇私受贿赂挟嫌诬陷以及自犯嗜好等情事，一经查实，加等惩罚。”苏智良认为，清末禁烟运动存在的问题之一是吏治腐败。苏州警察厅颁布《检查员办事规则》，也反映了这一实相，以及民初动荡时局下禁政的复杂。实施禁政过程中滋生的腐败等问题，由清末延续到民初，并贯穿整个民国时期。

　　

　　根据《吗啡治罪条例》，可卡因和海洛因犯罪也依照吗啡罪处罚，因为当时尚无制药律可用。这说明时人将可卡因和海洛视为和吗啡不同的物质，认为前两种更常做药用，而吗啡危害更大。揆诸吗啡在清季的引入、扩散和进口管制政策的形成，显见时人对此类外来成瘾药物有一个认知转变的过程。该管制政策被称为“吗啡治罪条例”且主要条款都和吗啡有关，主要因为吗啡于19世纪70年代已经被引介入华，19世纪80年代已经出现关于其成瘾性的讨论。民初，吗啡之害已广为人知。可卡因和海洛因则不然。可卡因虽然于19世纪80年代引介入华，于1910年被列入进口管制，但是它在近代中国并不是主要滥用的精制毒品。海洛因的出现较晚，1898年德国拜尔公司才发明出这一当时被用于镇咳的药物。关于其滥用的报道，要迟至20世纪初才逐渐出现。

　　

　　因为民初没有制药律，可卡因和海洛因案件需要参照吗啡罪量刑。不过，情况很快有了改变。1915年10月，北京政府内务部为限制药用鸦片、吗啡和可卡因等当时所谓“毒剧药”，先后公布了《管理药商章程》和《限制药用鸦片吗啡等品营业章程》，分别对药商的行为和鸦片吗啡等品的经售做了规定。《管理药商章程》30款内容中有6款是关于药商售卖“毒剧药”需要遵循的规则。根据该章程，药店需要遵循出口这些药物的外国厂家发布的指南，购买者需要提供一份有医生签名的处方，如果购药者无法提供处方，或者购药者年龄太低（按：该章程并未指出具体年龄限制），药店需要把购药者个人信息和所购药物信息记录在册，以备政府部门检查。

　　

　　《限制药用鸦片吗啡等品营业章程》共12款，和《管理药商章程》配合，对药商和药品经售做了规定。其第一款规定：“凡药用鸦片吗啡及高根安洛因及其化合质料之贩卖授予，除遵守管理药商规则售受制造毒剧药各条之规定外，应遵守本章程办理。”其余各款规定了药店进口和分销医用鸦片、吗啡、可卡因、海洛因和注射器的程序。根据该章程，药商如进口该物质，需要从当地警局取得许可证，并提供收据。药店出售这些药物时，须遵照《管理药商章程》进行。如果药店用鸦片吗啡等品配制丸剂，需要遵照西方国家出版的配方。如果使用中国药方配制，药店需要把药方呈交当局检查。各地警厅卫生部门有权进行检测。可见当时的精制毒品管制，和医疗卫生类似，主要是警察系统的职能。

　　

　　吗啡等精制毒品的进口、加工和经售不仅事涉商业，也关乎医药和卫生，相关管制政策的制定和落实，难免涉及多方角力和权力之争。清季吗啡和可卡因进口管制政策，将管制的权力赋予海关。但是这些物质通过海关之后，各地政府的管制多有差异，或对其毫无管制，或将其隶于警察系统的监督之下。如1905年京师内外城巡警总厅成立后对北京鸦片吗啡滥用问题的管理。上述民初颁布的《管理药商章程》和《限制药用鸦片吗啡等品营业章程》，更是明显把监督吗啡等精制毒品的权力归于警察之手。但是随着时间推移，除了海关和警察，医学群体也逐渐参与进围绕精制毒品的权力分配。

　　

　　清季主要的西医组织是成立于1886年，由在华西人组成的博医会。它也是当时将吗啡用于医疗的主要群体。民初，围绕吗啡管制的权力之争变得更为复杂，因为中国医学人士于1915年2月成立了中华医学会。华人医学群体的职业化和组织化，增强了其争取社会资源的诉求和力量。中华医学会的成立也使得华洋医学群体之间的张力愈益凸显。当时可卡因的医学使用和管制问题，便体现了这种张力。中华医学会成立后发行刊物《中华医学杂志》。1916年，伍连德在该刊发文，抱怨中国医生不能像在华外国医生一样方便地购买吗啡和可卡因。在伍连德看来，这一情况限制了中国医生开展工作。一年后，中华医学会双年会在广州召开。会上，伍连德就吗啡和可卡因进口之事再次抱怨。可以看出，获取现代药物和施药器具，成为当时接受了西方医学训练的中国医生争取医界地位和认可的工具。他们的不满言论，也表现了日益壮大的华人医学群体争取生存空间的诉求和当时国人上升的民族主义情绪。

　　

　　北京政府于1917年3月又起草了《限制输入吗啡高根章程》。政令由“鸦片吗啡”而“吗啡高根”，显示北京政府逐渐把更多的精制毒品纳入管制。在起草该章程之前，外交部曾和税务处讨论《海牙鸦片公约》第十二款（按：海关隶属于税务处），该款内容是“缔约国应当尽其最大努力，把进口吗啡、可卡因及其盐类限制在授权之人手里”。而后，外交部照会外国驻京各使，中国政府正在起草相关章程以落实《海牙鸦片公约》第十二款。但是，除法国公使外，其他各国公使均声称不便立即表示同意，须向其政府请示后方能答复。经外交部“一再照催，现尚未完全答覆”。北京政府认为“案经交涉在前，自应再行照催，无须另向各公使提议”。因此遽行颁布《限制输入吗啡高根章程》，其主要内容是：1.外国人和外国药铺进口和经售吗啡、可卡因和海洛因及注射器具的程序；2.地方医院、军医院和医务学堂使用这些物质的程序；3.海关实施监督之责的具体要求；4.走私这些物质的处罚；5.进口税为值百抽百。

　　

　　从北京政府所颁布精制毒品管制政策的内容，可见其和《海牙国际鸦片公约》的密切联系。已于1915年2月签署了该公约的北京政府，有必要按照公约要求对吗啡等精制毒品进行管制。和清季的情况类似，当时中国并不生产这些物质，进口者多为在华外国药店和外国医生，对其进行管制也因此事涉外务。所以北京政府在准备拟定《限制输入吗啡高根章程》时，照会各国驻京使馆。但是和清季制定吗啡和可卡因进口管制政策不同的是，当各国公使尚未答覆时，北京政府遽行颁布了《限制输入吗啡高根章程》。制定精制毒品管制政策过程的改变，表征了北京政府较之清政府在外交上的转变。如果说民初北京政府是因为要履行国际公约义务而对精制毒品进行管制，那么逮至国际联盟成立后，则是更积极地参与国际禁毒合作。

　　

　　

　　国际联盟成立后不久，即设置鸦片咨询委员会这一专门机构来处理国际禁毒事务。该委员会自1921年成立，至1924年日内瓦国际鸦片会议前，共召开六届会议。该委员会的宗旨是敦促各国落实1912年《海牙国际鸦片公约》，这也是20世纪20年代初期国际禁毒合作的主要目标。在论述日内瓦国际鸦片会议上的精制毒品问题之前，有必要对鸦片咨询委员会前六届会议关于精制毒品的议题做一概述。

　　

　　《海牙国际鸦片公约》呼吁各国通力合作，把医用鸦片、吗啡、可卡因和海洛因及其配制品，限制在医学和其他合法用途之内。所以委员会前六届会议对精制毒品管控问题皆有讨论，主要围绕精制毒品的生产、供应和使用三个方面进行。第一个方面是精制毒品的生产，委员会需要调查全球精制毒品的生产量和各国的需求量。1921年5月该委员会第一届会议决议，请国联行政院考虑由国联卫生处调查决定各国医用精制毒品的需求量。同时，委员会要求《海牙国际鸦片公约》缔约国报告各自的精制毒品生产情况。但是后来各国上报的数据并不齐全，有些精制毒品生产国甚至没有提供生产数据。各国提交数据不全这一情况，在委员会前六届会议都有体现，也是与会代表争论不休的原因之一。

　　

　　委员会前六届会议关于精制毒品问题讨论的第二个方面是打击精制毒品的走私。在委员会第一届会议上，中国代表提议委员会建议各国采取有效行动，落实《海牙国际鸦片公约》第15款，打击鸦片和精制毒品的走私。这一提议被委员会接纳并列为该届会议决议案的第六项。此外，委员会第一届会议还决议，国联行政院应该引入出口许可制度。精制毒品出口国从进口国获得许可证后，方能把精制毒品出口至该国。委员会在第二届会议后提交给国联行政院的报告中，专辟一栏讨论了“远东的吗啡走私问题”，并称其为“该委员会需要讨论的最为严重的问题”。在后续几届会议上，委员会对精制毒品走私问题也屡有讨论。

　　

　　对吗啡等精制毒品走私问题的讨论焦点之一是日本在东亚的毒品走私。在委员会第二届会议上，日本代表有吉明所提交报告列出了日本从1910年至1920年的吗啡进口和生产数额。这些数据引起了关注，一是因为数额巨大，二是因为日本政府没有指出这些吗啡的去处。其实在这次会议之前，关于日本在东亚毒品走私的新闻屡屡见诸报端。1922年1月，英国路透社就曾转载北京万国拒土会一份揭露日本吗啡走私问题的布告。据驻英代办兼鸦片咨询委员会中国代表朱兆莘致外交部电报，该布告内容是“满洲山东鸦片马非（按：吗啡）销售日盛，比来禁烟以前为甚，查系日人私运，有大阪制造厂标记为凭，华官无权制止”。朱兆莘同时指出，“今晨伦敦各大报一律转载，不直日人所为此事，如同时传到华盛顿，或可为代表团磋议鲁案之声援”。因此他将此消息电报给顾维钧。可见，当时中国代表曾积极借精制毒品国际管制问题，助力中国的外交活动。

　　

　　1923年7月委员会第五届会议召开时，内野仙一接替有吉明担任日本与会代表。内野仙一提交给委员会的报告及其所做陈述，受到其他与会代表的诘问。印度代表约翰·坎贝尔（JohnCampbell）诘难道，日本前任代表有吉明曾报告1921年日本有50万盎司吗啡和15万盎司可卡因，但此次报告却没有提供它们出口的数据。事实或是日本有意瞒报数据，或大量进口到日本的吗啡等精制毒品并没有被内销或合法出口，而是进入了非法渠道。委员会顾问朱尔典支持坎贝尔的诘问，并称台湾和澳门是东方毒品走私的两个据点。他还强调中国正在遭受日本吗啡走私带来的巨大危害，委员会有必要获取必要的数据。中国代表朱兆莘附议此论，强调有大量吗啡被走私到中国，并谴责吗啡等精制毒品的生产者和走私者，认为他们是形成精制毒品滥用的重要推手。英国代表德雷文涅（MalcolmDelevingne）也询问内野仙一，既然日本的吗啡生产和进口额巨大，日本政府相关的管制政策是什么呢？此外，他还诘问内野仙一是否可以谈谈日本药企“星制药”，因为日本前代表横山正幸曾提到这一问题。内野仙一称其并不否认有吗啡从日本走私出来，他对此深表遗憾。随后他概述了日本管制吗啡、可卡因及其盐类的法令。内野仙一有意对日本国内吗啡等精制毒品的生产和走私问题轻描淡写，更闭口不谈星制药公司制毒贩毒问题。

　　

　　委员会前六届会议关于精制毒品问题讨论的第三个方面是精制毒品的使用问题。吗啡和可卡因等精制毒品在当时也是重要的麻醉药品。如何把这些物质限制在医用范围内，减少其非法使用，是自1909年上海万国禁烟会开始，国际禁毒体系力图达到的目标。委员会在第一届会议上给各国分发了一份调查表，请各国报告国内的毒品情况。该调查表的第三部分，是要求各国提交该国医用鸦片、吗啡和可卡因等物质的生产、进出口、使用量及其管制政策。迨委员会第二届会议召开时，各国提交的相关信息并不全面。虽然后来各国陆续补充了其精制毒品产、运、销、用的信息，但仍多有缺失。中国虽然屡次提议讨论精制毒品的管制，但屡因无法提供详细完备的统计资料而受到诘问。不过，1924年8月鸦片咨询委员会第六届会议召开时，中国代表朱兆莘向委员会提交的北京政府所颁《中西药店管理暂行章程》及其引起的讨论，促使委员会对精制毒品的药用及其管制问题予以更多关注。

　　

　　中国是国联鸦片咨询委员会八个创始国之一，参与并推动了委员会关于精制毒品管制的讨论，委员会历届会议的决议也对中国的禁毒政策产生了影响。以可卡因问题为例，鸦片咨询委员会第二届会议的最终决议曾提出：1.关于可卡因生产的信息需要尽快收集完成；2.国际联盟理事会应该邀请各国政府向国际联盟秘书处提供本国每年所需可卡因的估值；3.各国应该互相分享其海关和警察部门缴获（可卡因的）信息；4.各国应该考虑开展关于禁毒教育工作的可行性；5.既有经验表明，由于危险药物非法走私的巨大利润，罚金已经不再是一种阻止毒品犯罪的有效手段，各国政府应该考虑以拘禁作为一种替代处罚方式。1921年7月20日，中国驻日内瓦办事处收到国际联盟秘书处关于上述决议的函件。7月28日，北京政府外交部即咨请内务部考虑实施委员会的决议。在内务部看来，中国政府已经实施上述决议的第五款，因为中国1914年所颁《吗啡治罪条例》虽然主要是吗啡管制政策，但也涉及可卡因和海洛因。较之先前相关政策，该条例规定对毒品犯罪施以更为严厉的处罚。内务部认为第一款和第二款尚需进一步考虑，第三和第四款应该立即予以执行，所以随即咨请交通部执行国联行政院的决议案。交通部发文要求各路局查照行政院决议案第三条，将缉获高根等物件数量每三个月呈报一次。

　　

　　鸦片咨询委员会第六届会议结束之后，国际联盟召开了1924—1925年日内瓦国际鸦片会议。因为英国政府的运作，会议分为两次召开。第一届会议的主要议题是管控远东地区的鸦片使用，以及强化中国国内的鸦片管制。中国代表在此次会议上继续强调精制毒品问题来转移他国与会代表对鸦片问题的关注。当中国鸦片滥用问题在第六次会议上被讨论时，中国代表施肇基做了长篇报告。主要内容包括：鸦片最初由外国人引入中国；当前中国国内的鸦片滥用情形；外国人在其中发挥了主要作用；当前中国动荡的局势和外国在华特权阻碍了禁政的实施，国际合作禁毒也非常有必要。虽然施肇基的发言聚焦鸦片问题，而且鸦片问题也是日内瓦国际禁烟会议的主题，但他特别强调，当前被非法引入中国并售卖的吗啡等精制毒品削弱了中国禁毒运动的成效。

　　

　　参加日内瓦国际鸦片会议的中国代表不仅强调精制毒品来自外国，而且强调不平等条约所规定的治外法权阻碍了中国政府实施禁政，精制毒品滥用问题因此难以解决。在日内瓦国际鸦片会议第一届会议第六场会议上，施肇基称中国当时因享有治外法权的一些外国人的行为而遭受损失。中国代表也再次用精制毒品问题转移他国代表对鸦片问题的关注，并把中国毒情恶化的原因指向国外。尽管强调精制毒品问题和治外法权有利于中国代表应对他国的指责，当时中国动荡的政治局势和鸦片种植的反弹却是不争的事实，使得中国频频遭到批评，这也是彼时中国和国际禁毒体系之间主要的张力。此外，日内瓦国际鸦片会议第一届会议讨论如何实施《海牙国际鸦片公约》第二章关于管制熟鸦片的内容，美国并不在邀请之列。中国因少了一位支持者，在会议辩论中的处境更为不利。

　　

　　日内瓦国际鸦片会议第二届会议的主要议题是管制制毒原料的生产和精制毒品的制造。在第二届会议第五场会议上，中国代表施肇基被选为会议主席。施肇基在发言中表达了对当前中国动荡政治局势的遗憾，同时，他强调了中国政府和民众解决毒品问题的决心。他说：“当北京政府重新获得对全国的控制时，它将尽其所能把中国重新从鸦片及其他毒品的滥用中解救出来。这些毒品或许并不在中国国内生产，也并非为了医学和科学目的经由合法地输入中国。”施肇基强调了中国民众的支持：“公共舆论目前正在快速上升，前所未有。当前中国国内的鸦片种植和吸食按照既有法规，都是非法的，公众舆论要求其种植和吸食都应停止。”随后，他呼吁各国通力合作，共同解决鸦片、其衍生物和其他麻醉品滥用问题。施肇基在第五场会议上的这番陈词，是对中国代表在日内瓦国际鸦片会议上立场的概述。在日内瓦国际鸦片会议进行过程中，中国代表反复陈述这一态度。然而，事实上严重的鸦片吸食问题使得他国代表的注意力并不能被轻易转移，何况亚洲的鸦片滥用是日内瓦国际鸦片会议的重要议题。熟鸦片吸食问题后来也成为日内瓦国际鸦片会议的讨论陷入僵局的原因。但是，在会议陷入僵局而后美中两国代表先后退出会议之前，日内瓦国际鸦片会议第二届会议就精制毒品管制问题达成了一些共识。会议最终达成1925年《日内瓦国际鸦片协议》。威廉·麦卡利斯特把该会议主要成果概括为：1.创设了常设中央鸦片局；2.麻醉品进出口许可制度；3.一些促进各国国内麻醉品管制的条款；4.管制古柯叶和大麻贸易；5.对粗制可卡因和牙子碱等加工毒品的管制；6.规定了列管新毒品的程序。

　　

　　虽然中国在日内瓦国际鸦片会议结束前退出了大会，但是参加日内瓦国际鸦片会议对中国的禁政有明显影响。其一，大会的召开刺激了以中华国民拒毒会为代表的民间禁毒组织的成立和发展。正是为了声援中国政府参加即将召开的日内瓦国际鸦片会议，全国基督教协进会、中华教育改进会、上海总商会、江苏省教育会、中华医学会和青年全国协会等团体于1924年8月在沪组织成立了中华国民拒毒会。同年底，其势力已经发展到24个省份。其二，虽然中国代表提前退出了会议，但是会前的动员及参会对中国的禁政依然产生了影响。更何况日内瓦国际鸦片会议之后，中国代表只是缺席了国联鸦片咨询委员会于1925年8月召开的第六届会议，旋即参加了1926年5月的第七届会议，返回国际禁毒的舞台。日内瓦国际鸦片会议上的讨论及后来的决议促使中国政府随后对禁毒政策进行了修改，例如把更多的成瘾物质列入管制并采纳了《日内瓦国际鸦片公约》规定的进口许可证制度。

　　

　　与此同时，中国的参会和在会上屡次提议各国合力管制精制毒品问题，以及中华国民拒毒会等民间禁毒组织的积极活动，推动了日内瓦国际鸦片会议对精制毒品问题的讨论和相关决议的形成，从而对20世纪初期精制毒品国际管制体系的构建发挥了重要作用。中国代表在日内瓦国际禁烟大会上对管制精制毒品的呼吁，前文已有论述。至于中华国民拒毒会，该组织不仅派出蔡元培、伍连德和顾子仁三人作为民间代表参加日内瓦国际鸦片会议，还通过三人与中国官方代表施肇基等人互为策应，向后者提供其调查汇编的关于中国国内鸦片和精制毒品滥用情况的资料，并转达国内民众的禁毒呼声，呼吁大会对鸦片和精制毒品的非法生产销售和使用进行管制。例如，1924年11月15日，在日内瓦国际鸦片会议第一届会议第十四场会议，中国代表施肇基依据顾子仁给他的信函，报告了中华国民拒毒会开展禁毒活动的情况。1925年1月27日，顾子仁将1924年10月27日《南华早报》上关于中华国民拒毒会在香港建立分会的报道发给施肇基，施肇基向大会申请将其传给其他与会代表。在《南华早报》的这篇报道中，中华国民拒毒会呼吁大会“促使与会各国达成协议，将鸦片及其衍生物和可卡因严格限制于科学和医学之用途，从而帮助中国和其他国家的民众赢得与这些邪恶之毒的斗争”。在国际主义盛行的20世纪初期，类似于中华国民拒毒会和国际宣教会这样的组织，是推动国际禁毒运动重要的“第三方”力量。中华国民拒毒会和中国官方代表协力配合，推动了日内瓦国际鸦片会议讨论精制毒品的管制问题。

　　

　　

　　20世纪初期，中国与彼时处于构建初期的国际禁毒体系，是一种互动且存在张力的关系。互动的一个方面是，中国积极参加了万国禁烟会、海牙国际鸦片会议和日内瓦国际鸦片会议，屡屡强调吗啡和可卡因等精制毒品的害处并请大会讨论应对之策。清末民初，中国国内上升的民族主义情绪助推了这一趋势。与会的中国官方代表和民间禁毒组织代表，把精制毒品问题和治外法权联系起来，指出享有特权的外国人推动了精制毒品在中国的扩散，借此谴责在华拥有殖民地和租借地的西方列强。这些举措推动了国际禁毒会议对吗啡和可卡因等精制毒品之害的讨论，促使国际社会采取更多的行动来应对精制毒品问题，越来越多的精制毒品因此被纳入国际禁毒公约中，从而促进了国际精制毒品管制体系的构建。

　　

　　中国与国际精制毒品管制体系互动的另一方面，是不断演进的国际精制毒品管制体系推动了中国的禁政。如前文所述，上海万国禁烟会的计划召开推动了清政府尽快与列强就吗啡进口管制政策达成协议。海牙国际鸦片会议及其缔结的《海牙鸦片公约》促使民初北京政府颁布针对精制毒品的管制政策。日内瓦国际鸦片会议的召开，直接促成了中华国民拒毒会的成立。该组织在民国北京政府时期军阀混战禁政实施不力的情况下，是重要的禁毒力量。而中国参加日内瓦国际鸦片会议受到屈辱的经历，使得国人的禁毒热情更为高涨，营造了有利于开展禁政的民间氛围。

　　

　　与此同时，中国与国际精制毒品管制体系之间也存在着持续的张力。个中原因多重。其一，清末民初中国政府既无力解决鸦片滥用问题，也难以有效实施精制毒品管制政策，因此受到国际社会诘难。其二，20世纪初期的国际精制毒品管制体系实质上被英国等列强所操纵，作为吗啡主要产地的英国在上海万国禁烟会上不愿采取严格的管制政策，禁毒问题频频沦为经济利益之争的附庸和政治博弈的工具。清末民初的中国，常因精制毒品管制问题在国际禁毒会议上和列强产生抵牾。这种互动和张力对清末民初中国禁毒政策的制定产生了影响，也折射了彼时中国禁毒外交在殖民列强的阻碍下取得的有限突破。