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美国与联合国《1961年麻醉品单一公约》的修正(1969-1975)
2016-03-25 08:24:02 来自:求是学刊 作者:张勇安 点击量:

  一、从构想新约到确定修正旧约

  1969年1月20口,里查德·尼克松入主白宫,不久即对毒品宣战。但尼克松政府很快认识到,《麻醉品单一公约》的执行主要依赖于政府间的志愿合作,无法从根木上规制麻醉品的种植、生产和非法贩运。鉴于此,翌年7月,国务院建议提出一项新的国际禁毒公约,作为《麻醉品单一公约》缔约国间的一个补充,强化对各国政府的要求,鼓励各国迅速采 遵照“行动备忘录”的建议,10月1口,美国代表向麻醉品委员会特别会议提交了一份工作报告。报告首先列数了《麻醉品单一公约》的主要缺陷:(1)它主要依赖由成员国政府作决定的志愿合作而不是有效的国际措施;(2)麻醉品委员会和国际麻醉品管制局的权力非常有限,不足以阻i1_甚至减缓非法贩运的增加;(3)公约缺少用于阻麻醉品过量生产的明确约束、机构和激励机制。随后工作报告提出美国政府建议的修正案。在美国的推动卜,麻醉品委员会特别会议以18票赞同、0票反对和5票弃权的绝对多数通过了一项决议,号召以联合国为平台,采取人规模联合行动共同打击麻醉品滥用。以说,通过这次会议,美国正式抛出了修正《麻醉品单一公约》的构想,在借助多边体系强化国际麻醉品管制的征途上又迈出了“关键性的一步”。

  10月23口,尼克松总统在第25届联合国人会上发言时,敦促各国政府支持麻醉品委员会的倡议,采取措施资助联合国管制麻醉品基金,同时敦促世界各国支持强化麻醉品公约,通过把麻醉品仅限于医学和科学目的来管理所有麻醉品的生产。1 1月11口和12月15口,经社理事会和联合国人会相继批准了麻醉品委员会的报告书。这一切都正遵循着国务院的“行动备忘录”按部就班地向前推进。但是,美国提议的修正案能否最终获得成功,还要取决于联合国的程序、利益关联国,特别是鸦片生产国的态度。国务院显然对此心知肚明,随之展开了积极的动员和游说,以便获得)一泛的支持,确保修正《麻醉品单一公约》议定书的成功通过。

  二、国务院外交游说的展开

  1971年3月18口,美国常驻联合国人使乔治·布什正式向联合国秘书长提出了修正《麻醉品单一公约》的一系列倡议,从而美国启动了修正案程序。美国提出的修正案归结起来包括:加强国际麻醉品管制局的权威,允许其扩人信息源和加强行动的可能性,要求估计预期的鸦片生产,便于成员国之间在引渡走私者方面进行合作。根据美国情报部门的评估,美国政府的计划可能要遭遇到“惊涛骇浪”。因为美国提议的修正案主要针对土耳其、泰国、缅甸和老挝等婴粟种植和鸦片生产国,这很可能会遭到它们不同程度的反对,同时,尼克松政府希望借助美国对华政策的调整之机,来谋求同中国政府在国际禁毒领域的合作。1971年12月3口,德帕尔马向基辛格建议,“我们最人的目标是希望得到中国对国际毒品管制的积极帮助,特别是在与其毗邻的东南亚地区"国内事务副助理埃吉尔·克罗赫(Egil I}rogh, Jr.)致总统国家安全事务副助理亚历山人·黑格(Alexander M.Haig, Jr.)的备忘录,同样强调要争取中国和苏联在国际麻醉品管制领域的支持。

  美国也积极寻求来白东南亚盟国的支持,特别是同“金三角”地区的泰国、老挝和缅甸等三国及“南越”开展禁毒合作。其中,12月21口,美国驻“南越”人使埃尔斯沃思·班克(Ellsworth Bunker)同“南越总统”阮文绍讨论了越南反麻醉品和反走私行动的情况,呼吁开展同邻国的区域合作,敦促其批准联合国《麻醉品单一公约》,支持提议的单一公约修正案,以令其更为有效。缅甸的奈温将军则对格罗斯倡议的禁毒合作表示出几乎“惊人的合作”热情。诚然,前提是希望美国向其提供适当军事装备援助。1972年1月27口,约翰逊副国务卿同意向缅甸提供价值300万美元的军事装备。

  国务院的外交游说除了重点突破部分国家和地区之外,其间,国务院把尼克松总统的指令发给美国驻70个国家和地区驻外使节,以及美国驻纽约联合国总部、驻口内瓦联合国办事处和驻巴黎联合国教科文组织的代表,指令他们代表美国政府继续寻求扩人合作的可能性。并进一步重申,“加强《1961年麻醉品单一公约》也是优先的目标。经过同世界各国的)一泛磋商,我们的外交使节一直在寻求在提议的修正案上获得更多的一致性。从现在开始到3月6口至24口全权代表人会的召开,我希望你们能继续向外国政府的政策制定者强调,我们携手工作确保会议成功至关重要”。

  三、议定书的通过和生效

  总体而言,国务院的外交运作是相当成功的。经过积极动议和游说,修正《1961年麻醉品单一公约》己经成为了美国和世界上其他许多利益关联国共同关心的问题,作为)‘一泛协商的结果,全权代表人会召开前,共有19个国家提出了一系列的修正案,另外会议期间又有11个国家加入了提案的行列。 3月6口至24口,联合国审议单一公约修正案全权代表人会在口内瓦如期举行,共有97个国家的代表,5个国家的观察员,以及世界卫美国的动员还是颇为成功的。美国提议的敦促世界各国加入麻醉品管制公约的决议草案,得到了巴西等10国的支持。11月29口,联人第三委员会以93票支持、0票反对和9票弃权的压倒多数通过决议案。12月14口,第28届联人又以119票赞同、0票反对和10票弃权通过了这一决议。

  1974年10月30口,美国政府代表再次倡议,同时得到了巴西等10个国家的附议,敦促第29届联人第三委员会通过加入毒品管制条约的决议:重申普遍加入现行的三项条约,尽可能R_地令《精神药物公约》和《1972年议定书》生效;请求联合国秘书长起草这份决议,引起各国政府的关注;请求秘书长向卜届联合国人会正式会议报告所有上述三份条约的普遍接受情况。

  与此同时,通过外交渠道积极鼓励其他国家批准这一协议,以促成其尽生效,也成为美国1974年多边战略的目标之一。通过}X边的沟通与协商,到1974年岁末,加入议定书的国家数达到了34个。翌年7月9口新加坡正式加入,令议定书达到了生效的法定要求。三十天后,即1975年8月8口,((1972年议定书》正式生效。结语既存的冷战国际史研究更多地把研究重心投射于国家间的矛盾与冲突,而令冷战期间国际合作的面相不彰。随着20世纪70年代冷战缓和时代的到来,国际社会共同面临的非传统安全问题凸显,冷战中的合作趋势口显重要。就毒品问题而言,尽管生产国、制造国和消费国间的矛盾一时难以调和,而且冷战意识形态的冲突一也不时地出来作祟,但是,随着非法麻醉品的种植、生产、非法贩运、滥用及由此衍生的有组织犯罪等问题的“全球化”,国际社会越来越意识到,必须把这些问题纳入多边体系的框架内解决,特别是随着新独立国家、不结盟国家等中坚力量的不断壮人,国家间的合作成为解决这些问题的必然选择。

  或正因如此,从全权代表人会到麻醉品委员会、经社理事会及联合人会通过的各项敦促各国批准和加入议定书的决议,国际社会出现了高度的一致性,没有一个国家投反对票,甚至投弃权票的国家也寥寥无几。

  而其间,美国政府的影响力无处不在,从修正案的倡议到制定再到最终审议通过和生效,《1972年议定书》成为了美国毒品外交成功运作的又一例证。同时,它也是国际社会通过合作强化全球禁毒体系的重要见证以及冷战趋向缓和的一个缩影。但需要强调的是,面对国际毒品形势的口趋严峻和毒源国的多元化,全球禁毒体系的不断完善仍将是冷战时期各国政府不可同避的重要议题,进一步加强合作也是解决问题的必然归途。

[责任编辑]杜新忠
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