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立法及研讨
中国禁毒立法三十年--以立法体系的演进与嬗变为视角
禁毒立法
2008-08-14 06:53:33 来自:褚宸舸 西北政法大学 行政法学院 作者:杜新忠戒毒、禁毒专业网 阅读量:1

  [按语]本文发表于《中国人民公安大学学报》(社科版)2008年第4期,与《我国禁毒立法的历史演进(1949-1998)》(载《江苏警官学院学报》2008年第2期)为姐妹篇,本文侧重1998年以后至今十年及《禁毒法》的研究,后者侧重前二十年立法的研究。

  摘要:三十年禁毒立法的演进构成了《禁毒法》的主要立法背景。1949年至1978年间,禁毒立法以中国共产党和各级政府的相关政策、文件为主要法律形式,以各大行政区的立法为重心。1998年之前,以严打为政策导向,我国逐渐建立了以刑法为主、行政法与地方立法为辅的禁毒立法体系。1998年之后我国毒品政策和立法进行了调整,开始强调预防为本与综合治理。这种调整从主观上受和谐、以人为本等社会发展理念以及宽严相济刑事政策的影响,客观上力求适应新情况、新实践的需要。新型毒品的出现要求改变以往的管制思路,健全相关立法。减少危害措施需要大量的社会立法、行政立法来规范。在《禁毒法》实施之后,立法者将会集中精力逐步填补现有毒品社会立法的真空,继续加强行政立法,而地方性禁毒立法、部门规章也将出现广泛修订的热潮,近期将会出台一批与《禁毒法》配套的司法解释、行政法规、地方性法规、规章。未来将会形成以《禁毒法》为统帅,毒品刑事立法、行政立法、社会立法三足鼎立的禁毒立法格局。基于"预防为主"原则,以后毒品立法将不仅仅局限于刑法领域,而是会涉及到包括行政法和社会法在内的广阔领域。

  关键词:中国,《禁毒法》,立法背景,禁毒政策

  2008年是改革开放三十周年,同时也是新时期禁毒立法三十周年。三十年前,我国79《刑法》立法过程中首次设置了毒品犯罪的罪名,至1998年左右初步形成了禁毒立法体系。随后十年间,禁毒立法和禁毒政策经历了深刻而广泛的调整。2008年6月1日,禁毒领域的一部基本法律--《禁毒法》开始施行。研究立法问题,既要就法谈法,也要跳出法谈法。前者是基于立法自身的规律性和技术性,应当将过去的、现在的、将来的立法统一起来做整体性研究。后者则基于法之理在法外的道理,必须结合毒情和政策因素来考察立法。从这个意义上讲,三十年禁毒立法的演进、毒品政策的调整,构成了《禁毒法》的立法背景。对此进行必要的梳理和研究,不但对领会《禁毒法》的要旨,而且对展望《禁毒法》施行后我国禁毒立法格局的嬗变,都不无裨益。

  一、中国禁毒立法的历史渊源

  中国禁毒立法的后三十年发展与前三十年有着千丝万缕的联系,这种联系更多是一种宏观的立法思维上的。为了更好的认识三十年来的禁毒立法,就不得不需要将六十年前的禁毒立法纳入到考察范围中来。同理,1949年以后的禁毒立法也不能与近代禁毒立法割裂开来。因为近代禁毒运动及其立法所造成的社会效果,已经客观地成为1949年以后禁毒立法的社会基础之一。

  六十年前的禁毒立法从历史上秉承了自晚清以来三次禁毒运动的成果,但是,它是以革命根据地时期禁毒立法为直接渊源的。根据地立法总体上具有革命法制的革命性和简要性特点。因为武装斗争的客观原因,始终未建立起系统完整的法律体系,在法律技术层面表现比较粗疏。但是,这些立法中所反映出的一些政策思想(如宽大与惩罚相结合)和立法技术(如以政策、文件作为法律的形式,法令具有诸法合体的特点)却为1949年以后禁毒立法所沿袭。

  中华人民共和国成立后,党和政府凭借对社会的有效控制、强大的政权力量和廉洁、高效的干部队伍,动员各种社会力量参与、周密的部署,使困扰中国百余年的毒品问题得以解决。1978年以前毒品立法主要集中在1950年代初期(1960年代初期、1970年代也有少量立法)。1949年至1978年间,毒品立法以中国共产党和各级政府的相关政策、文件为主要法律形式,以各大行政区的立法为重心。从前者来看,既是秉承革命根据地革命法制的传统,也是法律体系尚未建立之前社会现实的客观要求。从后者来看,当时禁毒立法中规定内容最详细、数量最多的是各大行政区的立法。立法权的重心放在地方而非中央,具有一定的分散性,但优势是能够因地制宜,充分发挥各地方政府的积极性和主动性,这对在较短时间内完成禁绝毒品的任务是完全必要的。

  二、中国禁毒立法体系的建立(1978--1998)

  1978年至1998年间,以"严打"为政策导向,逐渐建立了以刑法为主、行政法与地方立法为辅的禁毒立法体系。主要法律形式有刑事法律、行政法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件、"两高"司法文件、批准、签署的反毒国际公约和条约、地方性立法及其他规范性文件、民族自治地方的立法等。

  这段时期禁毒立法从起步到逐渐完善,进而体系化。禁毒立法的核心是刑法典及特别刑法,辅之以严格的行政处罚与管制。整个立法体系的精神核心是对毒品犯罪进行持续的严打。打击作为毒品政策的关键词,决定了整个禁毒立法是建立在刑法、行政法基础上的。经过近20年的探索,至后期(1998年左右),提出了"三禁(禁吸、禁种、禁贩)并举,堵源截流,严格执法,标本兼治的方针,并把打击贩运、减少毒品供应和禁吸戒毒、减少毒品需求放在同等重要的位置。

  (一)严厉禁毒的政策

  国务院1981年8月27日曾发布《关于重申严禁鸦片烟毒的通知》,1982年7月16日中共中央、国务院发布《关于禁绝鸦片烟毒问题的紧急指示》。此后,以"禁绝毒品"作为最终目标,对毒品犯罪保持了二十多年的高压政策。从1982年开始,禁毒在"严打"的总体布局下逐步展开。针对毒品犯罪的"严打"曾有两次,一是1989年10月下旬到1990年春节前后进行的除"六害"专项斗争。二是1996年4月到1997年2月全国性的"严打"。

  (二)禁毒的刑事法律

  制定1979年《刑法》时,由于毒品犯罪的数量少,毒品问题并不突出,立法者对毒品犯罪的社会危害性及迅速扩散的趋势缺乏预见,因此量刑一般较轻。1980年代初期,过境贩毒引发的毒品违法犯罪活动愈演愈烈,吸毒人数持续上升,毒品案件不断增多,毒品危害日益严重,禁毒形势日益严峻。在这种情况下,立法者连续以特别刑法的形式对刑法典做了三次补充修订:一是,1982年3月8日全国人大常委会《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》,提高贩毒罪的最高法定刑至死刑,规定国家工作人员进行贩毒,情节严重的,从重处罚。二是,1987年1月22日《中华人民共和国海关法》规定单位犯罪,为惩治以单位名义走私毒品犯罪提供了法律依据。三是,1988年1月21日全国人大常委会《关于惩治走私罪的补充规定》提高走私毒品的最高法定刑至死刑。明确了走私毒品罪的量刑档次。

  从理论和实践上看,以特别刑法应对毒品问题,存在一些不足和漏洞,不能完全适应禁毒的需要,1990年12月28日全国人大常委会《关于禁毒的决定》(以下简称《决定》)以一部专门针对毒品的单行法的形式,标志着我国的针对毒品立法进入了一个重要阶段。《决定》以刑法规范为主,也有少量行政法规范。《决定》是1990年代以后打击毒品犯罪的主要法律武器,但其在立法技术方面还存在一些问题。例如,有些罪名需及时采取立法解释或者司法解释,对其内涵和外延进行比较确切的界定,否则司法机关难以适用。有些条款仅规定了行为方式和法定刑,没有直接规定量刑标准。而且,构成犯罪的毒品数量起点标准在各地都不尽相同,损害了法制的统一性。

  我国1997年《刑法》进一步完善并明显加大了对毒品犯罪的打击力度。97《刑法》将《决定》中刑事部分的主要内容全部吸收并且明确《决定》中有关行政处罚和行政措施的规定继续有效。从严惩处毒品犯罪,是我国禁毒刑事立法的显著特点之一,修订后的《刑法》充分体现了这一原则。1997年以后,我国毒品刑事法律基本稳定下来。

  (三)禁毒的行政法律

  主要有1986年9月5日公布《治安管理处罚条例》(曾于1994年5月12日修改,现已被2005年8月28日公布的《治安管理处罚法》所替代)对吸毒、种植罂粟等毒品原植物和非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的行为都作了行政处罚规定。

  严格管理、禁止滥用麻醉药品和精神药品,是毒品法制建设一项十分重要的内容。1984年9月通过《中华人民共和国药品管理法》,其第三十九条规定,国家对麻醉药品、精神药品实行特殊的管理办法。

  1991年9月4日公布的《中华人民共和国未成年人保护法》,明确要求父母或其他监护人应当预防和制止未成年人吸毒。

  (四)禁毒的行政法规

  主要有1978年9月13日、1987年11月28日和1988年12月27日,国务院先后发布《麻醉药品管理条例》、《麻醉药品管理办法》和《精神药品管理办法》,分别对麻醉药品和精神药品的生产、供应、运输、使用、进出口的管理作出了明确规定,确立了对麻醉药品和精神药品实行严格的行政管制的基本立场,限制其生产、经营、使用和进出口,防止流入非法渠道。再如,1995年1月12日国务院公布《强制戒毒办法》。详细规定了强制戒毒的对象,强制戒毒的主管机关,强制戒毒机构的设置要求,强制戒毒的期限,强制戒毒所的管理制度和措施,戒毒人员的脱瘾办法以及戒毒后的社会帮教措施等等。规定强制戒毒和劳教戒毒是我国最主要的戒毒方法。

  (五)禁毒的部门规章及其他规范性文件

  公安部门的规章及文件,主要涉及查缉、处罚、戒毒具体问题方面的规定。

  卫生、医药部门制定的规章、文件,主要规定了麻醉药品、精神药品的生产、管理、使用制度以及戒毒医疗制度。较重要的有1995年6月18日卫生部发布的《戒毒药品管理办法》,使戒毒工作有法可依,规范了全国的戒毒治疗工作。

  经济贸易部门的规章文件涉及严格管制易制毒化学品方面。1980年代以来,政府对易制毒化学品和麻黄素实行严格的管制,不断健全管制易制毒化学品的规定。

  1997年,国家教育委员会会同国家禁毒委员会下发通知,规定把禁毒教育作为国民素质教育的组成部分,正式纳入中小学德育教育教学大纲。

  (六)禁毒的"两高"司法文件

  最高人民法院和最高人民检察院对毒品法律和涉毒案件适用都作出过相关司法文件,其中以最高人民法院发布的居多。

  最高人民法院发布的司法文件主要有以下三类:第一类是关于下放毒品犯罪死刑核准权(主要是从1991年至1997年五个授权性的《通知》),因为后来核准权的统一收回,现已全部失效。第二类是关于配合"严打"发布的几个司法文件。第三类是关于涉毒案件法律适用的司法解释性文件。第三类数量最多。因为具体量刑问题的司法文件不仅较多而且互相冲突,2000年6月6日最高人民法院发布《关于审理毒品案件定罪量刑标准有关问题的解释》进行了规范化。

  (七)批准、签署了反毒国际公约和条约

  1985年6月,中国批准加入经1972年议定书修正的联合国《1961年麻醉品单一公约》、《1971年精神药物公约》。1989年9月,中国批准加入《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》。1992年以后,中国政府同许多国家签署了双边和多边禁毒合作协议。

  (八)地方性禁毒立法及其他规范性文件

  据笔者统计,至2006年底已经有21个省级、15个市级的人大或政府制定了相应的地方性法规、地方规章和其他规范性文件,其中绝大多数是1990年代制定或修改的。具有省级毒品立法的地方有:安徽、重庆、福建、甘肃、广东、广西、贵州、海南、黑龙江、湖北、吉林、江苏、辽宁、内蒙古、宁夏、山西、陕西、四川、新疆、云南、浙江等省、市、自治区。具有市级毒品立法的城市主要有鞍山、包头、福州、广州、贵阳、海口、吉林、昆明、南京、汕头、深圳、沈阳、武汉、西安、厦门等。

  (九)民族自治地方的禁毒立法

  我国云南、四川一些民族自治地方也结合本地区、本民族实际,制定了一些立法。例如,《云南省大理白族自治州禁毒条例》(1995年5月31日)、《云南省德宏傣族景颇族自治州禁毒条例》(1990年8月25日)、《云南省澜沧拉祜族自治县禁毒条例》(1994年6月2日)、《云南省西双版纳傣族自治州禁毒条例》(1991年5月27日)、《凉山彝族自治州施行〈四川省禁毒条例〉补充规定》(2001年5月25日)等。

  三、中国毒品政策的调整与禁毒立法的完善(1999至今)

  (一)中国毒品政策的调整

  从1998年起,国家禁毒委员会办公室开始公布年度禁毒报告(其中2001年内未公布),至2007年已公布9篇。 年度禁毒报告的不同表述是毒品政策调整的一面镜子。

  1999年,毒品政策第一次调整,由"三禁并举",调整为禁吸、禁贩、禁种、禁制"四禁并举",确定"'四禁'并举、堵源截流、严格执法、标本兼治"的工作方针(见《1999年中国禁毒报告》)。以后四年,上述方针有了一些变化。特别是2004年,我国毒品政策出现重大调整。2004年4月15日,中共中央政治局常委会听取全国禁毒工作汇报。胡锦涛提出,"禁毒工作必须全社会共同参与,各部门通力合作,综合治理。首先要抓教育,第二要抓戒毒,第三要抓打击,第四要抓管理,最后要抓法制,加强立法。"(见《2005年中国禁毒报告》),以前被放到首位的"打击",在最高领导人讲话中被降到了第三位。《2005年中国禁毒报告》还提出,要坚持"三个相结合"的工作思路--坚持打击毒品犯罪与减少毒品危害相结合、国内缉毒与国际合作相结合、解决当前紧迫问题与实现长远目标相结合的工作思路,坚决遏制毒品来源、毒品危害和新吸毒人员的滋生。禁毒工作方针随之调整为"四禁并举、预防为本、严格执法、综合治理",增加了"预防为本"、"综合治理"。

  实行综合治理的方针,就是把禁毒作为一项复杂的社会系统工程和长期的战略任务,综合运用法律、行政、经济、文化、教育和医疗等多种手段,动员和组织全社会力量参与禁毒斗争。这本是我国长期以来都强调的原则,但是因为长期"严打",国家主要的投入,社会的关注都集中在了"打击"方面。实践证明,仅仅靠打击不能很好的解决毒品问题。2004年5月28日,中共中央、国务院转发《国家禁毒委员会2004-2008年禁毒工作规划》。以前惯用的"禁绝毒品"的表述被限定在非法种植毒品原植物活动领域,而且使用了"基本"作为定语来限定。该规划大量使用了"明显减缓""逐步健全""显著提高""逐步减轻"等弹性用语,反映了对以往禁毒工作思维方式的某种反思。

  "和谐""以人为本"等社会发展理念的提出,要求科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因,更加主动地正视矛盾、化解矛盾,最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素。2004年《宪法》修订,在原第三十三条中增加一款"国家尊重和保障人权"。在此背景下,我国刑事政策进行了深刻的调整,提出宽严相济的刑事政策。宽严相济政策的提出,本身就是对长期"严打"的反思。毒品政策的调整无疑是这种大的思想解放、认识转变和社会政策的一个具体表现。2004年6月温家宝总理在湖北考察禁毒工作时发表重要谈话,提出要科学、人本的看待吸毒者。

  (二)制定《禁毒法》是客观现实的需要

  近十年来,国内制贩毒品特别是冰毒、摇头丸等新型毒品 的违法犯罪活动呈上升趋势,非法种植毒品原植物的情况屡禁不止。其次,国内吸毒人员规模不断扩大,并因此导致艾滋病等多种严重传染病的扩散。毒品管制、毒品预防和社会帮教、强制戒毒的措施需要进一步完善。再次,最迫切的问题是,随着我国毒品政策调整,相关立法出现冲突,而现有法律和实践产生矛盾,需要一部较高层次的法律来统一认识,并保证实践中一些做法的合法性。

  1.新型毒品的蔓延要求改变以往的管制思路,健全相关立法。1999年以后,我国逐渐形成海洛因、摇头丸及其他麻醉药品、精神药物交叉滥用的局面,虽然滥用海洛因的仍然是多数,但新型毒品的发展很快。与此不相适应的是,相关法规明显不够健全。特别是,应对新型毒品的一些实践做法与现行法律之间存在冲突。

  例如,按照《中华人民共和国治安管理处罚法》、《关于禁毒的决定》和《强制戒毒办法》等法律、法规,吸毒行为和吸毒成瘾的处理是不同的。对吸毒行为定性为违法行为,采用治安处罚,而对吸毒成瘾则采取强制戒毒、劳教戒毒的措施。但是,为了加大对吸毒成瘾人员的收戒力度(这当然也是落实"预防为主"的一个措施),2006年6月公安部下发《公安部关于严格依法收戒吸毒成瘾人员的通知》,要求对初次发现的吸毒人员一律强制戒毒,对戒毒出所后复吸毒品的,一律报送劳动教养。但从法治意义上讲,该《通知》明显是违法的。

  再如,实践中对于吸毒成瘾的认定依据是《公安部关于吸食、注射毒品成瘾标准的界定问题的请示批复》(公复字〔1998〕3号),要同时具备两个方面的条件,一是有证据证明其吸毒,二是尿检呈阳性。如果无证据证明吸毒,可作纳络酮催瘾医学试验。但这个文件是针对海洛因吸食者而言的,对于新型毒品的处罚,根据近年来的新措施,采取"对群众举报或公安机关发现的娱乐场所内的吸毒人员,经过调查、尿检、核实,确认吸毒后,按照《治安管理处罚法》予以罚款、拘留,责令戒毒。如果是第二次、第三次发现吸毒,像北京市和其他一些地方规定,第二次发现视为吸毒成瘾,送强制戒毒。公安机关第三次发现在娱乐场所内吸毒,视为复吸,送劳教戒毒。"[1]而"据北京市公安局禁毒处处长陈强介绍,由于新型毒品的成瘾性很难判断,所以,只要两次被发现在歌舞厅吸食K粉或摇头丸,就要被送到强制戒毒所进行为期半年的强制戒毒"。[2]也就是说,只要公安部门推定是吸毒的,不管成瘾与否,均予强制戒毒或劳教戒毒。这种做法,既缺乏相应的合法性,也缺少合理性。

  2."减少危害"措施需要大量的社会立法、行政立法来规范。减少危害,狭义理解是指降低毒品导致的相关疾病特别是HIV/AIDS 的感染和传播,广义理解包括降低由毒品造成的社会和公共卫生危害及其对吸毒者个体身心健康的损害。降低危害的做法可以归纳为三种一是对吸毒者的医学治疗包括戒毒康复治疗和药物美沙酮维持治疗,二是对吸毒者进行行为干预包括改变危险的吸毒方式如发放注射器和性行为方式(例如使用安全套),三是通过教育改变吸毒者对吸毒及其它危险行为的错误认知和态度。

  减少危害的提出,基于艾滋病问题严重威胁着我国的实情。HIV/AIDS监测表明,我国新HIV感染者中约70%是吸毒者。毒品,特别是静脉注射和共用不洁注射器无疑是造成吸毒者感染HIV的最主要和直接的因素。为了有效控制艾滋病的蔓延,外展活动、同伴教育、药物替代治疗、针具项目、提供安全套等对策开始试点。2004年4月7日全国艾滋病防治工作会议就明确提出,积极开展在注射吸毒人员中进行的美沙酮维持治疗、清洁针具交换试点工作。在国家大力推动下,这项工作很快展开。"减少危害"的许多措施,都需要大量的社会立法、行政立法跟进,这方面立法我国尚处在空白。这些都需要顶层的立法(如《禁毒法》)实施后再跟进。

  如何解决现有正在试点减少危害措施与现行法律之间的矛盾冲突,这需要政策和立法的调整。例如,美沙酮维持治疗和清洁针具交换就与现行法律之间有冲突。美沙酮本身属于麻醉药品,将国家管制的麻醉药品、精神药品提供给吸食、注射毒品的人或者提供消毒的注射用具的行为, 实质上是一种帮助他人消费毒品的行为。《刑法》规定,依法从事生产、运输、管理、使用国家管制的麻醉药品、精神药品的人员违反国家规定, 向吸食、注射毒品的人提供国家管制的麻醉药品、精神药品的行为构成非法提供麻醉药品、精神药品罪。因此,减少危害措施必须有法律依据,否则难以具备合法性,甚至有触犯刑法的危险。

  (三)《禁毒法》实施后我国禁毒立法格局的展望

  从2003年起,国家禁毒办就《禁毒法》立项工作与全国人大法工委、国务院法制办进行沟通,并起草了《禁毒法》草案提纲。2004年,国家禁毒委员会成立《禁毒法》起草领导小组,成立专门办公室,基本完成草案,开始全面征求意见和修订草案。2006年8月,《禁毒法》第一次审议稿经国务院常务会议通过,提请十届全国人大常委会审议。国家禁毒委员会副主任、公安部副部长张新枫作了提请审议《禁毒法(草案)》的说明。9月,全国人大法律委员会和全国人大常委会法制委员会领导开展了禁毒立法调研工作。《禁毒法》立法过程中,对吸毒行为和吸毒者定性颇有争议,对此,因笔者曾专文论之[3],这里不再赘述。2007年10月24日《禁毒法》第二次审议稿提请人大常委会审议。2007年岁末《禁毒法》第三次审议,并于12月29日由第十届全国人大常委会第三十一次会议通过。这部法律有许多制度设置值得专文研究。对未来的展望,要在回顾历史,研究现在的基础上进行。

  1、《禁毒法》值得关注的几处规定

  《禁毒法》将实施多年的"四禁"并举用法律的形式确定下来。统一了三大戒毒模式,取消了劳教戒毒,对当前的戒毒模式重新进行了划分,形成了强制隔离戒毒、自愿戒毒、社区戒毒、戒毒康复场所、戒毒药物维持治疗的多层次戒毒工作体系,从法律的层面保障戒毒模式沿着科学化的道路前进。

  明确了吸毒行为、吸毒成瘾是一种违反治安管理的行为,而不是犯罪。对原来的法律法规中没有规定的,但实际工作中已经在做的工作进行了确认,上升到了法律的高度。例如,吸毒人员主动到公安机关登记或者到有资质的医疗机构接受戒毒治疗的,不予处罚(此规定将避免公安机关从自戒所门前滥抓人)。

  增加了社区戒毒以及不超过3年的社区康复。过去监所封闭戒毒有一些副作用,例如,有人在里面结交毒友,学习吸毒方法,戒毒后也难以回归社会。社区康复的制度设计借鉴了国外和我国香港、台湾地区的经验,是一大创新,可以把志愿者与社会工作者纳入到禁毒预防教育与戒毒社会工作中来,发动社会力量参与戒毒工作。社会力量参与戒毒工作可以进一步提高戒毒的成功率,减少对社会的危害。

  上海近年来的社区戒毒试点实践被证明行之有效,但问题是对于绝大多数地区来说,由于人力、物力等方面的限制很难开展,如何构建吸毒人员的社区戒毒、社区康复工作体系,建立一支职业化、专业化的社会工作者队伍,还需要每个地区因地制宜,我认为不仅中央政府要加强投入,也要发挥地方政府和基层的积极性,特别是后者,更为关键。

  2、《禁毒法》配套法规的建设是近期立法的重点

  国家禁毒委员会2008年3月21日下发《关于做好〈中华人民共和国禁毒法〉贯彻实施有关工作的通知》,要求充分认识颁布实施《禁毒法》的重要意义,切实加强《禁毒法》的宣传、学习、培训工作,抓紧做好《禁毒法》配套司法解释、行政法规、地方性法规、规章的起草制定工作,进一步明确相关部门的禁毒职责,完善工作机制和监督机制,制定相应的工作措施,着力做好社区戒毒和社区康复试点工作。

  按照此《通知》,《禁毒法》配套司法解释、行政法规、地方性法规、规章主要有:

  第一,最高人民法院、最高人民检察院制定更加细化、具体的司法解释,进一步明确新型毒品、易制毒化学品等毒品犯罪案件定罪量刑标准和法律适用意见。

  第二,公安部、司法部、卫生部、国家发展和改革委员会、民政部、财政部等部门要积极配合国务院法制办,抓紧出台《戒毒条例》。

  第三,卫生部要会同公安部尽快制定《吸毒成瘾认定办法》,修改完善戒毒医疗规范。

  第四,公安部要抓紧制定出台《吸毒人员登记办法》、强制隔离戒毒决定书等规章及配套法律文书。

  第五,各省、自治区、直辖市禁毒委员会要积极主动地协调省级人大、本地区人民政府法制部门,结合本地禁毒工作实际,研究制订、修改、完善配套的禁毒工作地方性法规和相关制度。

  第六,各地、各相关部门要严格按照《禁毒法》的有关规定,对本地、本部门制订的现行禁毒法规、规章和规范性文件进行全面清理。凡与《禁毒法》相抵触的,要按照法定程序于5月底前修改或废止,妥善解决《禁毒法》与现行政策、制度的衔接问题。

  3、《禁毒法》实施后将会继续加强两类立法

  虽然《禁毒法》刚刚通过,专门细致的研究还待时日。但是,比照《禁毒法》颁布之前我国已经出现的一批新的禁毒立法,大体能够看出《禁毒法》实施后中国禁毒立法发展的趋势。

  首先,继续完善严格管制毒品的行政立法。新型毒品的泛滥要求强化管制毒品的行政立法,特别是加强易制毒化学品管理的立法。1999年,最高人民法院、最高人民检察院、国家经贸委、外贸部、国家药品监督管理局分别组织或者参与起草了《易制毒化学品进出口管理规定》、《麻黄素管理办法(试行)》等有关法律、法规或司法解释,加强了对精神药品、麻醉药品的管理和易制毒化学品的管制。2000年3月,公安部下发《关于加强打击冰毒犯罪的通知》,对打击冰毒违法犯罪活动作了部署。全国开展"打击冰毒犯罪和加强易制毒化学品管理专项整治行动"。2001年5月,国家药品监督管理局下发了《关于氯胺酮管理问题的通知》,规定氯胺酮原料药按第二类精神药品管理。对外贸易经济合作部进一步加强对醋酸酐和高锰酸钾的管理,下发了《关于进一步加强醋酸酐和高锰酸钾进出口管理的通知》,要求严格审核相关的醋酸酐和高锰酸钾进出口项目,防止其流入非法渠道。2003年,为推进特殊药品法规建设,国家食品药品监督管理局组织修订了《麻醉药品管理办法》和《精神药品管理办法》。国家禁毒办会同国务院法制办开始制定《易制毒化学品管理条例》,并会同商务部、海关总署从9月1日起对黄樟油和二氢黄樟素实行进出口许可证管理,对全国易制毒化学品生产经营情况进行调查,初步掌握了我国各种易制毒化学品的生产和经营状况。2005年,国务院修订并出台了《麻醉药品和精神药品管理条例》、《易制毒化学品管理条例》,这对于加强易制毒化学品、麻醉药品、精神药品管理,将起到重要作用。2006年,各级禁毒部门深入开展对易制毒化学品和麻醉药品、精神药品管理秩序的整治行动,从源头上防止易制毒化学品流入非法渠道。公安部制定了《易制毒化学品购买和运输管理办法》,国家安全生产监督管理总局定了《非药品类易制毒化学品生产、经营许可办法》,商务部修订了《易制毒化学品进出口管理规定》、《易制毒化学品进出口国际核查管理规定》、《商务部、公安部、海关总署2006年第57号公告》、《麻黄素类易制毒化学品出口企业核定暂行办法》,公安部、国家安监总局制定下发了新的许可证(或备案证明)。

  其次,继续完善以人为本、救助为主的吸毒戒毒行政、社会立法。1999年,国家禁毒委员会向全国推广了包头等地的先进经验,部署在全国范围内开展创建"无毒社区"活动。卫生部下发了《关于戒毒医疗机构须报禁毒机构审批的通知》,进一步规范了自愿戒毒工作。2000年,依据《关于禁毒的决定》和《劳动教养实行办法》的有关规定,司法部制定下发了《劳动教养戒毒工作管理办法》,为规范劳教戒毒工作提供了行之有效的制度保证。同年4月公安部发布了《强制戒毒所管理办法》,在戒毒所推行规范化管理。完善了规章制度建设,制定了《强制戒毒所等级评定办法》、《强制戒毒所事故、重大事件分类和报告制度的暂行规定》、《强制戒毒人员行为规范》等。2002年,卫生部、国家药品监督管理局颁发《苯丙胺类兴奋剂滥用及相关障碍的诊断治疗指导原则》,规范各地对苯丙胺类兴奋剂滥用者的治疗。公安部下发《公安部关于对吸食苯丙胺类毒品违法人员处理意见的通知》,规范对吸食苯丙胺类毒品人员的处理。国家禁毒办、卫生部、司法部共同编写了《公安司法人员减少危害培训手册》。2003年,公安部集中开展了强制戒毒所管理秩序专项整治。司法部颁布了《劳动教养戒毒工作规定》,对戒毒人员的管理、治疗、教育提出了规范性要求。确立了"相对封闭、分期管理、综合矫治、后续照管"的戒毒康复模式。卫生部加强了对自愿戒毒治疗工作的指导,起草了《戒毒诊疗规范》。2004年11月12日和12月2日,两次国务院会议专题研究了进一步支持云南省加强禁毒和防治艾滋病工作的意见,制定了《关于进一步支持云南省加强禁毒和防治艾滋病的工作方案》。

  综上所述,笔者大胆预测:在2008年《禁毒法》实施之后,立法者将会集中精力逐步填补现有毒品社会立法的真空,继续加强行政立法,而地方性禁毒立法、部门规章也将出现广泛修订的热潮,近期将会出台一批与《禁毒法》配套的司法解释、行政法规、地方性法规、规章。未来将会形成以《禁毒法》为统帅,毒品刑事立法、行政立法、社会立法三足鼎立的禁毒立法格局。基于"预防为主"原则,以后毒品立法将不仅仅局限于刑法领域,而是会涉及到包括行政法和社会法在内的广阔领域。

  参考文献:

  [1] 王斗斗.娱乐场所二次吸毒将强戒 年轻人应远离歌舞厅[N].法制日报,2007-6-25.

  [2] 侯莎莎."摇头"两次将被强制戒毒[N].北京日报,2006-8-30.

  [3] 褚宸舸.惩罚吸毒的根据--《禁毒法》(草案)引发的思考[J].西南政法大学学报,2007(3).

  注释:

    [1] 分别是《1998年中国禁毒年度报告》(1999年公布)、《1999年中国禁毒报告》(2000年6月26日公布)、《2000年中国禁毒报告》(2000年12月28日公布)、《2002年中国禁毒报告》(2002年2月7日公布)、《2003年中国禁毒报告》(2003年3月公布)、《2004年中国禁毒报告》(2004年2月公布)、《2005年中国禁毒报告》(2005年2月公布)、《2006年中国禁毒报告》(2006年6月26日公布)、《2007年中国禁毒报告》(2007年6月20日公布)。禁毒报告通常在国内各大报刊、媒体都有刊载。禁毒报告的命名,一般以颁布时的年份冠之《××年中国禁毒报告》(《1998年中国禁毒年度报告》、《1999年中国禁毒报告》除外),但实际反映的是前一个年度的禁毒情况。

  [2] 新型毒品有两个特点,一是它们多数是人工化学合成的,二是能够改变人的意识,引起兴奋、产生迷幻,主要给人带来心理依赖,而非生理依赖。第一个特点造成这种毒品成本比较低。与海洛因等相比,加工相对简单,只要买来原料在家里都可以合成。也不易被发现,可以从境外走私原料,在境内合成。第二个特点造成这种毒品市场收益比较大。与娱乐业伴生,与青年人寻求刺激的心理可以结合,容易形成亚文化圈。因为生理依赖不大,也不会产生象吸海洛因腹泻等戒断症状,吸毒人自我感觉也较好。当然,新型毒品的泛滥除了毒品自身的原因,也与一些社会因素相关。

  作者简介:褚宸舸(1977-),男,山西汾阳人,西北政法大学行政法学院讲师,浙江大学光华法学院博士研究生,西南政法大学毒品犯罪与对策研究中心兼职研究人员,双法学硕士。研究方向为犯罪学和宪法学、法理学。email:chuchenge@gmail.com

  基金项目:梅传强教授主持的2007年度国家法治与法学理论研究重点课题"和谐社会建设中的刑法若干问题研究---惩治毒品犯罪的理论研究与实践"(项目编号:07SFB1005)的阶段性成果。 

[责任编辑]杜新忠
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