立法及研讨
我国禁毒法之历史、现状与未来（二）
禁毒立法
禁毒立法
2007-07-08 17:12:43
来自：杜新忠戒毒、禁毒专业网
作者：姚建龙
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2．我国关于毒品管制的法律法规
毒品与药品之间只有一步之隔，防范能够使人形成瘾癖的药品蜕变成毒品，是各国禁毒法的一个重要组成部分。目前，我国关于毒品管制的法规主要有《药品管理法》、《麻醉药品管理办法》、《精神药品管理办法》、《戒毒药品管理办法》等。
1984年9月20日六届全国人大常委会七次会议通过了《药品管理法》，2001年2月28日九届全国人大常委会二十次会议对该法进行了修订。《药品管理法》关于毒品的管理规定主要有三条：第35条规定：“国家对麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品，实行特殊管理。管理办法由国务院制定。”第45条规定：“进口、出口麻醉药品和国家规定范围内的精神药品，必须持有国务院药品监督管理部门发给的《进口准许证》、《出口准许证》。”第54条规定：“麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品、外用药品和非处方药的标签，必须印有规定的标志。”
为了严格管理麻醉药品，保证医疗、教学、科研的安全使用，1987年11月28日国务院发布了《麻醉药品管理办法》，该办法共8章38条。《麻醉药品管理办法》把麻醉药品界定为“连续使用后易产生依赖型、能成瘾癖的药品”（第2条），包括“阿片类、可卡因类、大麻类、合成麻醉药类及卫生部制定的其它易成瘾癖的药品、药用原植物及其制剂”（第3条）。1996年1月，卫生部公布了《麻醉药品品种目录》，列出了阿片、古可叶、可卡因等118种麻醉药品。《麻醉药品管理办法》从麻醉药品的种植和生产、供应、运输、进出口、使用等方面，对麻醉药品的管理进行了规定。
1988年12月27日，国务院又发布了《精神药品管理办法》，这一办法分为8章，共计28条。《精神药品管理办法》把精神药品界定为“直接作用于中枢神经系统，使之兴奋和抑制，连续使用能产生依赖性的药品”（第2条）。1996年1月，卫生部公布了《精神药品品种目录》，列出了布苯丙胺、巴比妥等第一类、第二类精神药品119种。《精神药品管理办法》从精神药品的生产、供应、运输、使用、进出口等方面，对精神药品的管理进行了规定。
为了严格对于毒品的法律管制，我国法律法规还对易制毒化学品，如醋酸酐、乙醚、二氯甲烷等做了严格管理的规定。如《关于禁毒的决定》第5条规定：“对醋酸酐、乙醚、二氯甲烷等用于制造麻醉药品和精神药品的物品，应当依照国家有关规定严格管理，严禁非法运输、携带进出境。”目前，《易制毒化学品管理条例》正在起草之中。如果此条例通过实施，我国对毒品的管制立法将更为完善。
（二）毒品违法行为的处罚与矫治
毒品违法行为是指触犯国家禁毒法，但尚未达到刑事犯罪程度的行为，主要包括违反毒品管制的行为和吸毒行为两大类。这里所说的违反毒品管制的行为，具体包括违法种植、生产、供应、运输、进出口、使用（不包括吸食）行为。所说的吸毒行为，主要是指行为人本人违法吸食毒品的行为。实施毒品违法行为的，要承担相应的法律责任。根据我国禁毒法的规定，这种法律责任主要以治安行政处罚的形式来实现，主要包括警告、罚款、拘留、没收、强制戒毒、劳动教养、责令停产停业、吊销许可证七种措施。
1．违反毒品管制行为的处罚
对于具有违法种植、生产、供应、运输、进出口、使用（不包括吸食）行为尚不够刑事处罚行为的单位和个人，可以给予警告、罚款、拘留、没收、责令停产停业、吊销许可证等行政处罚：
《关于禁毒的决定》第6条规定：“非法种植罂粟不满五百株或者其它毒品原植物数量较小的，由公安机关处十五日以下拘留，可以并处三千元以下罚款。”第12条规定：“对查获的毒品、毒品犯罪的非法所得以及由非法所得所获得的收益、供犯罪使用的财物，一律没收。没收的毒品和吸食、注射毒品的器具，依照国家规定销毁或者作其它处理。罚没收入一律上缴国库。”
《治安管理处罚条例》第31条规定“严厉禁止违反政府规定种植罂粟等毒品原植物，违者除铲除其所种罂粟等毒品原植物以外，处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的，收缴其非法运输、买卖、存放、使用的罂粟壳，处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《精神药品管理办法》第22条规定：“凡违反本办法的规定……由当地卫生行政部门没收全部精神药品和非法收入，并视情节轻重，给予非法所得金额五至十倍的罚款，停业整顿，吊销《药品生产企业许可证》、《药品经营企业许可证》、《制剂许可证》的处罚。”
《麻醉药品管理办法》第30条规定：“凡违反本办法的规定……可由当地卫生行政部门没收全部麻醉药品和非法收人，并视其情节轻重给予非法所得的金额五至十倍的罚款，停业整顿，吊销《药品生产企业许可证》、《药品经营企业许可证》、《制剂许可证》的处罚。”
除行政处罚外，还可以给予行政处分。《麻醉药品管理办法》第31条规定：“对利用工作方便，为他人开具不符合规定的处方，或者为自己开具处方，骗取、滥用麻醉药品的直接责任人员，由其所在单位给予行政处分。”《精神药品管理办法》第23条规定：“对利用职务上的便利，为他人开具不符合规定的处方，或者为自己开具处方，骗取、滥用精神药品的直接责任人员，由其所在单位给予行政处分。”
2．关于吸毒行为定性之争及我国禁毒法的立场
在我国历史上，吸毒曾经被定性为刑事犯罪，要受到相应的刑罚制裁。根据我国现行法律规定，吸毒则是一种违法行为，并不构成刑事犯罪。
近年来，随着毒品日益泛滥，有的学者提出吸毒犯罪化的建议 ，这种观点是值得商榷的。主要理由在于：（1）吸毒是一种无被害人犯罪，吸毒者本身也是毒品的受害者，有些吸毒者还是被引诱、教唆、欺骗或强迫而染上毒瘾。可以说绝大多数吸毒者都是欲罢不能。 （2）从违法行为转化为犯罪行为，是一种重刑化作法，有悖于刑罚的谦抑性。而且，对于吸毒行为，重罚无助于毒瘾的戒断。（3）我国吸毒人数已经成为一个庞大的群体，犯罪化将徒增数百万罪犯，一方面会带来法不责重的负面效应，另一方面这种标签化效应，也将给吸毒者的矫治和回归社会造成极大的障碍。（4）以刑罚制裁吸毒者在法理上欠缺充足的依据。绝大多数吸毒者染毒的起因是好奇、赶时髦、摆阔、治病、赌气等，少有危害国家兴衰、祸及民族安危或者破坏社会秩序等加害动因。 从医学的角度说，吸毒是一种疾病，吸毒者不过是病人。在国外，还存在毒品合法化的观点，在笔者看来，这是一种对我国禁毒工作有启发，但并不现实的观点。
根据我国现行法律法规规定，吸毒被视为一种应当受到法律制裁的违法行为，对于吸毒人员可以给予警告、罚款、拘留、没收、强制戒毒、劳动教养处罚：
《治安管理处罚条例》（1994年）第24条规定：“有下列妨害社会管理秩序行为之一的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告：“……（三）违反政府禁令，吸食鸦片、注射吗啡等毒品的”。
《关于禁毒的决定》（1990年）第8条规定：“吸食、注射毒品的，由公安机关处十五日以下拘留，可以单处或者并处二千元以下罚款，并没收毒品和吸食、注射器具。吸食、注射毒品成瘾的，除依照前款规定处罚外，予以强制戒除，进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。”
《公安机关办理劳动教养案件规定》（2002年）第9条规定，对年满十六周岁“吸食、注射毒品成瘾，经过强制戒除后又吸食、注射毒品的，应当依法决定劳动教养”。第44条“决定劳动教养的期限，应当与违法犯罪嫌疑人的违法犯罪事实、性质、情节、动机、社会危害程度及应当承担的法律责任相适应，确定为一年、一年三个月、一年六个月、一年九个月、二年、二年三个月、二年六个月、二年九个月或者三年。”
（三）毒品犯罪的刑法控制
毒品犯罪是毒品犯罪是指违反国家禁毒刑法规定，具有严重社会危害性，应受刑罚处罚的行为。由于毒品犯罪的巨大社会危害性，各国刑法无不把它作为重要内容。禁毒刑法在禁毒法律体系中也都居于核心和最后保障法的地位。
1979年7月1日，五届全国人代二次会议制定颁布的《刑法》中，只有第171条仅规定了制造、贩卖、运输毒品罪，不但条文数量少、罪名少，处刑也偏轻。这主要是因为这部刑法典在制定的时候，我国还基本上处于“无毒国”的状态，虽然20世纪六七十年代毒品犯罪案件偶有发生，但在当时毒品并非演变成一个严重的社会问题。20世纪80年代之后，毒品犯罪日益严重，粗陋的刑法规定难以应对禁毒斗争形式需求。为此，有关部门陆续颁布了《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》 （1982年3月）、《海关法》（1987年1月）、《关于惩治走私罪的补充规定》（1988年1月）、《关于禁毒的决定》（1990年12月）等，对毒品犯罪刑事立法进行了补充和修正，提高了毒品犯罪法定刑和禁毒刑事法网的严密性。
1997年新《刑法》吸收了和整合了各禁毒单行刑法、附属刑法规范的规定，专列“走私、贩卖、运输、制造毒品罪”一节，大大提高了我国毒品犯罪刑事立法的水平。根据新《刑法》等禁毒法规定，我国关于毒品犯罪的刑法规定，充分体现了“严禁”的刑事政策，具体表现在设计严密罪名体系，设置严厉刑罚两方面。
1．罪名严密
从《刑法》关于毒品犯罪罪名的设置来看，体现了试图编制严密法网的良苦用心。从毒品犯罪罪名设置来看，具体有以下罪名：
（1）消费型毒品犯罪。具体包括○1引诱、教唆、欺骗他人吸毒罪，○2强迫他人吸毒罪，○3容留他人吸毒罪，○4非法提供麻醉药品、精神药品罪四个罪名。
（2）经营型毒品犯罪。具体包括○1走私、贩卖、运输、制造毒品罪，○2走私制毒物品罪，○3非法买卖制毒物品罪，○4非法种植毒品原植物罪，○5非法买卖、运输、携带、持有毒品原植物种子、幼苗罪五个罪名。
（3）持有型毒品犯罪。包括非法持有毒品罪。
（4）破坏禁毒活动型毒品犯罪。具体包括○1包庇毒品犯罪分子罪，○2窝藏、转移、隐瞒毒品毒赃罪，○3洗钱罪三个罪名。
2．刑罚严厉
主要体现在以下几个方面：（1）刑种涵盖了死刑、无期徒刑、有期徒刑、管制、拘役五种主刑，以及没收财产、罚金等主要附加刑。（2）对于走私、贩卖、运输、制造毒品犯罪定性不定量，规定无论数量多少，都应当追究刑事责任，予以刑事处罚（第347条）；对多次走私、贩卖、运输、制造毒品，未经处理的，毒品数量累计计算（347条第1款）；对于影响量刑轻重的毒品数量的计算，实行以查证属实的走私、贩卖、运输、制造、非法持有毒品的数量计算，不以纯度折算的办法（357条第7款）。（3）刑罚的适用上也体现了从重从快思想。毒品犯罪是历来是严打的对象，云南、广东、广西、四川、甘肃等省、自治区对于毒品犯罪判处死刑立即执行的案件，只需高级法院即可核准，而不需要最高法院核准。
五、禁毒法的完善与展望
（一）现行禁毒立法的特色与不足
我国现行禁毒立法的特色可以概括为一句话：贯彻严禁方针，刑事法与行政法结合，全国法与地方法并举。
自新中国成立以来，严禁方针一直成为我国禁毒立法的指导方针，具体表现在禁毒法网日趋严密 ，对于毒品犯罪的处罚严厉等方面。现行禁毒法律体系中，刑事法和行政法相结合，以刑罚和行政处罚为后盾。在全国性禁毒立法的同时，地方性禁毒法也独树一帜，特别是在云南、广东等省市，地方性禁毒法的发展既起到了与全国法配合的作用，也促进了全国法的完善，并为全国禁毒法的完善提供了实践经验。
在日益严峻禁毒斗争形式的催逼下，尽管我国禁毒立法工作不断进步和发展，但总体而言禁毒立法是我国目前禁毒工作中急需加强的薄弱环节。其不足指出主要体现在以下几个方面：
其一，禁毒立法滞后于禁毒工作实践，前瞻性不足。回顾20余年来我国禁毒立法工作，可以发现一个显着的特点，即立法工作对禁毒斗争形式的估计不足，总是落后于禁毒工作实践，禁毒立法工作处于疲于应付的状态。如1979年刑法典仅在妨害社会管理秩序罪一章中第171条规定了制造、贩卖、运输毒品罪一个罪名，并规定“制造、贩卖、运输鸦片、海洛因、吗啡或其它毒品的处5年以下有期徒刑或者拘役，可并处罚金”，“一惯或大量制造、贩卖、运输前款毒品的，处5年以上有期徒刑，可并处没收财产”。不仅法网疏漏，而且处刑偏轻。为了弥补这一漏洞，不得不通过《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》、《关于惩治走私罪的补充规定》、《海关法》等，试图严密法网、加重刑罚。不适当地把毒品犯罪规定在《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》中，明显体现出禁毒立法的仓促性和应急性。再如新刑法颁布后，我国禁毒工作主要法律依据——《关于禁毒的决定》长期处于刑事责任规定部分失效，而有关行政处罚和行政措施的规定继续有效的尴尬状态。此外，现有立法对戒毒机构的设置、强制戒毒期限的设定、强制戒毒费用的支付、戒毒人员回归社会后的管控帮教等规定，也已经不能适应并规范禁毒工作实际。
其二，总体上，现有立法数量较少，立法级别较低（多为部门规章、地方法规），而且凌乱不成体系，特别是缺乏一部适应当前禁毒工作形势、统领全局的综合性禁毒法。
其三，现有禁毒立法以刑事立法为主，侧重点在于打击毒品违法犯罪，而对于毒品预防、禁毒宣传教育、禁毒组织、禁毒保障机制等问题均缺乏统一、协调性的规定。
其四，现有立法侧重于毒品供给环节违法犯罪的控制，而忽视针对消费环节毒品控制的法律规定。
其五，现有禁毒法律法规之间矛盾、不协调现象突出。如关于自愿戒毒、强制戒毒、劳教戒毒三种戒毒模式之间的法律规定协调性不足，造成三种戒毒模式各自为政，没有形成统一的戒毒立法体系和工作体系。审视现有禁毒法，可以发现：自愿戒毒实际上没有法律依据，强制戒毒并不是完整的戒毒，劳教戒毒则侧重于处罚而不是戒毒。再如有的禁毒法规还存在违反《立法法》的现象。
其六，现有禁毒立法的理念需要更新。例如对于吸毒人员的处置仍以处罚为主，而不是矫治；戒毒费用还主要是由吸毒人员承担；禁毒立法在指导思想上过于理想化，回避毒瘾戒断必然具有的高复吸率这一客观现实，片面追求毒瘾戒断率。
（二）禁毒法的未来展望
1997年，江泽民同志在听取全国禁毒工作汇报时语重心长地指出：“现在不把贩毒、吸毒问题解决掉，从某种意义上说，是涉及到中华民族兴亡的问题。这不是危言耸听，必须提到这样的高度来认识。”2003年，胡锦涛同志批示：“禁毒工作必须持之以恒，毫不手软”。毒品的巨大危害性及禁毒工作的极端重要性显而易见，关键的问题在于如何加强和改进禁毒工作，有效控制毒品日益泛滥的势头。笔者认为，当前最为紧迫的是必须加强禁毒法制建设，以制定专门《禁毒法》为契机，重构我国禁毒工作体系，建立全国法、地方法有机配合，刑事法与行政法协调一致的禁毒法律体系，促进我国禁毒工作的现代化转型。
据悉，《禁毒法》已列入本届人大和国务院的立法计划，目前《禁毒法》的调研起草工作正在抓紧进行 ，将于年底起草完毕，力争于2005年提交全国人大常委会审议，2006年颁布实施。笔者对未来《禁毒法》提出如下建议：
目前，《禁毒法》立法工作正在抓紧进行。笔者认为《禁毒法》应当具备以下基本特点：（1）综合性。实体法、程序法、组织法合一，综合规定禁毒组织、对毒品违法犯罪的打击、戒毒体系、禁毒社会工作、禁毒宣传、禁毒经费等，成为我国禁毒工作的根本大法；（2）整合性。《禁毒法》应当整合现有禁毒法律法规、禁毒资源，以健全禁毒法律体系和禁毒工作体系；（3）针对性。《禁毒法》应当有针对性的解决我国禁毒斗争所面临的新问题和目前禁毒工作实践所面临的困难；（4）前瞻性。《禁毒法》应当前瞻我国禁毒工作的未来发展。
《禁毒法》应当侧重解决以下问题：（1）转变禁毒工作理念。应当树立控制毒品问题以预防为主、禁毒工作重心定位于毒品消费环节、正视戒毒客观存在的高复吸率与禁毒斗争的长期性和艰巨性等现代禁毒工作理念、严厉打击毒品犯罪，矫治吸毒人员；（2）统一与完善禁毒领导机构。解决各地方禁毒领导机构的不统一问题，建议树立禁毒工作的政府责任原则，改变一些地方将禁毒委办公室设置在政法委的不适当做法，自上而下统一设置专门的政府禁毒机构；（3）严密打击毒品违法犯罪的法网。建议将购买毒品配方、出售制毒配方等行为规定为刑事犯罪；（4）肯定与推广禁毒工作成功经验，建立禁毒社会工作模式。建议吸收上海成功经验，明确规定建立预防和减少犯罪体系，建立禁毒社工队伍，推行禁毒社会工作，建立禁毒社会工作模式；（5）加强禁毒工作中对公民权利的保障及禁毒执法监督；（6）建立禁毒工作经费保障机制。建议建立国家各级政府、企事业单位、家属或者吸毒者个人的多方位、多层次、多渠道的禁毒经费保障体制，扩大禁毒经费的社会来源，加强禁毒经费使用监督。
【注释】
参见1997年《刑法》附件二。
关于毒品的管制、毒品违法犯罪的预防、控制、惩罚与矫治的法律规范的总称
例如，荷兰第一个推行大麻合法化，但是，另一方面荷兰政府加大了硬性毒品的惩罚力度。
苏智良著：《中国毒品史》，上海人民出版社1997年版，第92页。
关于罂粟与鸦片在古代中国的传播情况，参见苏智良著：《中国毒品史》，上海人民出版社1997年版，第31－71页。龚缨晏著：《鸦片的传播与对华鸦片贸易》，东方出版社1999年版，第46－118页。
郭建安、李荣文主编：《吸毒违法行为的预防与矫治》，法律出版社2000年版，第14页。
清末及民国时期，毒品的主要种类是鸦片，因此毒品犯罪被多被称为鸦片烟罪，今日所称之“禁毒”，在当时习惯也地称为“禁烟”。
参见苏智良著：《中国毒品史》，上海人民出版社1997年版，第72页。
夏健祥等编著：《缉毒教程》，中国人民公安大学出版社2001年，第79－81页
夏健祥等编著：《缉毒教程》，中国人民公安大学出版社2001年，第80页。
夏健祥等编著：《缉毒教程》，中国人民公安大学出版社2001年，第81页。
内容包括贩卖吗啡、海洛因等，可处5年以下有期徒刑；贩卖或拥有鸦片烟具供吸者处3年以下有期徒刑；栽种罂粟者可处3年以下有期徒刑；开烟馆者处6个月以上5年以下有期徒刑。
苏智良著：《中国毒品史》，上海人民出版社1997年版，第5页。
只有在禁毒斗争形式严峻了才意识到要加强和完善禁毒法，这种禁毒立法缺乏前瞻性、常态性的工具化倾向，也正是毒品在绝迹近30年后死灰复燃并愈演愈烈，所不可忽视的重要因素和教训。
夏健祥等编著：《缉毒教程》，中国人民公安大学出版社2001年，第89页。
第24条：有下列妨害社会管理秩序行为之一的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告：“……（三）违反政府禁令，吸食鸦片、注射吗啡等毒品的”。
第31条“严厉禁止违反政府规定种植罂粟等毒品原植物，违者除铲除其所种罂粟等毒品原植物以外，处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的，收缴其非法运输、买卖、存放、使用的罂粟壳，处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
参见沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2000年版，第330页。
参见严其义、赵洪艳著《关于增设吸用毒品罪的立法思考》，载《青少年犯罪研究》，1998年第10期，等。笔者在进入戒毒所工作之前所撰写的学士学位论文《吸毒犯罪化探讨：兼论我国毒品犯罪防治重心的转移与重新定位》一文中（载《犯罪研究》杂志社编：《犯罪研究新论》，专辑之8），亦曾经支持吸毒犯罪化的观点，在戒毒所工作之后，笔者改变了这一看法。
这可以从吸毒成瘾者自愿戒毒的经历中得到说明。一项对1141例吸毒成瘾者有效个案调查显示：有859人自报曾经自愿戒毒，占有效个案总数的75.28%。其中，曾经自愿戒毒3次及以上者有435人，占有效个案总数的38.12%；自愿戒毒21次的有204人，比例为17.88%；自愿戒毒1次的有220人，比例数为19.28%。参见郭建安、李荣文主编：《吸毒违法行为的预防与矫治》，法律出版社2000年版，第143页。
一项对426例吸毒成瘾人员的调查表明：吸毒的原因仅为好奇心驱使（65%）和他人影响赶时髦（19%）的，即占了84%的大多数。参见司法部劳教局1999年编：《吸毒型罪错矫治课本》，第70页。
《决定》第1条把贩毒罪的法定刑做了补充：情节特别严重的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。可以并处没收财产。国家工作人员利用职务犯罪的，从重处罚。
1991年第一次全国禁毒会议，国家禁毒委员会明确提出“三禁并举，堵源截流，严格执法，标本兼治”的禁毒工作方针。1999年，将“禁种、禁贩、禁吸”，增加“禁制”，三禁方针改为“四禁”。
国家禁毒委所拟定的调研提纲如下：（1）禁毒法的内容；（2）该法体例、结构；（3）与相关国际、国内条约、法律、法规的衔接，有那些现有内容可放入；（4）领导体制、工作机制和各级政府及相关部门的职权；（5）吸毒人员认定程序、矫治康复措施、期限；（6）打击毒品犯罪的特殊措施和特殊诉讼程序及财产调查；（7）禁毒保障机制；（8）涉毒违法犯罪的法律责任；（9）其他需要立法的。
【出处】
上海市2004年度禁毒社工培训讲座·上海·2004年7月22日
【写作年份】2004
【学科类别】刑法学 -> 犯罪学
毒品与药品之间只有一步之隔，防范能够使人形成瘾癖的药品蜕变成毒品，是各国禁毒法的一个重要组成部分。目前，我国关于毒品管制的法规主要有《药品管理法》、《麻醉药品管理办法》、《精神药品管理办法》、《戒毒药品管理办法》等。
1984年9月20日六届全国人大常委会七次会议通过了《药品管理法》，2001年2月28日九届全国人大常委会二十次会议对该法进行了修订。《药品管理法》关于毒品的管理规定主要有三条：第35条规定：“国家对麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品，实行特殊管理。管理办法由国务院制定。”第45条规定：“进口、出口麻醉药品和国家规定范围内的精神药品，必须持有国务院药品监督管理部门发给的《进口准许证》、《出口准许证》。”第54条规定：“麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品、外用药品和非处方药的标签，必须印有规定的标志。”
为了严格管理麻醉药品，保证医疗、教学、科研的安全使用，1987年11月28日国务院发布了《麻醉药品管理办法》，该办法共8章38条。《麻醉药品管理办法》把麻醉药品界定为“连续使用后易产生依赖型、能成瘾癖的药品”（第2条），包括“阿片类、可卡因类、大麻类、合成麻醉药类及卫生部制定的其它易成瘾癖的药品、药用原植物及其制剂”（第3条）。1996年1月，卫生部公布了《麻醉药品品种目录》，列出了阿片、古可叶、可卡因等118种麻醉药品。《麻醉药品管理办法》从麻醉药品的种植和生产、供应、运输、进出口、使用等方面，对麻醉药品的管理进行了规定。
1988年12月27日，国务院又发布了《精神药品管理办法》，这一办法分为8章，共计28条。《精神药品管理办法》把精神药品界定为“直接作用于中枢神经系统，使之兴奋和抑制，连续使用能产生依赖性的药品”（第2条）。1996年1月，卫生部公布了《精神药品品种目录》，列出了布苯丙胺、巴比妥等第一类、第二类精神药品119种。《精神药品管理办法》从精神药品的生产、供应、运输、使用、进出口等方面，对精神药品的管理进行了规定。
为了严格对于毒品的法律管制，我国法律法规还对易制毒化学品，如醋酸酐、乙醚、二氯甲烷等做了严格管理的规定。如《关于禁毒的决定》第5条规定：“对醋酸酐、乙醚、二氯甲烷等用于制造麻醉药品和精神药品的物品，应当依照国家有关规定严格管理，严禁非法运输、携带进出境。”目前，《易制毒化学品管理条例》正在起草之中。如果此条例通过实施，我国对毒品的管制立法将更为完善。
（二）毒品违法行为的处罚与矫治
毒品违法行为是指触犯国家禁毒法，但尚未达到刑事犯罪程度的行为，主要包括违反毒品管制的行为和吸毒行为两大类。这里所说的违反毒品管制的行为，具体包括违法种植、生产、供应、运输、进出口、使用（不包括吸食）行为。所说的吸毒行为，主要是指行为人本人违法吸食毒品的行为。实施毒品违法行为的，要承担相应的法律责任。根据我国禁毒法的规定，这种法律责任主要以治安行政处罚的形式来实现，主要包括警告、罚款、拘留、没收、强制戒毒、劳动教养、责令停产停业、吊销许可证七种措施。
1．违反毒品管制行为的处罚
对于具有违法种植、生产、供应、运输、进出口、使用（不包括吸食）行为尚不够刑事处罚行为的单位和个人，可以给予警告、罚款、拘留、没收、责令停产停业、吊销许可证等行政处罚：
《关于禁毒的决定》第6条规定：“非法种植罂粟不满五百株或者其它毒品原植物数量较小的，由公安机关处十五日以下拘留，可以并处三千元以下罚款。”第12条规定：“对查获的毒品、毒品犯罪的非法所得以及由非法所得所获得的收益、供犯罪使用的财物，一律没收。没收的毒品和吸食、注射毒品的器具，依照国家规定销毁或者作其它处理。罚没收入一律上缴国库。”
《治安管理处罚条例》第31条规定“严厉禁止违反政府规定种植罂粟等毒品原植物，违者除铲除其所种罂粟等毒品原植物以外，处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的，收缴其非法运输、买卖、存放、使用的罂粟壳，处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《精神药品管理办法》第22条规定：“凡违反本办法的规定……由当地卫生行政部门没收全部精神药品和非法收入，并视情节轻重，给予非法所得金额五至十倍的罚款，停业整顿，吊销《药品生产企业许可证》、《药品经营企业许可证》、《制剂许可证》的处罚。”
《麻醉药品管理办法》第30条规定：“凡违反本办法的规定……可由当地卫生行政部门没收全部麻醉药品和非法收人，并视其情节轻重给予非法所得的金额五至十倍的罚款，停业整顿，吊销《药品生产企业许可证》、《药品经营企业许可证》、《制剂许可证》的处罚。”
除行政处罚外，还可以给予行政处分。《麻醉药品管理办法》第31条规定：“对利用工作方便，为他人开具不符合规定的处方，或者为自己开具处方，骗取、滥用麻醉药品的直接责任人员，由其所在单位给予行政处分。”《精神药品管理办法》第23条规定：“对利用职务上的便利，为他人开具不符合规定的处方，或者为自己开具处方，骗取、滥用精神药品的直接责任人员，由其所在单位给予行政处分。”
2．关于吸毒行为定性之争及我国禁毒法的立场
在我国历史上，吸毒曾经被定性为刑事犯罪，要受到相应的刑罚制裁。根据我国现行法律规定，吸毒则是一种违法行为，并不构成刑事犯罪。
近年来，随着毒品日益泛滥，有的学者提出吸毒犯罪化的建议 ，这种观点是值得商榷的。主要理由在于：（1）吸毒是一种无被害人犯罪，吸毒者本身也是毒品的受害者，有些吸毒者还是被引诱、教唆、欺骗或强迫而染上毒瘾。可以说绝大多数吸毒者都是欲罢不能。 （2）从违法行为转化为犯罪行为，是一种重刑化作法，有悖于刑罚的谦抑性。而且，对于吸毒行为，重罚无助于毒瘾的戒断。（3）我国吸毒人数已经成为一个庞大的群体，犯罪化将徒增数百万罪犯，一方面会带来法不责重的负面效应，另一方面这种标签化效应，也将给吸毒者的矫治和回归社会造成极大的障碍。（4）以刑罚制裁吸毒者在法理上欠缺充足的依据。绝大多数吸毒者染毒的起因是好奇、赶时髦、摆阔、治病、赌气等，少有危害国家兴衰、祸及民族安危或者破坏社会秩序等加害动因。 从医学的角度说，吸毒是一种疾病，吸毒者不过是病人。在国外，还存在毒品合法化的观点，在笔者看来，这是一种对我国禁毒工作有启发，但并不现实的观点。
根据我国现行法律法规规定，吸毒被视为一种应当受到法律制裁的违法行为，对于吸毒人员可以给予警告、罚款、拘留、没收、强制戒毒、劳动教养处罚：
《治安管理处罚条例》（1994年）第24条规定：“有下列妨害社会管理秩序行为之一的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告：“……（三）违反政府禁令，吸食鸦片、注射吗啡等毒品的”。
《关于禁毒的决定》（1990年）第8条规定：“吸食、注射毒品的，由公安机关处十五日以下拘留，可以单处或者并处二千元以下罚款，并没收毒品和吸食、注射器具。吸食、注射毒品成瘾的，除依照前款规定处罚外，予以强制戒除，进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。”
《公安机关办理劳动教养案件规定》（2002年）第9条规定，对年满十六周岁“吸食、注射毒品成瘾，经过强制戒除后又吸食、注射毒品的，应当依法决定劳动教养”。第44条“决定劳动教养的期限，应当与违法犯罪嫌疑人的违法犯罪事实、性质、情节、动机、社会危害程度及应当承担的法律责任相适应，确定为一年、一年三个月、一年六个月、一年九个月、二年、二年三个月、二年六个月、二年九个月或者三年。”
（三）毒品犯罪的刑法控制
毒品犯罪是毒品犯罪是指违反国家禁毒刑法规定，具有严重社会危害性，应受刑罚处罚的行为。由于毒品犯罪的巨大社会危害性，各国刑法无不把它作为重要内容。禁毒刑法在禁毒法律体系中也都居于核心和最后保障法的地位。
1979年7月1日，五届全国人代二次会议制定颁布的《刑法》中，只有第171条仅规定了制造、贩卖、运输毒品罪，不但条文数量少、罪名少，处刑也偏轻。这主要是因为这部刑法典在制定的时候，我国还基本上处于“无毒国”的状态，虽然20世纪六七十年代毒品犯罪案件偶有发生，但在当时毒品并非演变成一个严重的社会问题。20世纪80年代之后，毒品犯罪日益严重，粗陋的刑法规定难以应对禁毒斗争形式需求。为此，有关部门陆续颁布了《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》 （1982年3月）、《海关法》（1987年1月）、《关于惩治走私罪的补充规定》（1988年1月）、《关于禁毒的决定》（1990年12月）等，对毒品犯罪刑事立法进行了补充和修正，提高了毒品犯罪法定刑和禁毒刑事法网的严密性。
1997年新《刑法》吸收了和整合了各禁毒单行刑法、附属刑法规范的规定，专列“走私、贩卖、运输、制造毒品罪”一节，大大提高了我国毒品犯罪刑事立法的水平。根据新《刑法》等禁毒法规定，我国关于毒品犯罪的刑法规定，充分体现了“严禁”的刑事政策，具体表现在设计严密罪名体系，设置严厉刑罚两方面。
1．罪名严密
从《刑法》关于毒品犯罪罪名的设置来看，体现了试图编制严密法网的良苦用心。从毒品犯罪罪名设置来看，具体有以下罪名：
（1）消费型毒品犯罪。具体包括○1引诱、教唆、欺骗他人吸毒罪，○2强迫他人吸毒罪，○3容留他人吸毒罪，○4非法提供麻醉药品、精神药品罪四个罪名。
（2）经营型毒品犯罪。具体包括○1走私、贩卖、运输、制造毒品罪，○2走私制毒物品罪，○3非法买卖制毒物品罪，○4非法种植毒品原植物罪，○5非法买卖、运输、携带、持有毒品原植物种子、幼苗罪五个罪名。
（3）持有型毒品犯罪。包括非法持有毒品罪。
（4）破坏禁毒活动型毒品犯罪。具体包括○1包庇毒品犯罪分子罪，○2窝藏、转移、隐瞒毒品毒赃罪，○3洗钱罪三个罪名。
2．刑罚严厉
主要体现在以下几个方面：（1）刑种涵盖了死刑、无期徒刑、有期徒刑、管制、拘役五种主刑，以及没收财产、罚金等主要附加刑。（2）对于走私、贩卖、运输、制造毒品犯罪定性不定量，规定无论数量多少，都应当追究刑事责任，予以刑事处罚（第347条）；对多次走私、贩卖、运输、制造毒品，未经处理的，毒品数量累计计算（347条第1款）；对于影响量刑轻重的毒品数量的计算，实行以查证属实的走私、贩卖、运输、制造、非法持有毒品的数量计算，不以纯度折算的办法（357条第7款）。（3）刑罚的适用上也体现了从重从快思想。毒品犯罪是历来是严打的对象，云南、广东、广西、四川、甘肃等省、自治区对于毒品犯罪判处死刑立即执行的案件，只需高级法院即可核准，而不需要最高法院核准。
五、禁毒法的完善与展望
（一）现行禁毒立法的特色与不足
我国现行禁毒立法的特色可以概括为一句话：贯彻严禁方针，刑事法与行政法结合，全国法与地方法并举。
自新中国成立以来，严禁方针一直成为我国禁毒立法的指导方针，具体表现在禁毒法网日趋严密 ，对于毒品犯罪的处罚严厉等方面。现行禁毒法律体系中，刑事法和行政法相结合，以刑罚和行政处罚为后盾。在全国性禁毒立法的同时，地方性禁毒法也独树一帜，特别是在云南、广东等省市，地方性禁毒法的发展既起到了与全国法配合的作用，也促进了全国法的完善，并为全国禁毒法的完善提供了实践经验。
在日益严峻禁毒斗争形式的催逼下，尽管我国禁毒立法工作不断进步和发展，但总体而言禁毒立法是我国目前禁毒工作中急需加强的薄弱环节。其不足指出主要体现在以下几个方面：
其一，禁毒立法滞后于禁毒工作实践，前瞻性不足。回顾20余年来我国禁毒立法工作，可以发现一个显着的特点，即立法工作对禁毒斗争形式的估计不足，总是落后于禁毒工作实践，禁毒立法工作处于疲于应付的状态。如1979年刑法典仅在妨害社会管理秩序罪一章中第171条规定了制造、贩卖、运输毒品罪一个罪名，并规定“制造、贩卖、运输鸦片、海洛因、吗啡或其它毒品的处5年以下有期徒刑或者拘役，可并处罚金”，“一惯或大量制造、贩卖、运输前款毒品的，处5年以上有期徒刑，可并处没收财产”。不仅法网疏漏，而且处刑偏轻。为了弥补这一漏洞，不得不通过《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》、《关于惩治走私罪的补充规定》、《海关法》等，试图严密法网、加重刑罚。不适当地把毒品犯罪规定在《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》中，明显体现出禁毒立法的仓促性和应急性。再如新刑法颁布后，我国禁毒工作主要法律依据——《关于禁毒的决定》长期处于刑事责任规定部分失效，而有关行政处罚和行政措施的规定继续有效的尴尬状态。此外，现有立法对戒毒机构的设置、强制戒毒期限的设定、强制戒毒费用的支付、戒毒人员回归社会后的管控帮教等规定，也已经不能适应并规范禁毒工作实际。
其二，总体上，现有立法数量较少，立法级别较低（多为部门规章、地方法规），而且凌乱不成体系，特别是缺乏一部适应当前禁毒工作形势、统领全局的综合性禁毒法。
其三，现有禁毒立法以刑事立法为主，侧重点在于打击毒品违法犯罪，而对于毒品预防、禁毒宣传教育、禁毒组织、禁毒保障机制等问题均缺乏统一、协调性的规定。
其四，现有立法侧重于毒品供给环节违法犯罪的控制，而忽视针对消费环节毒品控制的法律规定。
其五，现有禁毒法律法规之间矛盾、不协调现象突出。如关于自愿戒毒、强制戒毒、劳教戒毒三种戒毒模式之间的法律规定协调性不足，造成三种戒毒模式各自为政，没有形成统一的戒毒立法体系和工作体系。审视现有禁毒法，可以发现：自愿戒毒实际上没有法律依据，强制戒毒并不是完整的戒毒，劳教戒毒则侧重于处罚而不是戒毒。再如有的禁毒法规还存在违反《立法法》的现象。
其六，现有禁毒立法的理念需要更新。例如对于吸毒人员的处置仍以处罚为主，而不是矫治；戒毒费用还主要是由吸毒人员承担；禁毒立法在指导思想上过于理想化，回避毒瘾戒断必然具有的高复吸率这一客观现实，片面追求毒瘾戒断率。
（二）禁毒法的未来展望
1997年，江泽民同志在听取全国禁毒工作汇报时语重心长地指出：“现在不把贩毒、吸毒问题解决掉，从某种意义上说，是涉及到中华民族兴亡的问题。这不是危言耸听，必须提到这样的高度来认识。”2003年，胡锦涛同志批示：“禁毒工作必须持之以恒，毫不手软”。毒品的巨大危害性及禁毒工作的极端重要性显而易见，关键的问题在于如何加强和改进禁毒工作，有效控制毒品日益泛滥的势头。笔者认为，当前最为紧迫的是必须加强禁毒法制建设，以制定专门《禁毒法》为契机，重构我国禁毒工作体系，建立全国法、地方法有机配合，刑事法与行政法协调一致的禁毒法律体系，促进我国禁毒工作的现代化转型。
据悉，《禁毒法》已列入本届人大和国务院的立法计划，目前《禁毒法》的调研起草工作正在抓紧进行 ，将于年底起草完毕，力争于2005年提交全国人大常委会审议，2006年颁布实施。笔者对未来《禁毒法》提出如下建议：
目前，《禁毒法》立法工作正在抓紧进行。笔者认为《禁毒法》应当具备以下基本特点：（1）综合性。实体法、程序法、组织法合一，综合规定禁毒组织、对毒品违法犯罪的打击、戒毒体系、禁毒社会工作、禁毒宣传、禁毒经费等，成为我国禁毒工作的根本大法；（2）整合性。《禁毒法》应当整合现有禁毒法律法规、禁毒资源，以健全禁毒法律体系和禁毒工作体系；（3）针对性。《禁毒法》应当有针对性的解决我国禁毒斗争所面临的新问题和目前禁毒工作实践所面临的困难；（4）前瞻性。《禁毒法》应当前瞻我国禁毒工作的未来发展。
《禁毒法》应当侧重解决以下问题：（1）转变禁毒工作理念。应当树立控制毒品问题以预防为主、禁毒工作重心定位于毒品消费环节、正视戒毒客观存在的高复吸率与禁毒斗争的长期性和艰巨性等现代禁毒工作理念、严厉打击毒品犯罪，矫治吸毒人员；（2）统一与完善禁毒领导机构。解决各地方禁毒领导机构的不统一问题，建议树立禁毒工作的政府责任原则，改变一些地方将禁毒委办公室设置在政法委的不适当做法，自上而下统一设置专门的政府禁毒机构；（3）严密打击毒品违法犯罪的法网。建议将购买毒品配方、出售制毒配方等行为规定为刑事犯罪；（4）肯定与推广禁毒工作成功经验，建立禁毒社会工作模式。建议吸收上海成功经验，明确规定建立预防和减少犯罪体系，建立禁毒社工队伍，推行禁毒社会工作，建立禁毒社会工作模式；（5）加强禁毒工作中对公民权利的保障及禁毒执法监督；（6）建立禁毒工作经费保障机制。建议建立国家各级政府、企事业单位、家属或者吸毒者个人的多方位、多层次、多渠道的禁毒经费保障体制，扩大禁毒经费的社会来源，加强禁毒经费使用监督。
【注释】
参见1997年《刑法》附件二。
关于毒品的管制、毒品违法犯罪的预防、控制、惩罚与矫治的法律规范的总称
例如，荷兰第一个推行大麻合法化，但是，另一方面荷兰政府加大了硬性毒品的惩罚力度。
苏智良著：《中国毒品史》，上海人民出版社1997年版，第92页。
关于罂粟与鸦片在古代中国的传播情况，参见苏智良著：《中国毒品史》，上海人民出版社1997年版，第31－71页。龚缨晏著：《鸦片的传播与对华鸦片贸易》，东方出版社1999年版，第46－118页。
郭建安、李荣文主编：《吸毒违法行为的预防与矫治》，法律出版社2000年版，第14页。
清末及民国时期，毒品的主要种类是鸦片，因此毒品犯罪被多被称为鸦片烟罪，今日所称之“禁毒”，在当时习惯也地称为“禁烟”。
参见苏智良著：《中国毒品史》，上海人民出版社1997年版，第72页。
夏健祥等编著：《缉毒教程》，中国人民公安大学出版社2001年，第79－81页
夏健祥等编著：《缉毒教程》，中国人民公安大学出版社2001年，第80页。
夏健祥等编著：《缉毒教程》，中国人民公安大学出版社2001年，第81页。
内容包括贩卖吗啡、海洛因等，可处5年以下有期徒刑；贩卖或拥有鸦片烟具供吸者处3年以下有期徒刑；栽种罂粟者可处3年以下有期徒刑；开烟馆者处6个月以上5年以下有期徒刑。
苏智良著：《中国毒品史》，上海人民出版社1997年版，第5页。
只有在禁毒斗争形式严峻了才意识到要加强和完善禁毒法，这种禁毒立法缺乏前瞻性、常态性的工具化倾向，也正是毒品在绝迹近30年后死灰复燃并愈演愈烈，所不可忽视的重要因素和教训。
夏健祥等编著：《缉毒教程》，中国人民公安大学出版社2001年，第89页。
第24条：有下列妨害社会管理秩序行为之一的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告：“……（三）违反政府禁令，吸食鸦片、注射吗啡等毒品的”。
第31条“严厉禁止违反政府规定种植罂粟等毒品原植物，违者除铲除其所种罂粟等毒品原植物以外，处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的，收缴其非法运输、买卖、存放、使用的罂粟壳，处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
参见沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2000年版，第330页。
参见严其义、赵洪艳著《关于增设吸用毒品罪的立法思考》，载《青少年犯罪研究》，1998年第10期，等。笔者在进入戒毒所工作之前所撰写的学士学位论文《吸毒犯罪化探讨：兼论我国毒品犯罪防治重心的转移与重新定位》一文中（载《犯罪研究》杂志社编：《犯罪研究新论》，专辑之8），亦曾经支持吸毒犯罪化的观点，在戒毒所工作之后，笔者改变了这一看法。
这可以从吸毒成瘾者自愿戒毒的经历中得到说明。一项对1141例吸毒成瘾者有效个案调查显示：有859人自报曾经自愿戒毒，占有效个案总数的75.28%。其中，曾经自愿戒毒3次及以上者有435人，占有效个案总数的38.12%；自愿戒毒21次的有204人，比例为17.88%；自愿戒毒1次的有220人，比例数为19.28%。参见郭建安、李荣文主编：《吸毒违法行为的预防与矫治》，法律出版社2000年版，第143页。
一项对426例吸毒成瘾人员的调查表明：吸毒的原因仅为好奇心驱使（65%）和他人影响赶时髦（19%）的，即占了84%的大多数。参见司法部劳教局1999年编：《吸毒型罪错矫治课本》，第70页。
《决定》第1条把贩毒罪的法定刑做了补充：情节特别严重的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。可以并处没收财产。国家工作人员利用职务犯罪的，从重处罚。
1991年第一次全国禁毒会议，国家禁毒委员会明确提出“三禁并举，堵源截流，严格执法，标本兼治”的禁毒工作方针。1999年，将“禁种、禁贩、禁吸”，增加“禁制”，三禁方针改为“四禁”。
国家禁毒委所拟定的调研提纲如下：（1）禁毒法的内容；（2）该法体例、结构；（3）与相关国际、国内条约、法律、法规的衔接，有那些现有内容可放入；（4）领导体制、工作机制和各级政府及相关部门的职权；（5）吸毒人员认定程序、矫治康复措施、期限；（6）打击毒品犯罪的特殊措施和特殊诉讼程序及财产调查；（7）禁毒保障机制；（8）涉毒违法犯罪的法律责任；（9）其他需要立法的。
【出处】
上海市2004年度禁毒社工培训讲座·上海·2004年7月22日
【写作年份】2004
【学科类别】刑法学 -> 犯罪学
[责任编辑]杜新忠