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戒毒专家—杜新忠记事 《2020年世界毒品报告》(中文提要及英文全文)
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立法及研讨
《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》再解读
2020-03-25 15:49:37 来自:腾讯 作者:杜新忠转 阅读量:1
  新精神活性物质的管制已经成为困扰禁毒工作的重要问题,如何对新精神活性物质进行有效的管制,世界各国以及国际组织都在探索不同的解决路径。我国对于新精神活性物质的管制一直以来都呈现出与时俱进的态度,2001年对氯胺酮进行管制,2014年对恰特草进行管制,这些都证明了我国对于新精神活性物质治理工作的重视。但是长期以来,我国都是在《麻醉药品和精神药品管理条例》之下对新精神活性物质加以列管的,这一做法最大限度地保障了已有法律制度的完整和统一,但是对于系统性治理新精神活性物质没有太大的帮助。因此,2015年10月1日实施的《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》,就是专门为管制新精神活性物质所颁布的法规。
  
  着力解决新精神活性物质的主要问题
  
  “新精神活性物质”(New Psychoactive Substances,NPS)是“以纯药物形式或者制剂形式出现的滥用物质,不受国际药物公约管制,却可能对公众健康构成威胁”。所以,“新”并非意味着新的发明,而是指“仿效已管制毒品的功效但不受管制的(新的)精神活性物质”。也就是说,“新精神活性物质”所谓的“新”,并不是这一类物质在作为毒品的功效上有所创新,而只是为了规避管制。联合国毒品与犯罪办公室认为,“‘新精神活性物质’是‘纯药物或制剂形式的滥用物质,不受1961年《麻醉品单一公约》或1971年《精神药物公约》管制,但可能对公众健康构成威胁’”。可见,新精神活性物质并不是毒品品种的自然进化,而是为了逃避管制,人为地设计和制造的毒品,从而获得合法的身份。法律若要进行管制,立法的效率不如不法分子“设计”的速度,那就只能在后面被动应付。因此,提高法律管制的效率,成为了新精神活性物质治理的重中之重。
  
  我国之前对于新精神活性物质的管制,仍旧是将拟管制的物质列入《麻醉药品和精神药品管理条例》附设的麻醉药品和精神药品品种目录,这一做法效率较低,难以适时应对随时都在增长的新精神活性物质品种。因此单独立法管制新精神活性物质,就成为了较为合理的治理手段。2015年《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》的颁布,填补了我国在新精神活性物质管制制度上的空白,具有较为重要的地位。
  
  新精神活性物质治理日趋常态化
  
  联合国毒品与犯罪问题办公室将“新精神活性物质”分为“合成大麻素类、苯乙胺类、卡西酮类、哌嗪类、植物类(恰特草、鼠尾草等)、氯胺酮及其他(色胺类、氨基茚类、苯环己基胺类、镇静类等)”等7类。根据联合国毒品与犯罪问题办公室发布的《2017年世界毒品问题报告》,在2009-2016年期间,已有106个国家和地区向联合国毒品与犯罪问题办公室报告了出现的739种不同的新精神活性物质。
  
  2015年以来,联合国麻醉药品委员会对多种新精神活性物质按照1961年《麻醉品单一公约》和1971年《精神药物公约》进行了列管审查,它们先后被列入国际禁毒公约管制目录。2015年N-苄基哌嗪、4-甲基甲卡西酮等10种新精神活性物质分别被列入1961年《麻醉品单一公约》或1971年《精神药物公约》管制目录;2017年管制目录收录了丁基芬太尼、4-甲基乙卡西酮等11种新精神活性物质;1961年《麻醉品单一公约》管制目录于2018年列管奥芬太尼、呋喃芬太尼等6种新精神活性物质,同时1971年《精神药物公约》管制目录收录了4-氟苯丙胺、N-(1-氨甲酰基-2-甲基丙基)-1-戊基吲唑-3-甲酰胺等6种新精神活性物质。近年来,1-(3-氯苯基)哌嗪、苄基哌嗪、4-甲基甲卡西酮等多种新精神活性物质也先后被欧盟国家列入管制。
  
  而我国在颁布了《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》之后,就一次性收录了116种新精神活性物质,将我国的新精神活性物质管制数量保持了与国际同步的水平。此后,2017年7月1日将“U-47700”等4种物质列入《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》,2018年7月1日列入了32种,2019年5月1日将芬太尼物质整类管制,至此我国已经管制新精神活性物质170余种(类)。
  
  根据《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》的规定,我国建立了专家委员会评估论证制度,当国家禁毒办认为需要对特定非药用类麻醉药品和精神药品进行列管的,应当交由非药用类麻醉药品和精神药品专家委员会进行风险评估和列管论证。专家委员会启动对拟列管的非药用类麻醉药品和精神药品的风险评估和列管论证工作后,应在3个月内完成;国务院公安部门会同食品药品监督管理部门和卫生计生行政部门应当在接到国家禁毒办列管建议后6个月内,完成对非药用类麻醉药品和精神药品的列管工作。对于情况紧急、不及时列管不利于遏制危害发展蔓延的,风险评估和列管工作应当加快进程。可见,为了应对新精神活性物质快速变化发展的特性,《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》规定了较为成熟的管制方案和程序。
  
  目前,我国列管的新精神活性物质已达170余种,并且将新精神活性物质的管制常态化和制度化,根据毒情形势的具体变化,构建起了随时响应并跟进的管制模式。
  
  新精神活性物质治理系统化
  
  《2016年中国毒品形势报告》指出:“2015年10月中国增列116种新精神活性物质之后,管制的新精神活性物质制造走私问题得到遏制,但不法分子为规避管制,通过修改化学结构,不断创造新类型的新精神活性物质,有的不法分子向国外客户推荐新研制的类似结构替代品。”可见,仅有立法管制并不足以完成新精神活性物质的治理,还应当强化法律联动,将涉及新精神活性物质的行为确定为违法犯罪,才更有助于打击新精神活性物质的制贩活动。
  
  为了保障法律的统一性,《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》在立法技术上主要采用了授权规范的形式,在其第一条规定:“为加强对非药用类麻醉药品和精神药品的管理,防止非法生产、经营、运输、使用和进出口,根据《中华人民共和国禁毒法》和《麻醉药品和精神药品管理条例》等法律、法规的规定,制定本办法。”这就表明,新精神活性物质管制的法律渊源仍旧是在禁毒法体系之下展开的。而为了与《麻醉药品和精神药品管理条例》保持一致性,在其第二条规定:“本办法所称的非药用类麻醉药品和精神药品,是指未作为药品生产和使用,具有成瘾性或者成瘾潜力且易被滥用的物质。”也就是说,我国采取了在《麻醉药品和精神药品管理条例》的授权之下继续创设规范性文件的方式予以应对,但将其规定为“非药用类麻醉药品和精神药品”。这样一种立法技术,在没有打破以往法律规范的基础上,创造性地将新精神活性物质的管制纳入到整体管制制度当中,赋予了新精神活性物质等同于毒品的法律地位,在其第四条第二款规定,“各级公安机关和有关部门依法加强对非药用类麻醉药品和精神药品违法犯罪行为的打击处理”,以此搭建了《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》与刑法等法律的关系。
  
  2019年《最高人民检察院关于〈非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录〉能否作为认定毒品依据的批复》也重申了这一立场:“2015年10月1日起施行的公安部、国家食品药品监督管理总局、国家卫生和计划生育委员会、国家禁毒委员会办公室《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》及其附表《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》,是根据国务院《麻醉药品和精神药品管理条例》第三条第二款授权制定的,《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》可以作为认定毒品的依据。”这就使得《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》不仅仅是一个管制规范,而基于授权立法获得了与刑法、治安管理处罚法等法律联动的效果,在管制新精神活性物质的同时,也使得公安机关可以据此对涉及新精神活性物质的违法犯罪活动依法进行打击,将静态而抽象的管制活动引入到动态而具体的执法和司法领域,丰富了新精神活性物质的治理体系,有效地保障了新精神活性物质的治理成效。
  
  (作者系山西大学法学院副教授、法学博士)
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