据外国文献记载，公元前1500年左右，鸦片的兴奋作用已被埃及人认识。 有英国学者指出：“在公元前323年至公元前1世纪时期的古希腊，医师已经非常了解鸦片镇静的危险，并增加了狄奥丽斯对迪亚格拉斯、安德烈亚斯和姆奈西迪莫斯所急下的对此麻醉品的畏惧心理所作的简要附注。”19世纪中后期以来，鸦片等麻醉物质对于社会和个体造成的巨大危害逐渐在国际社会形成共识。20世纪后期，毒品已成为一个国际性问题，对于全球政治、经济、文化构成了严重的威胁，我国毒品滥用及毒品犯罪的形式也日趋严峻。因此，有必要了解当前毒品问题的形势，借鉴各国的政策制定的方法，以有利于我国制定科学、有效的毒品政策。

　　一、毒品非法生产

　　目前全球的毒品非法生产，除传统的三大“毒源地”产量此消彼涨但总量有增无减外，一些小规模的毒品种植和生产也在部分地区初露端倪，逐步呈现“多极化”。

　　（一）“金三角”地区的毒品生产

　　“金三角”位于东南亚缅甸、泰国、老挝三国交界处，原指湄公河（在我国境内称澜沧江）和夜赛河交汇处的一个三角洲。作为世界毒源地意义上的“金三角”，其范围包括缅甸北部的掸帮、克钦邦，泰国的清莱府、清迈府北部及老挝的琅南塔省、丰沙里、乌多姆塞省，面积约15-20万平方公里。该地区大部分是海拔3000米以上的山区，气候炎热，雨量充沛，丛林密布，土壤肥沃，极适宜罂粟生长。随着历史的发展演变，现在的“金三角”已突破原有范围，地理位置不断北移、延伸至缅北、老北、越北等地区。在整个“金三角”地区，缅甸的毒品生产以缅北掸邦为主。掸邦是缅甸最大的一个邦区，面积约占缅甸国土总面积的1/4，北部与中国、泰国、老挝接壤，长期以来一直在地方武装的控制下，是“金三角”地区最主要的罂粟种植和海洛因生产地。

　　“金三角”地区的毒品生产在20世纪60年代和70年代及以前一直以鸦片为主。80年代中期后，由于海洛因的吗啡含量及毒性、刺激性大大高于鸦片，需求量不断增加，同时海洛因的体积和重量又比鸦片大大减小，“金三角”地区的制毒者开始在生产鸦片的基础上精工提炼海洛因，并从欧美引进先进设备、配剂和加工技术，不断提高海洛因的提炼技术和纯度，使“金三角”逐渐成为以出产海洛因为主的毒品中心。90年代后，随着以冰毒、摇头丸为代表的苯丙胺类毒品滥用的不断蔓延，“金三角”地区又开始大量制造冰毒、摇头丸等毒品。目前，该地区鸦片产量保持在每年1000吨左右。

　　（二）“金新月”地区的毒品生产

　　“金新月”位于阿富汗、巴基斯坦和伊朗三国的交界地带，因地域形状近似新月，又因盛产利润极高的毒品鸦片，故被称为“金新月”。“金新月” 地区包括巴基斯坦的西北边境省和俾路支省、伊朗的锡斯坦——俾路支斯坦省、阿富汗的雷吉斯坦和努里斯坦等地区。“金新月”地区人口稀少，交通不便，气候干燥，主要居住着以尚武和剽悍著称的帕坦族和俾路支族。长期以来，他们保持着传统的民族风格与个性，比较自由地来往于三国边界地带。阿富汗、巴基斯坦和伊朗三国政府均未对其进行有效的行政管理，使该地区发展为世界范围内主要的鸦片产地。

　　在20世纪70年代末，由于天气干旱，东南亚“金三角”地区鸦片欠收，黑市上海洛因等毒品供不应求，价格暴涨。这时，“金新月”的罂粟种植者抓住了毒品价格上涨的好时机，扩大种植面积，打入“金三角”在海外的传统市场。它是继“金三角”之后崛起的世界鸦片类毒品的重要产地。“金新月”罂粟种植面积达11万公顷左右，鸦片年产量一直保持在3000吨～4000吨之间，占全球非法产量的70%。这里除生产鸦片、海洛因外，还生产大麻和可卡因，加上它又是通往欧美的门户，从土耳其、巴基斯坦和伊朗，都可以将毒品运往欧美各地。“金新月”现已成为连接欧亚毒品贸易的纽带和大陆桥。

　　（三）“银三角”地区的毒品生产

　　“银三角”，是指拉丁美洲毒品产量集中的哥伦比亚、秘鲁、玻利维亚和巴西所在的安第斯山和亚马逊地区。近年来，这一地带总面积在20万平方公里以上，由于盛产可卡因、大麻等毒品而闻名。该地区古柯叶（干燥）的非法产量波动在285158吨与358664吨之间，非法可卡因的年产量波动在769吨与950吨之间。

　　（四）黎巴嫩的贝卡谷地的毒品生产

　　随着国内动荡局势的加剧，黎巴嫩的贝卡谷地开始大面积种植罂粟。巨额利润使黎巴嫩国内几乎所有的武装派别和民兵组织都卷入了毒品交易之中。每年毒品交易额达两亿美元以上。该地区已成为继“金三角”、“金新月”和 “银三角”之后的世界第四大毒品产区，还是海洛因制造与转口的重要的中心之一。

　　（五）非洲西部几内亚湾沿岸地带的毒品生产

　　非洲在60年代初时，毒品还很少。进入80年代后，由于国际贩毒活动的渗透和侵蚀，吸毒、贩毒和种植罂粟及大麻等活动日益蔓延。中非和西非等地区都大面积种植了罂粟和大麻。

　　二、国际毒品非法贩运

　　由于国际贩毒集团的大量存在，吸毒、贩毒活动的跨国界性，世界上许多国家都存在着秘密的毒品转运及交易地。

　　1、在亚洲，毒品转运中心主要有香港、新加坡、曼谷以及土耳其和黎巴嫩等国家和地区。菲律宾因西与亚洲著名的毒品产地“金三角”地区隔海相望，南面和东面是澳大利亚和美国这两个毒品消费大国经海路相通，亦成为国际贩毒集团的中转站。

　　2、欧洲的毒品贩运基地包括巴塞罗那、阿姆斯特丹、巴勒莫，卢森堡、列支敦士登以及罗马尼亚和保加利亚的一些城市。罗马尼亚和保加利亚是毒品从亚洲转运到欧洲的主要通道。

　　3、 在拉美地区，特立尼达和多巴哥、巴哈马也是世界性的毒品转运中心。委内瑞拉—加勒比通道是哥伦比亚毒品运往美国和欧洲的主要路线。

　　4、在非洲，阿尔及利亚、南非以及西非的一些国家如尼日利亚、塞内加尔等因其所处的地理位置也成了毒品的转运站。

　　5、毒品的海上运输线路主要是从印度洋沿岸港口经越南、韩国、符拉迪沃斯托克（海参崴），然后再到墨西哥和哥伦比亚。毒品的空运线路是从西非绕经俄罗斯后再到欧洲。

　　三、毒品滥用情况

　　据联合国国际禁毒署（UNDCP）报告，1998~2001年期间全球毒品滥用者人数估计有1.85亿人，占世界人口的3.1%占15岁以上人口的4.3%，其中，大麻、苯丙胺类兴奋剂、可卡因和鸦片类的滥用人数依次为1.474亿、4040万、1340万和1290万（其中包括海洛因滥用者920万人）。全球毒品滥用者的人口学特征为，男性占多数，亚洲（90%），独联体（80%），拉丁美洲（70%~80%），发达国家（60%）。年龄以12~25岁年龄段的比例最高。失业者所占的比例最高，如俄罗斯（75%），中国（51.3%）。

　　按地区统计，东欧、中亚和非洲吸食鸦片的人数在增加，西欧、北美相对稳定；美国吸食可卡因的人数在减少，而南美、非洲和欧洲的人数仍在增加，速度有所放慢；欧洲、美洲、非洲和大洋洲吸食大麻的人数总体上在增加，南亚和东南亚则在减少；东亚和东南亚吸食安非他明类兴奋剂的人数增加迅速，而西欧和北美趋于稳定；美洲、东南亚和欧洲部分地区吸食冰毒的人数在增加，欧洲其他地区则趋于稳定。

　　被滥用的毒品当中，滥用大麻的人群面最广，在世界五大洲都普遍存在大麻滥用现象，有的洲如非洲、北美、西亚和欧洲，大麻是最常滥用的毒品。美国官方的研究发现，青少年如在不满15岁时首次吸大麻，会导致他们在26岁以后有更大的危险依赖和滥用毒品，此外，15岁以前即首次滥用大麻的人，与在21岁以上才开始滥用大麻的人相比，前者在成年后依赖海洛因和可卡因的可能性比后者大五倍。

　　鸦片类毒品的主要代表海洛因的滥用现象有增无减，亚洲是非法鸦片与海洛因的主要产地，也是五大洲中滥用海洛因最严重的洲，比较集中分布在东南亚、南亚等地区，值得注意的是位于中亚地区的独联体国家（格鲁吉亚，哈萨克斯坦，吉尔吉斯斯坦，塔吉克斯坦，土库曼斯坦，乌兹别克斯坦）以及东欧国家，自90年代之后，毒品问题尤其是海洛因非法贩运和滥用问题日趋严重。

　　可卡因滥用问题比较集中在美洲，其次为欧洲和大洋洲，80年代起肆虐美国的可卡因滥用问题经多方努力虽然在近几年呈稳定下降趋势，但2001年的流行病学调查表明可卡因滥用者人数略有回升。

　　甲基苯丙胺类毒品在全球的滥用人数已上升到第二位，仅次于大麻而超过可卡因和海洛因。“冰毒”、“摇头丸”等由于其作用特征特别能迎合在社会生活高节奏状况下当代年轻人的需求，它的化学前体物质（麻黄碱）容易获得，化学合成工艺又简单易行，种种因素造成它当前在全球被广泛滥用的局势。

　　四、各国毒品政策概况

　　针对毒品问题，联合国1961年通过了《麻醉品单一公约》，1971年通过了《精神药物公约》，1988年通过了《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》，坚决打击除医疗和研究以外的非法种植、制造、运输、贩卖、持有毒品的犯罪行为。而各国毒品法律政策导向虽不一致，但各国的毒品法律政策目标还是一致的，都是为了“减少供应、减少需求、减少危害”，只不过道路选择有所不同。毒品法律政策基本都主要涉及到两大块内容：一是毒品供应法律政策，二是毒品需求法律政策。

　　（一）美国毒品政策

　　美国在毒品供求环节上都采取强硬措施，每年用于控毒方面的花费高达280亿美元。美国一方面将控毒举措纳入到爱国行动中，坚决打击毒品供应环节，投入大量警力缉毒，发动毒品战争；另一方面对待毒品需求问题主要采取刑事犯罪模式，主张通过刑罚减少毒品需求，除非有合法的授权，使用毒品是非法的，将会受到刑事处罚。全美监禁的犯人大约有200万，三分之一是因毒品犯罪被关押的，其中大部分是因为持有大麻。

　　美国著名刑法学家哈伯特?帕克在1968年就指出了这种毒品政策在素有“毒品消费王国”的美国造成的诸多复杂的结果：（1）数十万人，其中绝大多数人是初次服用着而非毒贩，被判处严厉刑罚；（2）庞大的有利可图的麻醉品和其他禁止药物的非法交易市场的形成；（3）麻醉品和其他禁止药物大大促进了有组织犯罪团伙的壮大和猖獗；（4）由毒品服用者大量实施的获得性犯罪（acquirative crime），诸如夜盗、抢劫、盗窃汽车以及其他形式的盗窃罪，以便获得必要的资金在非法交易市场购买被人为抬高的毒品；（5）数十亿美元和大量的执法资源被消耗在刑事诉讼的各个阶段；（6）由于侦查毒品犯罪的极大困难，令人不安的大量不受欢迎的警察行为诸如非法搜查和没收、警察圈套、电子监视等，日渐变得习以为常；（7）执法对象主要集中于城市贫民，特别是黑人和墨西哥裔美国人；（8）对服用毒品的原因、后果以及治疗的研究已经成徒劳的事情；（9）医疗行业被迫忽视其传统的缓解毒品依赖的人类不行的作用；（10）庞大而稳定的执法官僚机构形成了对现状的既定兴趣，有效地阻碍了除了最边际的改革以外的所有改革；（11）刑事制裁的立法符咒自动与不假思考地从麻醉药品，扩展的大麻，以及新近问世的精神药物，由此而导致预定问题的出现。

　　几十年过去了，帕克教授揭露的反毒品战争的尴尬非但没有改善，而且日益严重，滥用毒品已经成为欧美乃至世界各国普遍面临的头号社会问题，毒品泛滥不仅损害国民的身心健康、毒化社会风气，而且助长艾滋病的传播、有组织犯罪的蔓延以及盗抢、卖淫等犯罪的发生。因而各国立法对毒品均采取了严厉打击的刑事政策，将所有涉毒行为包括吸食毒品犯罪化，并规定严厉的刑罚包括死刑。不但开展的扫毒运动特别是国际合作，使许多毒枭和为数众多的瘾君子纷纷落入法网，监狱中被羁押的涉毒罪犯大量增加。“刑罚改革国际”召开的“国际刑罚改革大会”所通过的《刑罚改革议程》曾经指出，有的国家竟有一半以上的囚徒因非暴力的与药物有关的犯罪而被羁押，而相似比例的囚徒在监禁期间却继续使用非法药物。 在美国，每年用于禁毒的预算高达190亿美元，50万人药物毒品被送进监狱，而这场由监禁、搜捕和直升机组成的大规模战争的最后结果是估计目前全美有8000万毒品使用者，毒品总交易额每年超过2000亿美元。

　　（二）荷兰毒品政策

　　相比美国，荷兰毒品法律政策要“温柔”一些，也因此被冠以“荷兰模式”，该模式着眼于“维护公共健康、减少损害”。在毒品供应问题上，荷兰一方面坚决打击种植、制造、贩卖毒品犯罪，遵守国际公约履行国际义务，配合联合国、欧盟及其他国家打击毒品走私贸易，对毒品犯罪最高处以16年的监禁；另一方面又采取变通的做法，允许设立咖啡馆销售大麻，只要咖啡馆能够严格按照规定每天向每人仅售5克并且不向未成年人销售不做广告宣传等，就不会遭到起诉。在毒品需求方面，荷兰对持有软毒品和硬毒品的规定是不同的。为供自己使用，持有少于5克的大麻或者种植少于5株的大麻，是不会遭到起诉的。一般持有软毒品达到30克以上就构成轻微犯罪，会受到刑事处罚。但只要持有硬毒品，即使是供自己使用也要处以最高达1年的监禁或并处11250欧元的罚金。实际操作中，个人持有达到0.5克的硬毒品供自己使用会面临起诉。

　　荷兰法律规定冰毒、摇头丸、可卡因、海洛因等属于硬毒品；大麻、麻药等属于软毒品。荷兰的《阿片法》将所有种植、制造、贩卖、持有毒品的行为都定为非法，不管是软毒品还是硬毒品，也就是说法律上是不合法的。但是荷兰通过颁布一系列官方控毒指南(drug guideline)，规定哪些情况是不予起诉的、不予惩罚的，也因此给外界造成毒品合法化的错觉。荷兰毒品法律政策的一个重要特点是主张市场分隔，允许咖啡馆按规定销售大麻。荷兰政府认为能够通过正常渠道买到大麻，就减少了接触到硬毒品所形成的犯罪亚文化环境的机会，也降低了尝试硬毒品的概率，且软毒品的使用者不至于被边缘化。

　　根据荷兰政府向欧洲毒品与吸毒成瘾者的监察中心（EMCDDA）提交的《2000年荷兰毒品形势报告》，“基于承认毒品不可能消灭的现实，荷兰政府强调对个人及其周围环境以及社会作为整体进行预防、治疗、减少损害的重要性。”荷兰的反毒品政策追求四个目标：预防和治疗；减少对毒品使用者的损害；减少毒品的供应量；维护公共秩序。 荷兰执法当局将持有、服用和出售少量大麻予以“事实上的非犯罪化”，就是实现上述反毒品政策目标的诸多策略选择之一。这一政策的出发点首先在于区隔软性毒品市场和硬性毒品市场，以免软性毒品的用户接触到硬性毒品。 同时，也是基于另外两则考虑：一则考虑为了减少轻微犯罪被逮捕监禁的罪犯的数量，把监狱腾给严重罪犯，并同时对吸毒成瘾者推行可行的解读和社会复归训练；二则考虑为消除实施反社会行为的刺激因素，使吸毒对那些企图挑战社会的人不再具有多大的刺激性。 可见，荷兰对毒品采取的宽容、务实的政策，体现了荷兰人的经济意识、务实精神和现实注意态度。但是，世界上许多国家都与荷兰的毒品政策保持着相当的距离。

　　（三）英国毒品政策

　　大约在上世纪90年代后期，吸毒带来的经济、社会问题已变得十分突出，全国调查表明，大约有四分之一的16-29岁的青年人使用过非法毒品。毒品对社会造成的损失无疑是巨大的，内政大臣杰克?斯特劳说，单是海洛因就牵涉到13亿英镑的财产犯罪。 由政府资助的调查也表明， 单是最严重的毒品滥用者每年造成的损失就超过40亿英镑。 与此同时，艾滋病的蔓延正逐步得到遏制，政府对艾滋病问题的关注在降低，毒品本身的问题又变得重要起来。

　　这一时期，政府的禁毒管理模式由部门分割走向联合统一。为了更有效地解决吸毒问题，纠正毒品管理中部门分割的弊端和各部门竞争的传统观念，英国政府更加强调社会多种力量共同合作禁毒。1995年，保守党政府发表了《团结一致对付毒品》(Tackling Drugs Together)的白皮书:要求各政党通力协作，解决毒品问题；强调各个部门和服务团体之间广泛协作的重要性，力求将内政、教育、卫生三个部的资源和专家整合起来；在各地设立禁毒行动队(Drug ActionTeams)，以推动地方上各种禁毒力量的合作。

　　1997年，工党上台后继续改革管理模式。在中央一级，工党设立了毒品滥用问题内阁下属委员会(The Cabinet Sub2Committee on Drug Misuse)，它是协调全国禁毒政策的部级机构；又专门任命了禁毒协调员(Anti-Drugs Coordinator)，又称禁毒沙皇(Drug Czar)，代表大臣们负责领导日常的禁毒工作，集中贯彻和发展政府的禁毒政策，将各个部门的政策统一成整个国家的政策，并成立了禁毒战略指导小组辅助协调员工作。 在地方一级，保留了禁毒行动队，充分发挥它在地方上整合各种禁毒力量的职能，使中央的禁毒政策适用于地方，并且确保这些政策能转化为具体的行动。 这样，英国形成了从中央到地方较为集中统一的毒品管理体系。

　　进入新千年，英国禁毒政策的重心转向了打击毒品犯罪。1994年颁布的《刑事审判和公共秩序法令》(Criminal Justice and Public Order Act)规定，在监狱里实行强制的毒品检查。1997年的《刑事审判法令》(Crime Sentences Act)声明对于第三次走私A级毒品者给予至少7年的监禁。1998年的《犯罪和骚乱法令》(Crime and Disorder Act)为毒品罪犯安排了最后的选择:监禁或是由定期尿检和法庭复查所监控的强制性治疗。 同年“，禁毒沙皇”基思?赫拉文(Keith Hellawell)发表《解决毒品问题建立更美好的英国》(Tackling Drugs for a Better Britain)的报告，要求建立一个刑事审判体系来打击毒品犯罪。

　　通过以上的分析，我们可以看出，经历了半个多世纪发展历程的英国禁毒政策有如下特点:首先，政策灵活多变。英国的禁毒政策并不僵化守旧，它的指导方针是重点解决最主要的问题，并随着客观形势的变化作出相应的调整，以适应新情况、解决新问题。20世纪60、70年代政策的强化是对20年代确立的“英国体制”的延续和调整，80年代又将政策重心转向公共卫生领域，90年代后期又转向了打击毒品犯罪。

　　其次，对毒品的控制不断加强。60、70年代削弱医生的处方权，加强了政府对禁毒工作的控制，80、90年代又加大了禁毒中司法打击的力度，90年代后期更是建立了集中统一的毒品管理模式，将政策重心转向打击毒品犯罪。

　　最后，禁毒政策经历了一个从关注个人健康到强调公共卫生的演变过程。在20世纪60年代以前，英国政府把毒瘾作为一种个人疾病来看待，关注的是他们自身的身体健康，60年代以后将它作为社会性疾病来看待，特别是80年代艾滋病出现以后，吸毒成为社会健康的一种威胁，禁毒政策的重点转向发展公共卫生体系。

　　（五）比邻国家的反毒举措

　　第一，加强扫毒力度，力求标本兼治。缅甸政府制定了双管齐下的贩毒战略，一是把禁毒作为政府工作的重要任务来抓；二是通过提高边远山区少数民族的生活水平，逐步消除罂粟种植。缅甸非常重视边远山区少数民族的“替代罂粟工程”，努力使少数民族在经济上摆脱对种植罂粟的依赖，使其改种其他经济作物，或获得其他谋生手段。越南政府成立了有一名副总理牵头的国家禁毒委员会，协调和指导各项禁毒措施的落实。越南一些边远贫困山区的少数民族素有种植罂粟、大麻的“传统”。近年来，各级政府帮助当地群众改变经济结构，禁止毒品种植，并将这些土地改种水稻、果树和药材等作物。越南公安、边防、海关等协同作战，破获了多起跨国贩毒大案，缴获大量海洛因、鸦片，摧毁了一些跨国贩毒秘密通道。

　　第二，强调国际反毒合作。在国际反毒斗争中，任何一个国家都无法独自面对毒品犯罪带来的挑战。因此，国际间的反毒合作显得尤为重要。近年来，东盟国家加强了禁毒的国际合作，签署了禁毒协议，加入了国际公约，并主办打击贩毒的国际会议等。

　　第三，加强国民教育，特别是教育青少年远离毒品。全民禁毒教育也是有效遏制毒品蔓延的重要手段，各国政府通过各种媒体，常年进行宣传教育。同时，一些国家还建立戒毒中心，帮助青少年戒除毒瘾。泰国政府在全国范围内开展多种形式的禁毒宣传活动，并加强了强制戒毒措施，在全国各地设立了200多个戒毒中心，对毒品使用者采取强制封闭式戒毒。

　　五、中国的禁毒宏观策略重构探讨

　　前联合国秘书长德奎利亚尔指出，滥用毒品就像若干世纪以前瘟疫在许多地区恶性泛滥一样，对现在和未来若干代人都是同样可怕的危险，如果不制止这种危险，其后果将比瘟疫的祸害更为严重。

　　在研究了比较有代表性的几个国家的禁毒政策后，我们需要反思，反思我国现阶段禁毒政策的不足与缺陷，以一个负责任的大国的姿态有效防治毒品泛滥、减少和避免毒品给中国、东南亚和全球造成可怕的危险，净化人类生活环境。

　　（一）关于立法策略的探讨

　　我国的禁毒立法和禁毒举措，为禁毒斗争提供了强有力的保障，取得了巨大的成就，抑制了毒品的泛滥和祸害，为世界禁毒作出了巨大的贡献。但是由于毒情在不断变化和发展，毒品产销已走向多元化、科学化、合成化、集团化、军事化和国际化，毒犯的手段在不断更新和发展，我们原有的毒品法规存在不完备性和滞后性，已经成为制约禁毒工作发展的重要因素。现将我国禁毒立法存在的问题及完善禁毒立法的建议分述如下：

　　1、对麻醉药品和精神药品，缺乏法律界定；对制造、运输、走私和持有等的犯罪缺乏量刑标准和司法解释。建议研制专门法规，是严惩上述犯罪有法可依，避免随意性。

　　联合国《麻醉药品单一公约》、《精神药品公约》和《禁止非法贩运麻醉品的精神药品公约》将毒品分为麻醉药品和精神药品两大类，麻醉药品共475中，精神药品共1401种。

　　而美国的《全面预防和控制滥用毒品法》将100多种毒品及原配剂按滥用程度分为五大类：一是医疗不用的恶有极大危害性的毒品，如海洛因等。二是具有医疗作用但又极易被滥用的毒品，如鸦片等。三是在意料中使用，一般不易被滥用的毒品，如安非他明等。四是在医疗中能够使用，被滥用可能性和药物依赖性小的药物，如巴比妥等。五是被滥用可能性和药物依赖性极小的药品，如匹吗啡和苯非他明等。司法部门再根据毒品的分类立法，制定制造和走私等犯罪的量刑标准和相应的条款。英国、荷兰、日版、印度和台湾地区也有较好的毒品分类和法规。

　　相比之下，我国与其他国家对毒品的分类和界定以及相应的法规或管理办法，具有较大的差异，我国1996年公布了《麻醉品品种目录》共118种麻醉品，分为七大类：一是阿片类（5种），二是吗啡类（5种），三是盐酸乙基吗啡类（3种），四是可待因类（5种），五是福可定类（2种），六是可卡因类（3种），七是合成麻醉药类（103类）。此外还有大麻类（2种）和罂粟壳类（2种）。同时公布的《精神药品品种目录》，共119种，分为两大类：第一类，安非他明及其同分异构物质，包括甲基苯丙胺（冰毒）、甲喹酮、安那加和强痛定等（39种）；第二类，巴比妥、苯马比妥、溴西泮、安定、匹吗啡、安度分等（65种）。

　　根据以上所述，建议我国有关机构组建专门人员加强对国内外毒情发展形势和各国毒品立法状况的调研，根据我国实际，充分借鉴国外的经验，取长补短。研制和完善毒品的立法界定，并根据毒犯制造、运输、贩卖、走私和持有数量规定量刑标准，使其在严肃论处中有法可依。

　　2、对易制毒化学品（制毒配剂）、原材料和设备的走私没有专门的惩处法规。建议立法界定和作出相应量刑标准及必要的司法解释。

　　易制毒化学品多种多样，仅云南省有关部门列出加强管理的种类就达28种。这些化学品既可供制毒使用，又是工业生产的化学原料，只是用法不同而已。在作工业原料和做工业原料出口（包括出口到毒品产区）是合法的，只是出口到毒品产区供制毒使用才是非法的。要确定合法与非法的界限很困难，但势在必行。

　　应当组建专门机构对易制毒化学品、制毒原料和设备走私进入毒品产区加强监控和跟踪调研。同时制定对走私易制毒化学品、制毒原料和设备惩处的专门法规和量刑标准。严厉打击走私活动，在堵截毒品入境的同时，加强堵截境内易制毒化学品、制度原材料、设备流入毒品产区，以期达到堵源截流的目的。

　　3、对毒犯的洗钱活动的惩处，缺乏完善的法规。建议进行反洗钱的行政立法和刑事立法。

　　毒枭大量进行洗钱活动，大量转移毒资，在国际上产生了不良的影响。至今我国尚没有完善的反洗钱法规，使毒枭利用中国金融机构进行洗钱活动有可乘之机。近几年有些国外报刊称，中国已成为毒枭的重要洗钱国。

　　我国应加紧对国外反洗钱法规和措施的收集、整理和研究，充分吸取适用于我国的有关条款和内容。在刑法一规定有洗钱罪的基础上，制定相应的配套法规，包括反洗钱象征法规和反洗钱刑事法规。详细规定洗钱罪的量刑标准，作出具体的司法解释。同时加强对金融系统的管理和监控，并制定相应的反洗钱规章和举措。对非法参与洗钱者严加惩处，提高我国金融机构人员的反洗钱意识。

　　4、对毒犯的财产量刑不力，建议制定严厉犯规，使其人财两空。

　　毒犯不惜以身试法，铤而走险，大量贩毒，祸害人民，都是钱财利益的驱动。许多毒犯抱着“杀了我一个，幸福几代人”的心理前仆后继，从事贩毒活动，达到猖狂的程度。建议增加财产刑的适用。获取暴利，是实施毒品犯罪的直接动因。在暴利和判刑之间，犯罪分子也就把重心移向了暴利一方。正如马克思、恩格斯援引自《评论家季刊》中的分析“一旦有适当的利润，资本就大胆起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；有了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。” 由于过去审判实践中对毒品犯罪判处财产刑的较少，导致毒品犯罪屡禁不止，毒犯们舍却自身性命也要为家人留下一些家产。社会上流传着“一人坐牢，全家享福”的口号。要严惩毒品犯罪，就必须使毒品犯罪分子从经济上捞不到好处，消除犯罪的刺激因素。世界上各国刑事立法一般均强调对毒品犯罪处罚时附加财产刑。《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药品公约》也明确指出“决心剥夺从事非法贩运或者从其犯罪活动中得到的收益，从而消除其从事此类贩运活动的主要刺激因素。”《关于禁毒的决定》和现行《刑法》对毒品犯罪注重适用附加财产刑的规定，符合国际公约的精神，有利于严惩毒品犯罪、消除毒品犯罪的内在动力。尽管如此，笔者认为，现行《刑法》的规定仍不能满足司法实践需要，还应加大没收财产刑的范围，确定适用财产刑的数额标准。

　　增加财产刑的适用，一方面可以使毒品犯罪分子受到法律的严厉制裁，另一方面使其不但一无所获，反而丧失其财产，使可能犯罪的人感到进行毒品犯罪得不偿失，因为毒品犯罪的惟一目的就是为了谋求暴利，如果加重财产刑的处罚、让犯罪分子无利可图“，一人坐牢，全家享福”的幻想破灭，更能达到惩罚犯罪，预防犯罪的目的。

　　5、对禁吸戒毒的法规不严，不完善。建议研制专门的强制戒毒法规，从立法和执法上为禁吸戒毒提供有的保障。

　　自20世纪80年代中期以来，我国吸毒人员呈逐年上身趋势。截至1998年，全国登记在册的吸毒者已达60万人，实际已超过120万人。吸毒人数上升，毒品市场扩大，是拉动毒品产量和毒性扩大的主要原因之一。吸毒已给社会造成了重大的问题，给吸毒者的家庭造成了重大灾难。吸毒和注射毒品是导致艾滋病的原因之一，据悉中国的艾滋病病毒感染者已超过60万人，国家将每年为此付出4600——7700亿人民币代价。因此，禁吸和戒毒已成为重要的历史使命，建议在国务院颁发《强制戒毒办法》和云南省制定的《云南省强制戒毒管理办法》及其他省市区戒毒办法的基础上，研制和进一步完善国家戒毒法。首先要修订《强制戒毒法》所规定的“患有急性传染病和其他严重疾病的，不易收人强制戒毒所”等规定。目前感染过艾滋病病毒和严重传染病的人员才能收容戒毒，并发展到这类人员的各种犯罪也不能判刑收监，成为法律管不着的人。这些人有恃无恐，危害社会，传染恶性疾病，群众又恨又怕，拟研制专门法律和做出相应的司法解释，并设立专门的将强戒、劳教和劳改场所，实行专人专所专队管理，专门收治此类人员，强制同社会隔离，以免继续危害社会。

　　因此，应当建立和健全各级戒毒目标责任制和社会帮戒网络。目前许多地区都建立了戒毒指标责任制和考核制，取得了较好的效果，但一些地区的责任制执行不力，约束力不大。拟研制戒毒行政法规，使各级领导具有法律义务和强制效力。社会帮戒和全民参与是实现对易受毒品危害的高危人群有效帮教的成功经验，是实现无毒社区的有力举措。我们可以借鉴国外学者所研究的在帮助吸毒人员戒毒后复归社会的措施。

　　按照朱利安.布坎南(Julian Buchanan)和李?扬(Lee Young)的研究，吸毒者从介入毒品到重新融入主流社会的过程有依次递进的六个阶段，如图1所示。

　　六、发展综合替代产业，治本清源

　　作为一种特殊的商品，毒品产生和泛滥依赖于三个环节——生产、销售和消费。打击走私贩毒、禁止吸毒和强制戒毒等属于从后两个环节来控制毒品泛滥，而要从根本上解决这个问题必须从第一个环节抓起，釜底抽薪，即用其他作物或其他其产业来替代罂粟种植和毒品生产。

　　纵观世界三大毒源地——东南亚的“金三角”、中亚地区的“金半月”和南美洲的“金新月”，不难发现毒品原植物（罂粟、古柯、大麻）的生产第，基本上都分布在发展中国家的边远地区，构成毒源地的首要因素是经济因素：由于贫穷落后，生产力低下，在适当的地理气候条件下，投入低、产出高的毒品原植物便成为当地居民的首选作物。罂粟种植作为当地已延续了一百多年的生产生活方式和文化传统，已深深扎根于当地社会。要改变这种状况，就必须实施全方位的经济开发和替代发展，为这一地区的人们另辟一条生路。

　　我国在“堵源截流”的方针指引下，做了一系列的工作。例如，目前亚洲开发银行倡导的澜沧江——湄公河次区域经济合作计划本身就是一个从经济开发入手消除这一地区封闭状况，促进发展，消除贫困，通过大规模的商贸活动以及注入科学技术知识，用新的高价值经济作物和多样化生产替代毒品生产的大项目。今后次区域合作发展替代种植、替代产业应在以下几方面做出努力：

　　1、在设计、确定新的优选项目是，列入一批替代种植、替代产业方面的项目，由亚洲开发银行列为优选项目提供资金和吸引其他机构及私人的投资等方面给予援助。

　　2、跨境替代应上升为国家行为的高层次，由国家给予一定的经费和政策支持，应将晕那开展的境外替代种植那导入中国禁毒总体规划，争取在国家禁毒经费中单列一项“境外经费”。

　　3、将禁毒、替代产业与云南边境一线民族地区的脱贫和社会各项事业发展有机结合起来。事实上，边境一线民族地区的深度贫困，社会各项事业发展滞后，人口素质低下，对毒品的危害认识不足，一些边民吸毒、贩毒，是导致毒品泛滥的一个重要原因。改善个民族的生产生活条件，使之提高地质毒品侵袭的自觉性，同时还能通过块茎民族之间的示范效应带动境外一侧边民放弃毒品生产，走上替代发展之路。

　　4、加强对中国云南省在开展跨境替代种植、替代产业方面成就的宣传。云南省跨境替代工作要与联合国的全球性替代种植计划相结合，与国际禁毒事业相结合，一个重要的方面就是加大宣传力度，外事、宣传、新闻和禁毒部门要大力宣传我们在境外开展替代种植的优势及成就，经常邀请有关国家、国际组织的人员到云南访问，通过交流、沟通，让外界对我省跨境替代种植工作给予更多的了解和肯定，树立我国我省在在国际禁毒事业中的良好形象。

　　七、对毒品产销组织疏压结合，以压促变

　　在当前云南省的毒品问题中，贩毒活动，特别是境外毒品产销组织的活动是最为猖狂的一个环节，而这一环节又直接关系到毒品的供给及扩散范围和扩散速度。因此，要解决毒品问题，必须狠狠打击境外毒品产销组织的各种制贩毒活动。

　　90年代初以来，随着云南省堵源战略从被动查缉转变为主动进攻，并对境外主要是缅北的毒品产销组织实行“疏压结合、以压促变”的斗争策略后，缅北的部分毒品产销组织已基本上摆脱了对毒品经济的依赖，其毒品对我省的渗透也基本停止。但总的来看，目前境外毒品产销组织向我境内贩运毒品活动依然嚣张，我省禁毒形势仍十分严峻。为了更有力地打击境外毒品产销组织的嚣张气焰，真正解决毒源，有必要探寻新的堵源工作思路，进一步完善“疏压结合，以压促变”的斗争策略。

　　（一）将地方性交涉上升为国家间交涉，采用外交方式促使缅甸政府在打击毒品产销组织方面采取更为积极的行动。打击境外毒品产销组织是一项及敏感又有很大难度的工作，它涉及到我国与邻国的关系，我国边境地方政府与邻国地方政府的关系，不能仅靠边境政府的力量去协调如此复杂的关系。因此，要真正解决境外毒品产销组织的问题，就必须采用外交方式促使邻国政府采取更为积极的行动。

　　（二）有计划、有步骤的与缅甸政府合作，对缅北毒源地采取必要的军事行动，特别是要有选择的重点打击危害我国较深、与缅甸政府矛盾较大的民族地方武装，力求在军事扫毒行动中，使双方受益。为此，要从政治、外交、军事等领域与缅甸政府开展对话，协调关系，同时需加强与缅方的极度合作，互设缉毒机构，加强情报交流，增进双方的信任，增加在禁毒方面的共识，为共同采取军事扫毒行动打下基础，必要时，可请联合国禁毒署出面协调，或由联合国禁毒署参与军事扫毒行动，尽可能争取国际上的道义支持。

　　八、加强国际禁毒合作，完善国际合作机制

　　在毒品国际化、全球化的时代，仅仅在某一国家或某一地区实施国际禁毒合作，发展替代毒品产业，不仅达不到根除毒品对全球祸害之目的，也难以起到根除毒品对该国祸害的作用。毒品的根源是贫困，毒品的产地均是世界的贫困和动乱地区，因此发达国际应负起帮助毒品产区的社会、经济和文化发展的责任，将其每年数以千亿美元计的国内肃毒经费的一部分用于毒区开发，为全球从事制贩毒的人们开辟新的谋生渠道，才能从根本上消除毒源、消除毒害。

　　云南省作为与毒源产地最接近的边境省份，近几年，与边境地区禁毒国际合作不断加强，以2002年为例，云南省全年共接待来访的国际禁毒组织、友好国家和地区的代表团22批。联合国禁毒署、泰国、老挝、越南、美国等国家也多次派人前来调查、了解禁毒工作情况。尤其是2002年9月24至26日，经国家禁毒委员会同意并邀请，驻曼谷和北京外籍禁毒联络官联谊会(FANC和FLECC)地区级会议在昆明成功举行。云南省禁毒委协助举办了此次会议，来自中国、澳大利亚、英国、加拿大、泰国、法国、德国、荷兰、新西兰、瑞典、西班牙、美国、以色列、意大利、日本、韩国、印度尼西亚、国际刑警、ILEA国际执法学院和联合国禁毒及预防犯罪署等部门共44名官员出席了会议。此次昆明会议使国际社会进一步了解了中国及云南的毒品形势、缉毒执法工作及禁毒政策和工作措施，向国际社会宣传中国及云南省禁毒工作起到了积极的作用。国际社会对云南禁毒工作取得的成就有了进一步的了解，提高了中国在国际禁毒领域的声望。目前，我国正进一步加大国际禁毒合作的力度，卓有成效地打击跨国毒品犯罪。

　　九、以易涉毒人群为重点，加强禁毒宣传教育工作

　　（一）加强对青少年的禁毒宣传教育工作

　　毒品对人类的身心健康和人类社会的危害不言而喻，未来社会的发展靠的是不断成长的年轻人，而青少年却由于自身生理和心理的原因，易受社会不良因素的影响，成了贩毒和吸毒违法犯罪活动的主力军。因此，我们要强化对青少年、尤其是在校学生的禁毒宣传教育，将毒品预防教育作为大、中、小学和技校、职校德育和安全教育的重要内容，纳入学校日常教育工作之中，落实禁毒教育进课堂。另外，父母或者其他监护人应当对未成年子女或者其他被监护人进行毒品危害的教育，防止其发生吸食、注射毒品的吸毒行为或者参与其他毒品违法犯罪活动。最后，要充分动员共青团、学生会等学生组织的力量，开展丰富多彩的文化、科技、体育活动，丰富青少年精神生活，教育青少年远离毒品，并组织青少年积极参与禁毒专项斗争和有关禁毒工作。

　　（二）加大对无业人员、流动人口的宣传力度

　　社会闲散青年、农民（包含农民工）、流动人口于青少年一起，已成为我国毒品犯罪的绝大多数。2003年1月至2004年5月，北京市各级法院审结的毒品类犯罪873人中，社会闲散人员和农民的人数占了绝大多数。在判刑的873名案犯中，无业人员和农民（含民工）的人数占全部案犯的94.5%。 据《都市时报》报道，绝知到2005年10月份，昆明市已掌握的吸毒人员有19000余名。吸毒人员中本地常住人口中的吸毒人员人数逐年下降，外地进入昆明市的流动人口中的吸毒人员增长较快。全市近年抓扩的毒品犯罪嫌疑人中，重特大毒品案件犯罪嫌疑人80%以上是外来流动人口，零星贩毒案件60%为外来流动人口所为。 我们要以农村、流动人口聚居地、城市娱乐场所为重点，深入开展禁毒预防战役，坚决遏制新肃毒人员滋生。

　　鉴于流动人口、社会闲散人员本身流动性大，导致宣传的难度增大，效果大打折扣。为江宣传工作落到实处，在对上述人员进行宣传时，应注意发挥他们常在场所经营者的作用。可以规定由机场、火车站、长途汽车站、码头、口岸以及旅店、娱乐场所等公共场所的经营者、管理者负责本场所的禁毒宣传教育，落实进度防范措施，预防毒品违法犯罪行为在本场所内发生。发现毒品违法犯罪活动的，应当及时向当地公安机关和主管部门报告。对于不履行相应进度线穿指责甚至包庇毒品犯罪的，由公安行政部门给予行政处罚。情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　（三）普及禁毒知识，提高公众抗毒能力

　　禁毒重在预防，开展全民禁毒宣传教育，增强公民的禁毒意识，提高公民预防和抵御毒品的能力，不只是政府的职责，而是全社会的任务。因此，广泛动员各方力量，充分整合社会资源，将“6.26”国际禁毒日等集中性宣传教育与经常性宣传教育相结合，重点宣传新型毒品危害和防范知识，努力提高全民抵御毒品的能力。各地区尤其是毒品重灾地区还可以根据实际需要设立禁毒宣传教育基地，免费向社会开放。积极对东进地宣传教育进社区、进农村、进单位、进场所、进家庭活动，增强禁毒宣传教育的针对性和时效性。加强公共场所禁毒宣传工作，把禁毒同精神文明建设结合起来，积极创建“无毒社区”。

　　十、健全专门的禁毒机构，强化禁毒工作

　　当前我们国家关于禁毒机构的设置存在极大弊端，在一定程度上导致禁毒、戒毒工作效果不佳。问题主要表现在：第一，从禁毒机构的设置上看，国家与地方禁毒委办公室设置在公安部（厅）内，这一方面导致管辖职权规格偏低，无法有效指挥其他部门的工作；另一方面也导致了禁毒工作偏重公安部门，在实践中重视缉毒、打击毒品犯罪，但却忽略了戒毒工作的展开。在戒毒巨构的设置上，众多戒毒机构分别隶属于不同部门管理，各有利益关系，相互之间缺乏协调机制。而且在开展具体戒毒工作过程中，各自过度关注本机构的利益，相互之间存在各种利益冲突和矛盾，相互之间不但不能有效配合，而且相互扯皮、争利现象突出，导致戒毒工作被异化、形式化、利益化。虽然有禁毒委员会的统筹领导，但由于缺乏直接控制力，相关部门的工作很难协调一致，严重制约了戒毒工作的深入开展。

　　为解决上述问题，应从以下几个方面着手：第一，强化禁毒主管机关职能，明确毒委员会的统一领导。禁毒沟正是一个长期的复杂斗争，为有效应对当前毒品犯罪形势，建议将禁毒委员会升格为国务院专门委员会，专职负责毒品缉拿、防止毒品宣传和戒毒管理工作。在人员责成上，不宜再由各部门抽调人手组成，应由着固定的成员和自己的组织体系。在和各相关部门的关系方面，应明确赋予禁毒委员会领导、统筹、协调禁毒工作的职能。这样，禁毒委员会就成为具有更高秆里权威的禁毒领导机构，能够顺畅指挥协调各部、委、办在禁毒工作的行动步伐。在禁毒工作上，其他部门应服从禁毒委员会的统一领导，积极履行各自的职责。在地方，省级人民政府和设区的市的人民政府设立专门的禁毒委员会，作为政府的组成部门。在县级，县人民政府可以分局本县的实际情况，决定是够设立专门的禁毒委员会。没有设立禁毒委员会的地方，禁毒的领导机关应为本级人民政府及其所管辖的公安机关。第二，在禁毒委员会统一领导的前提下，明确各部门职责，减少交叉重叠。国家应根据打击毒品犯罪的需要，对缉毒和戒毒工作进行明确的分工。在缉毒工作上，应以公安部门为主，边防、武警、海关、铁路、民航等部门配合，共同肩负剧毒职责。公安部门内部应成立专门的禁毒处（科），具体负责禁毒工作。在组织体系上，禁毒处（科）接受禁毒委员会和公安部门的双重领导。在戒毒工作上，以司法部门为主，公安、卫生、民政等部门、社区及相关高等院校配合，共同肩负戒毒职责。在禁毒宣传方面，以文化、宣传、教育部门为主，公安、司法、卫生等部门及社会各界配合，共同肩负全民禁毒宣传教育、预防毒品违法犯罪的职责。