2007年12月29日，十届全国人大常务委员会第三十一次会议通过了《中华人民共和国禁毒法》（以下简称《禁毒法》），并决定于2008年6月1日起施行。这是在总结我国多年禁毒工作实践经验的基础上，制定的第一部全面综合规范禁毒工作的重要法律。《禁毒法》出台，受到广大禁毒工作者的普遍欢迎，全国上下掀起了学习宣传《禁毒法》的热潮。

　　开卷研读，笔者为《禁毒法》的出台深感欣慰。然而，掩卷沉思，却有一些忧虑。《禁毒法》在宏观系统上确实比较完善，涵盖了很多的层次和内容，特别是确立了自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复四种戒毒模式，从制度、机制、措施上对我国现有的戒毒资源进行了科学有效的整合，但在强制隔离戒毒措施的运行机制以及强制隔离戒毒与社区戒毒、社区康复、自愿医疗戒毒的衔接上仍有一些不足之处，有的规定不够明确，有的不便于操作，有的规定是否科学还有待于进一步探讨。有鉴于此，笔者愿就上述问题谈一点个人粗浅的看法和认识，恳请领导和同志们批评指正。

　　一、强制隔离戒毒制度存在的不足及思考、建议

　　《禁毒法》规定的强制隔离戒毒制度，是唯一一个以限制人身自由为特征的强制性戒毒手段，是今后我国整个戒毒体系的核心，应当以浓墨重彩加以规划和设计。然而遗憾的是，《禁毒法》偏偏在强制隔离戒毒审批、执行和运行程序方面规定得不够具体，有的设计还不够合理，需要我们重新思考和审视。

　　（一）关于强制隔离戒毒制度的审批机关

　　《禁毒法》第三十三条规定对吸毒成瘾人员，公安机关可以责令其接受社区戒毒。第三十八条规定，县级以上人民政府公安机关有权作出强制隔离戒毒决定。这里就产生了两个问题，一是哪一级公安机关有权行使社区戒毒，是派出所还是其上一级公安机关？二是县级人民政府公安机关就可以行使长达三年的强制隔离戒毒决定，是否合适？

　　笔者认为，《禁毒法》三十三条、三十八条这样规定有欠考虑。我国公安机关是唯一一个行使限制公民人身自由处罚权的国家行政机关，《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》对此都有明确规定。另据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）、国务院1993年9月4日颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》、1995年1月12日国务院颁布的《强制戒毒办法》以及我国劳动教养有关法律法规的规定，公安机关是强制戒毒、对卖淫嫖娼人员的收容教育、对犯罪少年实行收容教养的决定机关，也是劳动教养的实际决定机关。从治安管理处罚权的设置来看，除警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定外，其他的治安管理处罚权（包括最长不超过20日的行政拘留）均由县级以上人民政府公安机关决定。由于《治安管理处罚法》）没有将强制戒毒、收容教育作为其处罚种类，有关强制戒毒与收容教育如何定性在理论界没有引起足够的重视，因此性质模糊。对不予刑罚处罚的犯罪少年实行的收容教养则被刑法学界理解为刑罚辅助措施或强制教育措施。尽管这样，在笔者看来，这几种法律措施均是以限制一定人身自由和一定的强制管理手段为主要内容，除了期限问题、规模、执行机关等方面外，与《禁毒法》即将实施的强制隔离戒毒在执行内容上实际并无太多差别。然而在决定权分配上，却有着明显的区别。根据国务院《强制戒毒办法》和《卖淫嫖娼人员收容教育办法》的规定，强制戒毒的期限规定为3个月至6个月，实际执行期限连续计算不超过1年；收容教育期限为六个月，最长不得超过二年，有权作出此权的均是县级人民政府公安机关。而收容教养由市级人民政府公安机关审批，期限一般为一至三年。劳动教养则名不副实，名义上的决定机关是市级人民政府下的劳动教养管理委员会，而实际行使劳动教养决定的是市级人民政府公安机关。同样是具有限制人身自由的内容，为什么收容教养、劳动教养由市级人民政府公安机关决定，而收容教育、强制戒毒则可以由县级人民政府公安机关行使？

　　众所周知，我国公安机关大体可分为四个级层建制，第一级层是设在国务院下、正省级建制的公安部，第二级层是设在省级人民政府下、相当于正厅级建制的××省（自治区、直辖市）公安厅（局），第三级层是设在市级人民政府下、相当于正处级建制的××市（自治州）公安局，第四级层是设在县级人民政府下、相当于正科级建制的××县（区）公安局，公安派出所则是基层公安机关的派出机构。由此，笔者认为，县级以上人民政府公安机关实际上是一个正科级建制的行政部门，行使长达三年的限制人身自由的决定权不太合适。因为从我国行政级别划分来说，县级人民政府公安机关说到底，仍是基层公安机关，是除公安派出所外的实战单位。从其职责划分上讲，县级人民政府公安机关应把主要精力和职能放在维护社会治安、打击和惩治犯罪等方面的最前沿，将如此众多的限制人身自由的审批决定权交由其行使，势必造成工作任务繁重，不利于基层基本职能的发挥。同时比较市级人民政府公安机关来说，在人员素质、技术装备、业务知识培训等方面，县级人民政府公安机关有着明显的不足。从多年来公安办案实践来看，执法失误、违法办案甚至枉法裁判等社会不良行为大多发生在县级人民政府公安机关及其派出所。因此，为了体现对限制人身自由权的慎重，体现法制的科学和严肃性，充分保护和尊重人权，真正体现以人为本，建议社区戒毒由基层派出所或同级别的公安禁毒部门提出申请，报县级公安机关决定；强制隔离戒毒则由基层办案单位提出处理意见，经县级人民政府公安机关审核，报市级人民政府公安机关决定。

　　（二）关于强制隔离戒毒制度的法律程序

　　如前所述，强制隔离戒毒是以限制人身自由为主要内容的国家强制性戒毒措施，这种强制隔离手段必然要以严密的适用程序来加以规范和监督，否则就有可能造成权力的滥用，也会授人以柄，给他人攻击我国“法外用刑”以口实。可惜的是，我国《禁毒法》对强制隔离戒毒的法律程序没有作出太多规定，也没有规定在强制隔离戒毒中如何进行法律监督的问题，更让笔者不解的是，《禁毒法》竟然将限制人身自由的决定权和实际的执行权交由同一机关行使。

　　《禁毒法》第三十八条规定强制隔离戒毒由县级以上人民政府公安机关作出，第四十七条规定提前解除强制隔离戒毒和延长强制隔离戒毒期限，均由作出强制隔离戒毒决定的原机关批准。即公安机关既是强制隔离戒毒的决定机关，也是强制隔离戒毒期限变更的最终决定机关。这还表明，不论强制隔离戒毒场所由哪个部门管理，公安机关都是强制隔离戒毒的实际执行机关。这种既行使限制人身自由长达三年决定权，又行使了强制隔离戒毒实际执行权的做法，既没有国际先例，也不符合我国法制精神，必然会给今后强制隔离戒毒工作的开展埋下隐患。首先，《禁毒法》没有规定检察机关对强制隔离戒毒审批、决定和执行程序的监督，公安部门实际上成了强制隔离戒毒的审批机关，同时也是对强制隔离戒毒决定之申诉的复查机关和错误强制隔离戒毒的纠正机关，实际上也是执行机关。这种缺乏应有的制约和监督的办案制度日后必将直接导致强制隔离戒毒审批的随意性，为行政权力的扩张和滥用大开方便之门。其次，我国刑事诉讼制度规定，公、检、法、司四机关在刑事诉讼中，应当分工负责，相互配合，相互制约，以确保准确有效地执行法律。强制隔离戒毒尽管不属于刑事诉讼范畴，但毕竟有长达三年的限制人身自由内容，如果缺乏必要的程序和权力约束制衡机制，不符合我国诉讼法律精神。第三，正当法律程序原则是国际公认的诉讼原则。在剥夺和限制公民人身自由问题上，各国都非常慎重。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第九条规定：“任何人不得加以任意逮捕或拘禁，除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”我国的刑事诉讼完全体现了这一精神，但在劳动教养、强制戒毒、收容教育、收容教养等强制性教育措施中很难体现这一点，这也是在新一轮劳动教养立法中要求改革甚至废除劳动教养的重要理由之一。由此笔者认为，强制隔离戒毒的法律程序的设计和运作必须满足一些基本的正义要求，在国家已经将强制隔离戒毒决定权交由行政机关行使的前提下，必须在强制隔离戒毒审批、决定和执行过程中引入监督和制约机制，主要包括对公安机关对强制隔离戒毒案件的报送、审查、批准，人民检察院对强制隔离戒毒的审查批准，强制隔离戒毒期满前的诊断评估，场所的管理教育以及强制隔离戒毒的解除程序等。具体设想为：

　　1、法律监督：人民检察院对同级公安机关作出的强制隔离戒毒的审核、决定以及强制隔离戒毒的执行实行法律监督。鉴于《禁毒法》没有规定人民检察院对强制隔离戒毒工作进行法律监督，建议由国务院商请全国人大常委会作出相关解释后，授权最高人民检察院、公安部、司法部共同制定《人民检察院强制隔离戒毒工作检察办法》。

　　2、办案程序：强制隔离戒毒由公安派出所或同级别的公安禁毒部门提出强制隔离戒毒意见，经县级人民政府公安机关审核，报市级人民政府公安机关决定。公安机关的法制部门具体承办强制隔离戒毒案件。

　　3、审查程序：县级人民政府公安机关在审核强制隔离戒毒案件时，应组成合议组进行书面审核。合议组审核案件时，应通知人民检察院检察派员参加审核。吸毒人员提出听证要求的，应当准许。县级人民政府公安机关应在7日内将案件上报市级人民政府公安机关。市级人民政府公安机关在审核强制隔离戒毒案件时，应组成合议组进行书面审查，并作出是否强制隔离戒毒的决定。决定生效后，公安机关应当在7日内将强制隔离戒毒人员送往强制隔离戒毒所执行。

　　4、申诉、复议程序：被决定强制隔离戒毒人员对强制隔离戒毒决定不服的，可在收到强制隔离戒毒决定书之日起15日内向作出强制隔离戒毒决定的上一级公安机关提起行政复议。复议机关应当组成合议组，并以听证的形式组织审查。

　　5、市级以上人民政府公安机关可依托公安看守所设置吸毒人员临时羁押场所，临时羁押场所应配备专业戒毒人员、戒毒药品，及早开展急性脱毒。临时羁押时间不得超过1个月。

　　6、强制隔离戒毒期满前的诊断评估，由强制隔离戒毒所驻地的县级以上人民政府卫生行政部门和药品监督管理部门组成戒断评估小组，对执行一年以上的强制隔离戒毒人员进行诊断评估。

　　（三）关于强制隔离戒毒场所的管理体制和设置

　　强制隔离戒毒场所的设置和管理体制，是我们不得不关心的重要话题。关于强制隔离戒毒场所的设置和管理体制问题，《禁毒法》没有明确规定，只是在第四十一条有一个模糊的表述：“强制隔离戒毒场所的设置、管理体制和经费保障，由国务院规定。”那么，强制隔离戒毒场所究竟由国家哪个部门主管，如何设置呢？一提到这个问题，就会使我们想起2007年12月29日，《禁毒法》刚刚通过人大常委会审议后，全国人大法工委刑法室副主任滕伟在全国人大常委会办公厅新闻发布会上的发言。这些发言和介绍被全国各大报刊、网站传播和转载，尤其关于“法律实施后就没有劳动教养戒毒了”的讲话，更是被众多媒体抄得沸沸扬扬。笔者所在单位的许多民警产生了这样的疑问：“2008年6月1日以后就没有劳教戒毒了吗？”正在执行劳教戒毒的劳教人员也有“6月1日以后再吸毒的就不送到劳教所来了”等诸如此类的言论。

　　笔者认为，国家立法机关权威人士的讲话、基层劳教戒毒民警的疑惑以及戒毒劳教人员的言论都具有客观性。确实，《禁毒法》实施后就没有劳动教养戒毒了。但是，《禁毒法》确立强制隔离戒毒制度，只是从称谓上对“劳动教养戒毒”这一概念的取消，而不是对过去劳教戒毒工作的否定，实质上是对劳动教养制度的改革与完善。首先，尽管《禁毒法》通篇没有劳动教养戒毒这个词，但《禁毒法》确立的强制隔离戒毒措施与劳教戒毒在手段、要求等许多实质性内容上基本一致。《禁毒法》在第三十一条明确指出“国家采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员。”这与劳动教养“教育、感化和挽救”的工作方针基本吻合。从《禁毒法》规定强制隔离戒毒的期限为二年，最长可以达三年的规定上看，这与原来劳动教养戒毒的执行期限基本一致，而不等同于过去公安强制戒毒的3到6个月最长不超过一年的执行期限。更为重要的是，《禁毒法》确立了社区康复制度，规定社区康复时间为三年。这与劳教场所倡导的“后续照管”尤其是江苏劳教系统内推行的“三期一延伸”戒毒模式中延伸跟踪阶段的期限完全一致，《禁毒法》这样规定，实际是用“社区康复”制度将“延伸跟踪”手段以法律制度的形式确立下来，完全是对劳教戒毒工作的充分肯定。其次，《禁毒法》确立了强制隔离戒毒制度，虽然没有提到劳动教养戒毒，但也不是过去的公安强制戒毒。如果说取消了劳教戒毒，那么也可以说是取消了公安的强制戒毒。据笔者了解，《〈禁毒法〉一审草案》中曾规定：“吸毒人员有所列的多次注射吸毒等情形的，由公安机关决定隔离戒毒；对被解除隔离戒毒后又吸毒以及在隔离戒毒期间逃脱的，按照国家有关规定，可以实施强制性教育矫治戒毒。”这里的强制性教育矫治戒毒指的就是劳动教养戒毒。但《禁毒法》最终没有采纳一审草案，还是下决心取消了强制戒毒和劳教戒毒，之所以这样规定，是把过去的强制戒毒和劳动教养戒毒这两种措施合并为一种强制隔离戒毒措施，这是对国家戒毒资源的充分整合。第三，从我国戒毒工作实践来看，公安强制戒毒一般只有三个月至六个月，只要戒除生理毒瘾的就可以解除强制戒毒。根据国际公认的戒毒工作经验和卫生部药政管理局1993年发布的《阿片类成瘾常用戒毒疗法的指导原则》规定，完整的戒毒过程需要三到五年时间。因此，强制戒毒在这么短的时间内想要戒除毒瘾特别是戒除心理依赖是根本无法实现的。而劳教戒毒不仅从戒毒期限，而且从戒毒流程的设定上完全弥补了强制戒毒的不足，戒断效果明显优于公安强制戒毒。因此，我们有理由相信，强制隔离戒毒场所应由司法行政部门主管。

　　那么，如何设置强制隔离戒毒场所？是把过去的公安强制戒毒所改为强制隔离戒毒所，还是把劳教戒毒所改为强制隔离戒毒所，还是另辟蹊径？笔者以为，既然《禁毒法》确立强制隔离戒毒的本意是将公安强制戒毒与劳教戒毒合二为一，那么强制隔离戒毒场所的设置也要合二为一。因为，将完整的戒毒过程分别交由两个机构负责实施和管理，不利于戒毒资源的统筹配置和合理使用，更不利于毒瘾的科学戒断。为了减少国家现有戒毒资源的浪费，并充分考虑我国公安工作、司法行政工作的实际，笔者建议：

　　1、以省为单位，参考本省在册吸毒人员数量，将目前司法行政部门主管的劳教场所进行整合。可简单划分为两类，一类是在国家没有出台相关法律之前，仍然按照劳动教养现有的法律法规收容劳动教养人员，仍然挂“××劳动教养管理所”。另一类是将专门的劳教戒毒所以及戒毒劳教人员占大部分收容量的劳教所改建为强制隔离戒毒所，挂“××强制隔离戒毒所”牌子，并将原非吸毒劳教人员分容至其他劳教场所。

　　2、原公安机关的强制戒毒场所一律取消，不再收容戒毒人员。公安机关现有的强制戒毒场所一般是依托市级人民政府公安机关而设立，可依据其规模大小，将其改建为看守所、行政拘留所或拘役所等。这样操作不仅可以改变目前公安看守所、行政拘留所、拘役所混押混管的现状，而且使一个戒毒流程均有同一个机构来操作和完成，保证戒毒流程的统一性，减少了国家戒毒资源的浪费。

　　二、关于强制隔离戒毒与社区戒毒、社区康复、自愿医疗戒毒的衔接

　　从我国《禁毒法》确立的四种戒毒模式来看，自愿医疗戒毒是吸毒者可自行选择的非强制性戒毒方式，社区戒毒是引起强制隔离戒毒的带有一定强制手段、但没有限制人身自由内容的戒毒方式，强制隔离戒毒是以完全限制人身自由为和警察强制性约束管理为内容的戒毒方式，社区康复是则强制隔离戒毒措施向社会的延伸跟踪阶段。建立一套完备的工作机制，确保自愿医疗戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复之间的相互衔接，才能真正体现国家戒毒体系的完整性和科学性。

　　（一）自愿医疗戒毒与社区戒毒、强制隔离戒毒的衔接

　　《禁毒法》第三十六条确立的自愿医疗戒毒是对戒毒形式的重要补充，但关于自愿医疗戒毒与社区戒毒、强制隔离戒毒的衔接规定，《禁毒法》却只字为提。《禁毒法》这一疏漏，极有可能使使自愿医疗戒毒成为吸毒者逃避强制性戒毒的“避风港”。《禁毒法》第六十二条规定吸食、注射毒品的，依法给予治安管理处罚。吸毒人员主动到公安机关登记或者到有资质的医疗机构接受戒毒治疗的，不予处罚。在过去的戒毒工作实践中，我们经常可以遇到这样的例子：社会严打或禁毒力度加大时，许多吸毒人员就采取自愿医疗戒毒的方式躲避风头，在自愿医疗戒毒机构里相对来说比较安全，即便公安禁毒部门有将某一吸毒人员予以强制性戒毒，也会因此人已经接受自愿医疗戒毒而作罢。《禁毒法》对自愿医疗戒毒人员在治疗期间吸食、注射毒品的，只是要求医疗机构应当及时向公安机关报告。但公安机关如何处理，是责令社区戒毒还是直接强制隔离戒毒，《禁毒法》没有规定。为此，笔者建议，自愿医疗戒毒人员在戒毒治疗期间吸食、注射毒品的，公安机关应当责令其接受社区戒毒。对于吸毒成瘾严重、有意逃避强制隔离戒毒的自愿戒毒人员，公安机关可以直接作出强制隔离戒毒的决定。

　　（二）社区康复与社区戒毒、强制隔离戒毒的衔接

　　《禁毒法》第四十八条规定，对于被解除强制隔离戒毒的人员，强制隔离戒毒的决定机关可以责令其接受不超过三年的社区康复。社区康复参照社区戒毒的规定实施。《禁毒法》这样规定，就产生了一个问题，被解除强制隔离戒毒的人员，是必须接受社区康复吗？如果不接受社区康复，是否又要被强制隔离戒毒？

　　《禁毒法》确立社区康复手段，是我国禁毒工作向社会延伸的需要，是切断毒瘾的需要。从以往劳教戒毒工作实践来看，戒毒人员回归社会后，如果没有一定的管理教育，就会如一匹脱缰的野马，很容易放弃操守，再次吸食毒品。因此，社区康复处在整个戒毒流程的最后阶段，巩固强制隔离戒毒成果非常关键。笔者建议，在强制隔离解毒解除前，强制隔离戒毒场所应与戒毒人员签定自愿接受社区康复协议书，将社区康复作为强制隔离戒毒后的必须履行的戒断程序，对不愿意接受社区康复的，一律不予提前解除强制隔离戒毒。签定社区康复协议却不进行社区康复的，依照先社区戒毒、后强制隔离戒毒的办法执行。对接受社区康复的，公安机关要加强监管，定期对戒毒康复人员进行检测。

　　三、关于社区戒毒制度的补充建议

　　《禁毒法》将社区戒毒作为一项重要的戒毒手段，但具体的规定却不多，专门规定仅有三条，而且较为笼统、原则。笔者认为，社区戒毒实际是强制隔离戒毒的一种前提条件，社区戒毒不能仅现于在家庭内部，还应该确立相关的流程以及设置相应的场所。建议从以下几个方面对《禁毒法》进行补充：

　　1、明确社区戒毒的适用要件：包括因吸食、注射毒品被公安机关治安管理处罚后再次吸食、注射毒品；吸毒成瘾的；自愿戒毒人员在戒毒治疗期间吸食、注射毒品的；强制隔离戒毒后，不履行社区康复协议的。

　　2、规定适用程序：社区戒毒由公安派出所或同级公安禁毒部门提请，县级人民政府公安机关在3日内审查决定。决定社区戒毒的，县级人民政府公安机关出具《责令社区戒毒决定书》，送达社区戒毒本人，同时在3日内通知社区戒毒执行地所在城市街道办事处、乡镇人民政府和社区戒毒家属，承办单位并负责移交被责令社区戒毒人员。社区戒毒人员变更社区戒毒地点的，由原作出决定的公安机关在7个工作日内移送或移交给接受地公安机关，由接受地公安机关按照社区戒毒程序通知社区戒毒工作部门。

　　3、建立社区戒毒的工作机构：城市街道办事处、乡镇人民政府建立社区戒毒工作办公室，按照一定比例配备专职人员。社区戒毒工作办公室下设工作小组，由社区专职禁毒工作人员牵头，吸收社区医务人员、负责社区管理的公安派出所人民警察、戒毒人员家庭成员或监护人、社会工作者等参加。

　　4、社区戒毒工作场所：有条件的地区，应单独设置社区戒毒场所。没有条件的，可依托司法行政部门的基层司法所设立。社区戒毒场所应配备医疗卫生室、学习室以及健身娱乐设施等。

　　总之，《禁毒法》的颁布施行，是我国禁毒法制建设史上的重要里程碑，对于预防和惩治毒品犯罪，保护公民身心健康，维护社会稳定，具有十分重要的作用。笔者选择这样一些命题进行论述，无非是借此希望全社会都来关心支持禁毒、戒毒工作，不断改革戒毒流程，完善戒毒体系，使禁毒、戒毒工作走上更加法制化、规范化和科学化的轨道，为我国最终实现“无毒”国家、“无毒”社会作出积极的努力和应有的贡献。