法律法规研讨
一、《禁毒法》的立法背景
（一）我国禁毒立法史
自毒品在中国泛滥成灾，禁烟便成了中国历届政府治政的中心任务之一。1729年，雍正皇帝颁布了中国也是世界上第一个禁烟法令（《禁烟条例》 ） 。从此，中国禁毒经历了从局部到全面的过程，禁烟之声缕缕不绝。
公元7世纪，鸦片由阿拉伯人传入中国，当时是作为药材引进的。
随着英帝国主义占领印度将其作为殖民地以来，鸦片流入中国不断增多，毒品问题开始得到统治者的重视。
明朝最后一个皇帝崇祯是中国历史上最早提出禁止贩运、吸食鸦片的人。
清朝雍正皇帝于1729年颁布中国第一个禁毒法令—禁烟诏令。
1729年（雍正七年）清政府颁布了世界历史上第一个禁烟诏令，它标志着中国禁烟历史的开端，也是禁毒立法的雏形。
兴贩鸦片烟者，照收买违禁品例，枷号一月，发边卫充军；私开鸦片烟馆，引诱良家子弟吸食者，照邪教惑众律拟绞监候；从犯杖一百，流三千里。地保、邻佑人等，俱杖一百，徒三年。兵役人等从中借机索贿的，计赃照枉法律治罪；失察的文武各官和海关人员，均交刑部严加议处。
1813年嘉庆帝还颁布了中国历史上第一道惩办鸦片吸食者的法令--- 《吸食鸦片烟治罪条例》 ， 首开以刑法手段制裁吸毒者的先河。
道光皇帝《钦定严禁鸦片烟条例》，共39条。它的特点是:基本囊括了清廷历次发布的有关禁贩、禁吸、禁种的规定，将其融为一部综合性禁烟法典。
第一次运动的开始
时间：十九世纪30年代至四十年代
代表人物：林则徐，世界禁毒先驱
代表事件：《钦定严禁鸦片烟条例》的颁布 ；虎门销烟
结果：确立了全面禁烟思想
相关链接：鸦片“破禁”、“弛禁”之争
鸦片战争爆发
《南京条约》
1906年9月清政府提出“十年禁烟计划”，先后颁布了《禁烟章程十条》、《稽核禁烟章程》、《禁烟查验章程》等一系列法令。
1909年在上海召开万国禁烟会议，形成了决议案九款，这也是第一次禁毒的多边合作会议。
“万国禁烟大会”，亦促成了1911年的海牙国际禁毒会议，草签了第一个国际禁毒公约。
从清代禁毒立法状况来看，中国是世界上颁布禁毒令最早、最多的国家，也是禁毒法律体系最为严密的国家。尽管从总体上看，中国近代禁毒史基本上是一场悲剧，但是中国早期的禁毒法制实践，客观上也为中国禁毒法的发展与完善积累了宝贵的经验。
辛亥革命胜利后，民国政府继续推行禁烟政策。民国初年的禁烟包括禁种、禁运、禁售和禁吸四方面，主要法令有《禁种罂粟条例》、《吗啡治罪条例》等。
1912年3月2日，孙中山即颁布《禁烟令》。袁世凯窃国之后，继续实行禁烟政策，并批准了1912年通过的《海牙禁烟公约》。
南京国民政府于1929年成立禁烟委员会，1935年又改设禁烟总监和禁毒总会，专门负责制定法令。从二十世纪二十年代到四十年代，先后颁布了数十部禁毒法令。例如《禁烟暂行章程》、《修正禁烟条例》、《禁烟法》、《厉行禁绝鸦片及其它代用品实施办法》、《禁烟实施办法》、《检举烟民登记办法》等。
这个时期是中国禁毒立法史上立法最为完善的时期。
由于毒品日益泛滥的严重现实，以及禁烟立法技术的日趋成熟，不管是数量还是质量，民国政府时期的禁烟立法较之清代，都有较大的发展。然而，遗憾的是，由于政府腐败、外患、内战等各种原因的交织，到1949年，国内罂粟种植面积竟高达2000万亩，吸毒者达2000万之众。 严酷的现实表明，旧中国无法解决沉重的毒品问题。
新中国成立后，我国享誉世界三十年的“无毒国”历史。
1950年的禁烟运动
《关于严禁鸦片烟毒的通令》
1952年的禁烟运动
《中华人民共和国惩治毒犯条例（草案）》18条
1953年，中国政府向世界庄严宣告：中华人民共和国为无毒国。新中国能在短短三年内禁绝毒品，禁毒法功不可没。
建国初期，由于缺乏法制背景，禁毒立法大多以政令形式出现，并以运动式的方式全民践行。尽管较为粗糙，但为禁毒运动的开展和打击毒品犯罪分子提供了有力的法律保障。
进入20世纪80年代，受国际毒潮的影响，毒品幽灵又悄然出现，我们国家再次面临毒品的严峻挑战。
全国人民代表大会常委会《关于禁毒的决定》（1990年12月28日七届人大常委会第十七次会议通过）
《中华人民共和国刑法》第六章第七节第三百四十七条至三百五十七条（1997年3月14日八届人大常委会第五次会议修订）
《中华人民共和国治安处罚法》(2005年8月28日十届人大常委会第十七次会议通过，2006年3月1日起施行)
《麻醉药品管理办法》(1987年11月28日国务院发布）
《精神药品管理办法》（1988年12月27日国务院发布）
《强制戒毒办法》（1995年1月12日国务院170号令发布）
《易制毒化学品暂行管理规定》 (2005年9月1日起施行)
《麻醉药品和精神药品管理条例》(2005年8月26日国务院发布，2005年11月1日起施行)
（二）《禁毒法》的立法背景
是应对复杂禁毒斗争形势的需要
是整合禁毒法律资源的需要
是履行国际禁毒合作义务的需要
1、20世纪70年代末，过境贩毒引发我国毒品犯罪活动的死灰复燃。
2、70年代末至80年代末， 过境贩毒为主，危害在局部地区。
3、80年代末至90年代末，过境贩毒与国内消费并存，在全国大部分地区发展蔓延。
4、目前，境外贩毒与国内消费并存，许多地区泛滥成灾。
1）从国际范围看，毒品问题全球化、组织化、产业化的发展趋势十分明显。全球范围内以毒养恐、以毒养政、以毒养经、以毒养军等问题变得日益突出。国际恐怖组织也在积极寻求通过贩毒为其提供财力支持，一些国家对毒品经济的依赖日深，毒品消费国不断增多。
毒品贩运涉及全球170多个国家和地区，130多个国家和地区存在毒品消费问题。全球吸毒人数已超过2亿，每年约有10万人因吸毒死亡、1000万人因吸毒丧失劳动能力。全球每年毒品交易额达8000至10000亿美元，是仅次于军火而高于石油的第二大买卖，占全球贸易总额的约13%。
2）从国内形势看，毒品问题的不断衍生发展已经成为日益沉重的社会问题。
海洛因问题依仍突出，戒毒工作日趋繁重，社会消化毒品问题的能力亟待提高；
新型毒品快速蔓延，吸食群体急剧增多，发展态势堪忧；
毒品问题与有组织犯罪、涉枪犯罪以及赌博、流氓淫乱活动交织共生，恶性化趋势十分明显；
人工化学合成毒品渐成主流，制贩吸一体化趋势明显，易制毒化学品管控任务繁重；
“金新月”地区毒品问题渗透侵害加剧，构成现实危害。
1991年至2007年，全国共计破案毒品犯罪案件150余万起，抓获毒品犯罪嫌疑人60余万名，缴获海洛因114吨、冰毒60余吨、摇头丸1300余万粒、鸦片40余吨、易制毒化学品2700多吨。
近几年来，年强制戒毒人员超过30万，理论上讲，我国吸毒成瘾人员每年以超过30万的速度在增长。
全国登记在册约15万艾滋病感染者中，约40%由吸毒引起。（毒品影片2）
是整合禁毒法律资源的需要
现行禁毒法律体系具有明显的不完整性和缺失，迫切需要建立更为完善全面的禁毒法律体系。
由于缺乏对毒品问题与社会政治经济发展关系的准确判断，缺乏对毒品问题全球化现状的深入分析，受我国禁毒历史正反两方面经验教训的深刻影响，对禁毒立法及禁毒工作本身需求定位不准确，以及对毒品问题发展变化及其规律把握不准等诸多方面的原因，使我国的禁毒立法一直滞后于禁毒斗争的实际需要。
制定《禁毒法》是整合现行有关禁毒的法律资源，解决法律法规之间不协调，形成效力层级分明、彼此协调统一的禁毒法律体系的需要。
长期以来我国禁毒工作积累了大量的，实践证明行之有效的经验和做法，需要以法律的形式巩固下来。
制定《禁毒法》也是禁毒法律体系自身不断完善的需要
制定《禁毒法》是应对毒品问题全球化和积极履行国际禁毒公约的需要
1、毒品问题的国际化需要我国的禁毒法律与国际接轨
世界各国禁毒立法普遍注重与本国批准加入的国际禁毒公约的衔接。
联合国禁毒机构还组织专家根据国际禁毒公约和国际禁毒立法经验编写了《联合国禁毒法律范本》，提供各国禁毒立法时参考。
各国从本国国情、毒情出发，及时修订完善禁毒法律。
普遍规定将缉毒罚没及缴获毒资、毒贩财产全部用于禁毒工作。
针对毒品案件的特殊性，对禁毒执法作了特别规定。
我国制定《禁毒法》是禁毒国际化的需要，是与国际禁毒立法接轨。
2、开展国际禁毒合作和履行国际禁毒公约的需要
我国已加入了联合国《1961麻醉品单一公约》、《1971精神药物公约》和《联合国禁止非法贩运麻醉品和精神药物公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等禁毒国际公约以及其他一些国际禁毒协议或协定。
在这些禁毒公约和协议中，对缔约国的禁毒立法提出了许多具体要求和建议。
禁毒国际合作还涉及公安、司法、海关、卫生、药品监督、商业等很多部门的职责，需要有一个牵头部门来组织、统筹运作。
二 、《禁毒法》的基本内容和主要特点
早在20世纪90年代，全国人大代表和全国政协委员就多次提出制定禁毒法建议、提案和议案
2002年2月，全国人大常委会将禁毒法列入十届全国人大的立法规划中
2003年《禁毒法》完成立项审批，
2004年1月，国务院将禁毒法列入当年立法工作计划中。
2004年4月15日，中央政治局常委会在听取禁毒工作的汇报时，作了加快禁毒立法步伐，争取禁毒法提前出台的指示。
2005年10月，《禁毒法（送审稿）》送国务院法制办。
2006年6月，国务院审议通过《禁毒法（草案）》，并提请全国人大常委会审议。
2006年8月、2007年10分别进行第一次、第二次审议。
2007年12月，进行第三次审议并通过。
《禁毒法》的若干重点问题：
《禁毒法》共7章71条，主要规定了禁毒工作的方针和工作机制、禁毒宣传教育、毒品管制、戒毒措施、禁毒国际合作以及法律责任等。
主要内容
一是第一次将禁毒的方针、工作机制、禁毒的组织机构写入法律；
一是第一次将禁毒的方针、工作机制、禁毒的组织机构写入法律；
三是加强了对各种毒品、毒品原植物和易制毒化学品的管制；
四是对实践证明行之有效的各种戒毒措施进行了注重人性化与提高戒毒效果并重的整合；
五是以专章规定将禁毒公约要求的国际合作义务法律化，并第一次将分享犯罪所得资产写入法律；
六是加大对毒品违法犯罪的惩治力度。
（一）总则
1、明确了毒品的定义
《禁毒法》中毒品的定义与刑法的规定是一致的；同时，考虑到医疗、教学、科研对麻醉药品和精神药品的需要，规定根据医疗、教学、科研的需要，可以依法生产、经营、使用、储存、运输麻醉药品和精神药品。
2、关于禁毒工作方针和工作机制
（1）禁毒工作方针
“禁毒工作实行预防为主，综合治理，禁种、禁制、禁贩、禁吸并举的方针。”
方针形成的发展过程
1991年，“三禁并举，堵源截流，严格执法，标本兼治”(禁吸、禁贩、禁种）
1999年，“四禁并举，堵源截流，严格执法，标本兼治”
2004年，“‘禁吸、禁贩、禁种、禁制’四禁并举、预防为本、严格执法、综合治理
坚持预防为主、综合治理、禁种、禁制、禁贩、禁吸并举的工作方针，建立政府统一领导，有关部门各负其责，社会广泛参与的禁毒工作机制，既是对我国禁毒工作实践经验的总结，也是借鉴国际上的有意做法。
将四禁的排列顺序按照事物发展的先后顺序作了调整，并将预防为“本”改为预防为“主”。
此处的关键是“并举”而不是四禁的顺序
客观态度（毒瘾难戒）
（2）禁毒工作机制
《禁毒法》规定：“禁毒工作实行政府统一领导、有关部门各负其责，社会广泛参与的工作机制。”
我国禁毒工作实践不断探索的成果
禁毒工作的复杂性艰巨性所迫
禁毒工作社会化所需
（3）禁毒工作领导体制
《禁毒法》规定：“国务院设立国家禁毒委员会，负责组织、协调、指导全国的禁毒工作县级以上地方各级人民政府根据禁毒工作的需要，可以设立禁毒委员会，负责组织、协调、指导本行政区域内的禁毒工作。”
确立了禁毒委员会的法律地位，是对我国长期以来禁毒工作领导体制的总结。
明确禁毒工作领导体制，是禁毒立法的主要任务之一。
3、禁毒经费保障
《禁毒法》规定：“县级以上各级人民政府应当将禁毒工作纳入国民经济和社会发展规划，并将禁毒经费列入本级财政预算。”
通过立法确定了禁毒工作的物质保障。
（二）关于禁毒宣传教育职责
禁毒工作重在预防
禁毒三大战略：减少需求、减少供应、减少危害
减少需求三大支柱：监测、预防、治疗
《禁毒法》对禁毒宣传教育作了专章规定，其主要内容包括:
一是明确了国家和地方各级人民政府的禁毒宣传教育职责。
二是明确将禁毒知识纳入教育、教学内容。
三是明确飞机场、火车站、长途汽车站、码头以及旅店、娱乐场所等公共场所的经营者、管理者的禁毒宣传教育职责。
（三）关于毒品管制
《禁毒法》第三章专门就毒品管制作了规定
（四）关于戒毒措施
《禁毒法》在总结多年来戒毒工作成功经验的基础上，专门设立了“戒毒措施”一章，对戒毒工作的各项措施作出了明确规定，从国家法律层面确立了戒毒工作中的各项具体法律制度。
首先是建立检测制度
其次是建立登记制度
第三是实行社区戒毒制度
第四是实行强制隔离戒毒制度
第五是实行社区康复制度
第六是建立戒毒药物维持治疗制度。
新戒毒模式涵盖了从检测到戒毒、戒毒后巩固的全过程，符合戒毒工作规律，一是更加尊重吸毒人员的基本权利，以不限制人身自由的社区戒毒为首选戒毒方式。二是统一了强制性戒毒措施。三是注重戒断效果巩固，确立戒毒康复体系的法律地位。
（五）关于禁毒国际合作
《禁毒法》专章规定了禁毒国际合作，形成了以国家禁毒委员会为代表和组织机关，各部门积极参与、各负其责，执法合作、司法协助、替代发展等多方式、多层次共同存在、互为补充的国际合作大格局，既有利于统筹资源、一致对外，又能够充分发挥各部门的积极性，提高国际合作的效率。
（六）关于法律责任
《禁毒法》第六章是关于违反《禁毒法》及相关法律、法规的法律责任的规定。其中，有两处新的内容：
一是容留他人吸食、注射毒品或者介绍买卖毒品，尚不构成犯罪的，由公安机关处十日以上十五日以下拘留，可以并处三千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。
二是吸毒人员主动到公安机关登记或者到有资质的医疗机构接受戒毒治疗的，不予处罚，以体现区别对待的原则。
(七) 附则