一、制定《戒毒条例》的必要性

　　《禁毒法》将于2008年6月1日起施行，制定《戒毒条例》是实施《禁毒法》的迫切需要，较之以往有关法律、法规，《禁毒法》极大地丰富了戒毒相关内容，原则性地规定了社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复等一系列新的戒毒措施，至于强制隔离戒毒问题，《禁毒法》第四十一条明确规定：“强制隔离戒毒场所的设置、管理体制和经费问题，由国务院规定”。因此，为更好落实《禁毒法》规定的戒毒各项新措施，促进我国戒毒工作的健康、可持续发展，都需要通过国务院制定《戒毒条例》来解决。

　　制定《戒毒条例》对推动我国戒毒事业发展有着重要的现实意义，是一项系统工程，目前，我国共登记吸毒人员993万名，其中78%是吸食阿片类毒品成瘾人员，戒断毒瘾如住，近年来，各地在戒毒实践工作中做了很多有益的尝试，探索、积累了诸多成功的经验。但各地普遍反映，推广这些经验面临的最大困难是无法可依，尤其是在吸毒人员的检测、社会帮教及戒毒康复场所建设等方面反映较为强烈。

　　因此，通过制定《戒毒条例》，将各地探索积累的诸多适合我国国惰的成功经验进行归纳、凝练、升华，并以行政法规的形式明确下来，有利于更好地推广全国各地的成功经验，为进一步建立和完善我国集生理脱毒、身心康复与融入社会等功能于一体的戒毒工作体系打下坚实的基础，以全面推动戒毒事业和戒毒专业队伍的发展。

　　二、起草《戒毒条例(送审稿〉》的过程和坚持的原则

　　2007年12月底全国人大常委会第三次审议通过《禁毒法》后，公安部立即成立《戒毒条例(初稿)》起草班子，组织相关人员着手起草工作，《戒毒条例(初稿)》初步形成后，分别征求了司法部、卫生部、国家发展和改革委员会、财政部、民政部、原劳动保障部、原国家食品药品监督管理局、共青团中央、全国妇联等部门和16个省、自治区、直辖市公安厅(局)以及部分专家的意见。

　　与此同时，在广泛征求意见的基础上，公安部还组织赴禁毒工作任务较重的云南等地进行了实地调研，并多次召开部分专家和中央、地方有关部门代表参加的研讨会。在充分吸收相关部门和专家意见的基础上，形成了目前的《戒毒条例(送审稿〉》。

　　在起草《戒毒条例(送审稿〉》过程中，坚持了以下基本原则：

　　一是依法立法的原则。《戒毒条例(送审稿〉》作的每一项规定，都严格依据《禁毒法》和其他相关法律、法规，并在国务院的立法权限内对有关问题作了相关规定。

　　二是体现以人为本、科学戒毒的理念。《戒毒条例(送审稿〉》充分体现对戒毒人员的人文关怀，全面贯彻科学发展观精神，遵循戒毒治疗规律，严谨设计戒毒相关工作制度等，较好地实现了戒毒效果、法律效果和社会效果的有机统一。

　　三是充分吸收各地在戒毒实践工作中的成功经验，具有可操作性。《戒毒条例(送审稿〉》充分吸收了各地在创建无毒社区、开展社会帮教、社区药物维持治疗、创建戒毒康复场所等方面积累的成功经验，可操作性强。

　　三、《戒毒条例(送审稿)》的内容

　　《戒毒条例(送审稿)》共八章72条，第一章至第八章的内容分别为总则，政府的组织机构及其职责，吸毒人员的检测、登记和吸毒监测，社区戒毒，强制隔离戒毒，社区康复，法律责任和附则。

　　（一）关于开展戒毒工作的原则、机制、工作体系和经费保障

　　明确我国戒毒的工作原则，推动建立政府统一领导、社会力量广泛参与的戒毒工作机制，构建符合科学戒毒要求的工作体系和确立适应戒毒工作需要的经费保障机制，是制定条例的重要目的之一。

　　送审稿在总结我国多年戒毒经验的基础上，规定我国戒毒工作的原则是“以人为本、依法管理、科学戒毒、综合矫治、关怀救助(第二条)”；工作机制为“县级以上人民政府应当建立政府统一领导，禁毒委员会组织、协调、指导，各相关部门履行法定职责，社会力量广泛参与的戒毒工作机制(第三条)”。

　　我国戒毒工作的体系是“以社区为基础，家庭为依托，采取社区戒毒、强制隔离戒毒、戒毒康复等多种措施，具备戒毒治疗、康复指导、救助服务功能兼备的工作体系(第四条)。”

　　为确保各项工作的落实，送审稿根据《禁毒法》规定，各级人民政府应当配备与戒毒工作相适应的专业队伍和工作人员，将戒毒经费列入本级财政预算，保障社区戒毒、强制隔离戒毒和戒毒康复工作的正常开展。对经济欠发达地区戒毒经费保障确有困难的，中央财政予以补贴。对符合条件的吸毒成瘾人员在社区戒毒、康复期间的戒毒治疗、生活保障应当纳入公共医疗服务保障和社会救助体系，考虑到强制隔离戒毒是限制人身自由的强制性医疗措施，同时考虑到绝大多数吸毒成瘾人员及其家属不能承担强制隔离戒毒期间的生活费和医疗费，为保证强制隔离戒毒的效果，送审稿明确规定，被强制隔离戒毒人员的生活费和医疗费由政府承担(第六条)。

　　此外，送审稿还就戒毒治疗场所的设置、戒毒人员的权利和义务以及政府鼓励社会力量参与戒毒工作等作了相关规定(第五条、第七条、第八条)。

　　（二) 关于政府的组织机构及其职责

　　落实戒毒措施需要明确政府主管部门和相关部门的职责，并需建立专门的戒毒工作队伍。条例送审稿明确规定了县级以上人民政府各级禁毒委员会负责本行政区域内的戒毒工作， 并分别确定了各级禁毒委员会的具体职责，以及县级以上人民政府卫生行政、司法行政、公安机关、民政、发展改革、财政、人力资源和社会保障、教育等各相关部门的职责(第九条、第十条)。

　　考虑到社会组织在管理社会事务中发挥着越来越重要的作用，为充分发挥社会组织在戒毒工作中的优势，送审稿还规定县级以上人民政府和社会力量可以依法建立戒毒专业服务组织，为戒毒人员提供专业服务；各级人民政府聘用戒毒专业服务人员的，应当支付相应的报酬 (第十一条)。

　　此外，送审稿还规定，县级以上人民政府禁毒委员会可以依法设立禁毒志愿者组织招募禁毒志愿者，为戒毒人员提供志愿服务，并为禁毒志愿者免费提供相关培训(第十二条)。

　　（三）关于吸毒人员的检测、登记和吸毒监测

　　准确掌握吸毒人员的底数是禁毒决策的前提。送审稿根据《禁毒法》的有关内容，明确规定公安机关可以对涉嫌吸毒的人员进行检测，被检测人应当配合公安机关的检测；公安机关负责对吸毒人员进行登记(第十三条、第十五条)；县级以上人民政府可以根据戒毒工作的需要，组织公安、卫生行政等部门或者委托科研单位和社会调查机构开展对吸毒相关问题的调查、普查；县级以上人民政府禁毒委员会应当定期向公众如实发布本地区吸毒监测、调查结果；为保障被监测、调查对象的隐私，送审稿规定在吸毒监测、调查工作中获得的公民个人的信息应当予以保密(第十六条)。

　　(四)关于社区戒毒

　　社区戒毒是《禁毒法》新规定的戒毒措施。实践证明，整合包括社区居(村)民委员会工作人员、戒毒人员家庭成员和社区民警等社区资源，帮助吸毒成瘾人员戒除毒瘾，是符合我国国情的有效措施送审稿根据《禁毒法》的规定，对社区牛做了具体规定：

　　一是明确了社区戒毒的对象、期限及变更、决定机关、执行地点及变更、社区戒毒的解除等(第十七条、第十八条、第十九条、第二十六条、第二十八条、第二十条)。

　　二是规定了城市街道办事处、乡镇人民政府负责组织实施社区戒毒，明确了参与社区戒毒的部门职责与社区戒毒与监护方式，确立了社区戒毒部门和工作小组可以采取戒毒知识辅导和法律援助、对社区戒毒人员进行告诫、对戒毒情况进行定期评估等方式进行管理和帮助 (第二十至二十二条)。

　　三是明确了社区戒毒人员、社区戒毒人员家属和单位的义务，和严重违反戒毒协议的界定(第二十四条、第二十五条、第二十九条)。

　　四是明确了吸毒成瘾人员自愿参加戒毒治疗和戒毒药物维持治疗的规定，考虑到戒毒医疗属单纯的医疗业务，故在条例送审稿中，简要规定由卫生行政部门设定戒毒医疗机构或者医疗机构从事戒毒治疗业务的资质和程序，县级以上卫生行政部门加强对戒毒医疗活动的指导和监管，规范戒毒医疗行为(第二十七条、第三十一条)。

　　(五)关于强制隔离戒毒

　　《禁毒法》取消了原来的强制戒毒和劳教戒毒，统一规定为强制隔离戒毒。送审稿根据《禁毒法》对强制隔离戒毒做了如下规定： 一是具体规定了强制隔离戒毒的对象、决定机关、决定程序、对决定不服的司法救济和强制隔离戒毒的期限(第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条)。二是明确了强制管理执行场所的设置，规定由省、自治区、直辖市人民政府根据戒毒工作的实际需要统一规划建设，其主管部门为县级以上人民政府相关职能部门，卫生行政、人力资源和社会保障、教育、民政等部门，应当配合做好强制隔离戒毒工作；强制隔离戒毒场所的职能主要是为吸毒成瘾人员提供科学的戒毒治疗等以帮助戒毒人员戒除毒瘾重返社会，其管理人员和医务人员应按一定比例配置(第三十六条、第三十八条、第三十九条)，三是在强制隔离戒毒场所的管理方面，规定了强制隔离戒毒人员送交执行根据场所与人员分布，按照就近、就便和有利于戒毒治疗、家属探视的原则确定；吸毒人员入所应对其进行检查，场所内对戒毒人员实行分区、分级管理，并建立治疗档案；规定了强制隔离戒毒满一年和期满前，要对戒毒效果进行诊断评估，根据诊断评估结果，对强制隔离戒毒人员作出提前解除、按期解除和延期的决定(第三十七条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十七条、第五十条)。

　　此外，还对戒毒人员被延长强制隔离戒毒期限的司法救济、强制隔离戒毒场所内部的安全措施、戒毒人员的劳动康复、对强制隔离戒毒人员死亡的处理等做了具体规定(第四十四条、第四十五条、第四十六条等)。

　　（六）关于社区康复

　　鉴于戒毒人员出所后因就业难主家庭不愿接纳、社会歧视等原因短期内复吸率高的客观现实，《戒毒条例(送审稿)》首先规定县级以上人民政府公安机关可以责令符合条件的戒毒人员接受不超过三年的社区康复；社区康复的执行地点为戒毒人员的户籍所在地、现居住地，或者戒毒康复场所；戒毒康复场所的设置由各省、自治区、直辖市禁毒委员会根据戒毒工作的需要规划建设，政府采取有关措施促进康复场所的发展（第五十二条、五十三条、五十四条、第五十七条)。

　　其次、规定了戒毒康复场所应当具备生活服务、康复治疗、教育培训、生产劳动等基本功能；其安置对象主要为无家可归或没有固定住所、无生活来源、无就业条件等需要安置在戒毒康复场所的；戒毒康复场所可以引进符合国家产业政策的生产项目，或与企业合作开展康复劳动；戒毒康复场所组织戒毒康复人员参加生产劳动的，应当参照国家劳动用工制度的规定支付劳动报酬，具体标准由各省、自治区、直辖市人民政府依照本规定结合当地实际确定(第五十五条、第五十六条、第五十七条、第五十八条、第六十三条)。

　　第三是在对戒毒康复场所的管理方面，戒毒康复场所应当定期向主管部门报告开展戒毒康复工作的情况，县级以上人民政府禁毒委员会可以视情派出人员参与或监督戒毒康复场所的管理；戒毒康复人员应当依法享有其合法权益并负有相应的义务(第五十九条、第六十条)。

　　与我国原有的戒毒制度相比，新的制度有五点显著的变化：一是戒毒形式多样化。《禁毒法》规定了自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒三种主要的戒毒形式，同时鼓励吸毒成瘾人员参加戒毒药物维持治疗，对符合条件的戒毒人员可以责令其接受社区康复等，丰富了原《强制戒毒办法》规定的戒毒形式。二是戒毒期限个别化，根据《禁毒法》的相关规定，1名吸毒成瘾人员完成戒毒治疗可能需要1至9 年的时间，戒毒的具体期限因人而异，视情而定，主要取决于吸毒者本人吸食毒品的种类、成瘾的程度和个人戒毒的状况。三是戒毒过程一体化。在《戒毒条例(送审稿)》中，社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复三个阶段形成了一个紧密衔接的完整过程，为戒毒人员提供了全程戒毒的法律保障。四是戒毒力量专职化。根据《禁毒法》的规定，《戒毒条例(送审稿)》明确规定由城市街道办事处、乡镇人民政府负责监督落实社区戒毒措施，还规定各相关部门都要按照职责分工参与对社区戒毒人员的管理，为推动戒毒力量的专职化和专业化提供了法律保障。五是戒毒救助社会化，戒毒人员是弱势群体，《禁毒法》和《戒毒条例(送审稿)》都根据戒毒人员的实际需要，对戒毒人员的社会救助作了具体规定，完善了对戒毒人员的救助保障制度。

　　四、几个需要说明的问题

　　(一)关于强制隔离戒毒场所的管理体制问题

　　目前主要有两种意见：第一种意见，司法部提出强制隔离戒毒的决定和延长、提前解除由公安机关负责；强制隔离戒毒的执行交由司法行干部门负责，强制隔离戒毒场所由司法行政部门管理。第二种意见，公安部主张，强制隔离戒毒场所由公安机关主管，戒毒康复场所由司法行政部门主管，经反复研究，公安部提出如下建议：一是按照国务院机构改革关于一项业务工作由一个业务部门主管，避免职能交叉的原则要求，把强制隔离戒毒场所的管理体制列入司法体制改革题目进行调研，具体由哪个部门主管，由国务院确定。二是为贯彻实施《禁毒法》，充分利用现有强制戒毒所和劳教戒毒所等戒毒资源，发挥公安机关和司法行政部门的优势，避免在实施《禁毒法》初期出现大的波动，当前由各省、自治区、直辖市禁毒委员会根据实际情况、现有强制性戒毒场所和吸毒人员的分布情况，按照就近、就便的原则，划片确定吸毒成瘾人员执行强制隔离戒毒的场所，强制隔离戒毒场所的主管部门暂时维持现状，由公安机关、司法行政部门分别管理。

　　(二)关于强制隔离戒毒人员的生活、医疗费用保障问题

　　财政部建议，根据各地的实际情况确定政府对强制隔离戒毒人员的生活费和治疗费补贴标准。目前，财政部正在就这一问题征求各地的意见。我们认为，强制隔离戒毒是限制人身自由的强制性治疗措施，如果在强制隔离戒毒期间发生的治疗费和生活费由戒毒人员或者其家庭承担，不仅不能体现法律的严肃性，也不合情理。从工作实践看，绝大多数吸毒人员或者其家庭都不能缴纳这些费用。因此，我们坚持在送审稿中规定“被强制隔离戒毒人员的生活费和医疗费由政府承担”。

　　(三）关于社区戒毒、社区康复工作队伍和经费保障等问题

　　落实《禁毒法》规定的戒毒康复措施需要解决相应的人、财、物保障问题。考虑到在行政法规中不宜涉及机构建设问题，公安部拟在《禁毒法》正式实施前，商请国家禁毒委员会专报国务院，就社区戒毒和社区康复的工作机构和工作队伍建设问题，以及其他相关问题，以下发文件的形式一并请示解决。