国际禁毒体系的起源与发展

    国际毒品管制体系基于“控制”理念，是一个用来规范毒品的生产、使用、进出口的跨国机制。它始于1909年上海万国禁烟会。万国禁烟会是人类历史上第一次多边性的国际反毒禁毒会议，它第一次在世界范围内确认了禁止鸦片等毒品的原则，唤醒了各国对于禁毒的意识。尽管上海万国禁烟会没有起草具有约束力的公约，也没有形成毒品管制的规范性框架，但它却是第一个明确表示禁烟意愿的会议，在某种程度上其可以被视为是国际禁毒体系的起源。

　　

　　现行的国际禁毒体系是由多个国际公约构成的。继1909年万国禁烟会后，第一个由多国签署、具有约束力的公约是于1912年在荷兰海牙签署的《海牙国际鸦片公约》。这份公约对鸦片及其毒品质料进行了科学定义，重点讨论了如何管制生鸦片的生产和分销问题。1921年，国际联盟成立了“鸦片问题咨询委员会”（the Advisory Committee on the Traffic in Opium and Other dangerous Drug），该委员会的主要职责是评估毒品泛滥程度，沟通国际间毒品信息，编制鸦片生产贸易报告，向国际联盟提出建议等。在该委员会建议下，1924年到1925年，相关国家在日内瓦召开了远东鸦片会议和国际禁毒会议，签署了新的国际鸦片公约，即1925年《国际鸦片公约》，并首次将印度大麻纳入公约之内。此后，国际禁毒体系得到了进一步的发展，更多的成员国参与其中。1931年《限制制造及调节分配麻醉品公约》、1936年《禁止非法买卖麻醉品公约》提出了与毒品有关的国际罪行与惩罚，制订了引渡规则，提供了国家间执法机构共享信息的途径。1961年《麻醉品单一公约》，将管制范围扩大到天然麻醉原料的种植，包括鸦片、大麻和古柯。 1971年《精神药物公约》对多种迷幻剂实行了管制。1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》提出了应对国际有组织犯罪、跨国有组织犯罪以及毒品贩运的方法：各缔约国必须采取措施，预防并禁止麻醉品和精神药物的非法贩运，同时与有关国际组织密切合作。

　　

　　这些国际公约的共同目标是：一、为了人类的健康与福祉。二、确认麻醉品与精神药物在医药上用以减轻痛苦仍属不可或缺，且其仅供此种用途，不受不当限制。三、确认毒品成瘾于个人危害之烈，对人类在社会上及经济上的危险亦巨。

　　

　　国际禁毒体系的运作

    现行的国际禁毒公约主要是由联合国下辖的几个机构和世界卫生组织共同执行的。执行国际禁毒公约的联合国下辖机构主要有联合国麻醉品委员会（CND）、国际麻醉品管制委员会（INCB）和联合国毒品与犯罪办公室（UNODC）。联合国麻醉品委员会（CND）是联合国经济及社会理事会的九个职司委员会之一。该委员会是联合国麻醉品管制领域的决策机构，协助联合国经社理事会制定管制麻醉药品滥用和禁止非法贩运的政策和措施；草拟必要的国际公约，并执行有关公约所授予的其它职能。国际麻醉品管制委员会（INCB）是一个监控联合国药品公约执行状况的准司法监控机构。1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》规定委员会每年要向联合国麻醉药委员会报告对公约第一和第二表中列出的化学药剂的限制的执行状况。委员会可以向政府提出质问、建议在该国领土上进行调查以及呼吁政府实行补救措施。联合国毒品与犯罪办公室（UNODC）是一个帮助会员国政府减少并预防药物的滥用及贩运、腐败和国际恐怖主义的联合国机构，该机构负责处理与毒品和犯罪有关的许多不同的国际问题，更广泛的挑战包括腐败和监狱改革。毒品和犯罪问题办公室还就毒品预防和人体免疫机能丧失病毒（HIV）和后天免疫机能丧失综合症（AIDS）治疗方案的实施向会员国政府提供咨询意见。洗钱、恐怖主义和有组织犯罪也属于其管辖范围。世界卫生组织（WHO）设有药物依赖性问题专家委员会，其主要任务是对1961年《麻醉品单一公约》和1971年《精神药物公约》范围内的致瘾药物的滥用责任进行医学评估和科学评估，并向联合国麻醉品委员会提出它认为适当的管制措施。

　　

　　国际禁毒体系下的相关机构围绕着减少需求、减少供应和国际合作三个中心点来开展活动。减少需求的目标主要是通过直接疗法或替代疗法确保人们停止消费和使用毒品实现的；减少供应涉及的方面主要为生产和贩运，具体表现为逮捕非法贩运、没收非法药物、破坏暗网等；在国际合作方面，各国除传统合作外，也涉及司法、追踪资金和解决洗钱等问题。自2016年以来，国际社会根据新的挑战，不断引入新的内容和要素，受管控药物的获取便是一个重要的例子。受国际法管制的物质通常在医疗保健、止痛麻醉、药物依赖、产妇健康、心理健康、神经学等领域都有不同的应用。世界卫生组织已将12种受国际管制的药物列入基本药物标准清单，任何需要该药物的人都可以拥有获得途径。

　　

　　自20世纪60年代以来，国际禁毒合作越来越密切，相应机构的设立和公约的签订、修订使国际禁毒体系不断完善，国际公约呈现不同的发展趋势。在1998年至2008年间举行的联合国大会特别会议（UNGASS）上，国际社会曾表示要在十年内实现“无毒社会”的目标。这是一个政治目标，尽管各国的执行方式差别很大。许多国家不愿通过刑事定罪解决问题，开始改变国内政策，而一些国家则侧重于刑事化定罪，例如，有一些国家已经或者正在将大麻合法化，这是违反国际公约的，因为国际法完全禁止将非法药物合法化用于娱乐目的。也有一些国家对此执行死刑，也出现了刑罪不相称的情况。对于毒品使用、贩运的定罪问题，许多组织和机构依据自己的专业知识发表相关的意见。人权委员会（human rights committee）反对实行过重的刑罚，联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）和国际麻醉品管制委员会（INCB）也谈及了量刑适当的问题。联合国艾滋病规划署（UNAS）定期发表关于艾滋病毒和毒品注射的报告。联合国开发计划署（UNDP）也会就发展和人权问题作相关报告。人权理事会（the Human Rights Council）反对侵犯人权的行为并向一些国家提出相应的建议，世界卫生组织（WHO）也参与其中。虽然联合国关于禁毒的多边行动要经过很长时间才能生效，但令人欣慰的是整个国际社会已经在行动了。

　　

　　横向来看，联合国层面会出现的情况，在各国家地区执行时也会表现出来，毒品政策在很大程度上也是一项国家政策。毒品贩运通常是有组织的跨国犯罪，因此有必要协调各国的行动。各国的历史传统、立法习惯、文化和社会背景不同，应对之策也相应地有不同的针对性和侧重点。

　　

　　

　　国际药物分类的工作主要是由世界卫生组织与联合国的几个机构负责。首先世界卫生组织专家委员会对某种物质进行预审和关键审查，在进行科学评估后，通过世界卫生组织总干事将建议给联合国秘书长和成员国审阅，最后由成员国在联合国麻醉品委员会（CND）投票决定该物质所属的类别。

　　

　　1961的《麻醉品单一公约》和1971年的《精神药物公约》根据成瘾性将药物进行了分类：成瘾性越高则该物质越危险。1961年的《麻醉品单一公约》规定了相应的四个附表。附表一包括极易上瘾和滥用的物质，以及容易转变成类似药物、易上瘾和易滥用的前体，如大麻、鸦片、海洛因、美沙酮、可卡因和可可叶等；较附表一而言，附表二中的物质成瘾性相对低一些，如可待因；附表三纳入了含有少量麻醉药品的制剂，滥用可能性较小；附表四是完全不同的一张表单，它包含的物质与表一或表二有重合交叉，但在表四中的物质不含医用价值。酒精和大麻被列在表四中，虽然其成瘾率极高，但对于上个世纪六十年代的人来说却是不可或缺的经济和社交用品。1971年《精神药物公约》中的四个附表根据药物的滥用风险、对公共健康构成威胁的程度、治疗价值高低进行分类，从表一到表四，药物风险逐渐降低。1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》中则有两个表格。表一为精神药物的前体，例如麻黄碱、胡椒醛、黄樟素等；表二是可用于非法生产麻醉药品和精神药物的各种再生剂和溶剂，但也具有广泛的合法工业用途，包括丙酮、乙醚、甲苯和硫酸。

　　

　　从确定药物所属分类的过程来说，现实情况远没有禁毒公约所规定地那么简单。确定药物列表的工作主要是由世界卫生组织下设的药物依赖性问题专家委员会完成的。以中国为例，早在2015年和2016年时，中国便希望将氯胺酮纳入到控制范围之内。氯胺酮是一种在医院里被用作麻醉的药物，但大量地氯胺酮被私人使用。中国提交议案之后，世界卫生组织对氯胺酮组织了三次审查，审查之后规定该药物只能由护士使用。但实际情况却很复杂，撒哈拉以南的非洲地区因为药物材料匮乏，仍在使用氯胺酮。毒品的广泛使用虽然是一个重要的问题，但为没有相应医疗能力的国家提供某些物质在医疗系统中的使用机会才是更为重要的。

　　

　　禁毒公约的现实困境

    禁毒体系也面临着新的挑战。互联网和暗网的发展拓宽了毒品的交易方式，几乎每周都会有一种新的精神活性物质流向市场，新精神活性物质的更新速度之快为立法和执法带来了困难。面对毒品疯狂的增长态势，以国家为单位，规定由国家逐步控制被纳入公约的毒品的禁毒公约却无法及时做出改变。世界卫生组织、国际麻醉品管制委员会和2018年《世界毒品报告》的数据表明，从2009年到2018年进入市场的精神活性物质从130种增加到803种，增长幅度达到了618%。然而从1948年到2018年期间公约所包含的物质仅仅从50项增加到了274项。禁毒体系更新的速度远远不能跟上毒品的现实变化。

　　

　　同时在全世界范围来看，保健系统和药物系统有时会两相矛盾。以吗啡为例，在全球范围内大约有55亿人因生活贫困无法获得以吗啡为代表的阿片类镇痛药。根据国际麻醉品管制委员会2013年统计的吗啡消费数据，全球人口的17%消费了全世界92%的吗啡，这些人口主要集中在北半球的国家，其中美国占57.3%，欧洲22.5%，加拿大7.7%，澳大利亚和新西兰2.5%，日本0.5%，其他国家9.5%。同时各个国家麻醉药品的供应程度也各不相同。《柳叶刀》2018年3月的一篇文章表明：在阿富汗，仅有0.2%的人能够获得基本的药物供应，而在美国，这一数据却达到了3150%。因此，药品供应在世界范围内失衡：少数人能够享受充足的药物供应，多数人却无法获得基本的药物供应。

　　

　　禁毒公约对刑法也产生了一定的负面影响。第一，监狱中罪犯人数显着增加。越来越多的研究表明，因毒品问题入狱的大多数人员并不是贩毒团伙的高层人物，而是吸毒者或低级别的毒贩（又称微型毒贩，即在社区一级而不是在国际一级从事毒品运输或者交易的人）。找寻犯罪头目对警察来说是一个费时费力的工作，在必要的情况下甚至要诉诸于武力，这在一定程度上会增加被捕的总人数，间接造成监狱的过度拥挤。在全世界范围内监狱关押的罪犯总数超过200万人，五分之一的人（约40万人）是因为涉毒犯罪才锒铛入狱。在这40万人当中，20%的人因私藏毒品而获刑，50%的人因非暴力因素入狱，剩余的大部分人都是因为极小的过失才经受牢狱之灾。第二，许多国家为毒品犯罪规定的刑罚与国际人权机制不符。在全世界范围内至少35个国家和地区对毒品犯罪规定了死刑的惩罚。以新加坡为例，自2014年至2019年中所执行的死刑中，84%的案件都与毒品犯罪有关，这就违反了国际人权机制的理念：即与毒品有关的犯罪并非最严重的犯罪。

　　

　　尽管现有的公约存在许多问题，批评之声也络绎不绝，但是国际上目前却没有就代替的方法达成一致。随着当下毒品犯罪的不断扩大，毒品种类的不断增多，国际禁毒体系的完善仍需各国同国际社会携手共进。