提要 鸦片专卖是清末财政扩张的重要途径，各省为筹措赔款和练兵经费，以禁烟为名，注重调查海外各地的鸦片专卖经验，以举办专卖为急务，藉此弥补土药统税制度给地方财政带来的损失，为地方财政拓展空间；部分朝臣出于各种目的对地方专卖的要求给予支持，有关部门也积极介入其中；然而，掌管清廷财政而且圣眷甚隆的度支部尚书载泽，注重推行中央财政集权，维持鸦片统税制度，屡次否决地方省份的专卖请求，鸦片专卖的筹划一波三折，地方省份的专卖请求最终被度支部所阻止。

    关键词 鸦片专卖  清末财政  度支部  端方  督抚干政

    庚子以后，中央与地方财政均陷于困境。为筹措庚子赔款和练兵经费，鸦片专卖作为筹款要策被朝臣和各省督抚所重视。部分督抚积极关注域外鸦片专卖的经验和做法，企图以鸦片专卖制度取代土药统税制度，民间舆论对此颇有褒评。禁政决断前后，户部（度支部）、民政部、商部、外务部、土药统税大臣、禁烟大臣以及摄政王载沣均曾介入鸦片专卖的讨论，军机大臣也屡有会商，立场差别较大。1909年初上海万国禁烟会期间，端方作为钦派大臣与各国代表接洽，会议期间积极筹划鸦片专卖，实际上却是着眼于地方省份的财政利益。有关部门对端方此举的不同反应，表现出清廷内部处理鸦片专卖的不同立场。度支部的态度前后有所变动，基本上主张维持土药统税制度，反对各省推行专卖的要求。清廷最终依据度支部的意见否决了各省实行专卖的建议。地方督抚干预中央决策的努力终于失败。

    清末鸦片专卖是过去研究中的一个薄弱点。 探讨它的兴起和结局，既可发现中央与地方固守其财政利益的一般模式，更能体味地方督抚干预中央决策的影响力度。笔者在翻检有关档案和报刊史料时发现，在酝酿筹划鸦片专卖的过程中，争执各方的公开说辞与背后目的之间颇有距离，专卖筹划的整个过程本身也折射出复杂而丰富的信息，值得深入解读和分析。

    一 借鉴域外

    庚子之前，鸦片专卖的呼声已经出现，日俄战争后部分朝臣、各省督抚甚至民间人士更加重视，至1906年禁烟上谕发布前，已最大限度地引起朝野各派关注。部分督抚对域外鸦片专卖的做法非常注意，屡屡派员前往探查，新加坡、香港、台湾、印度等成为封疆大员侦测、瞩目的重点地区。这些地区的经验对国内专卖思路均产生不同程度的影响。

    朝臣在游历海外的过程中较早地注意到鸦片专卖的问题。1904年贝子溥伦考察南洋诸岛时，对新加坡、香港鸦片专卖的成效甚感兴趣。归国以后，希望用西法整顿各省的洋土药税收，藉以筹措海军经费。鸦片专卖是其条陈中最重要的建议，揆其大要约有三端：

    1、清其源之法：洋药进口应请与英国政府商定，改由官办，在新加坡设立局所，限以担数，有减无增。香港左右之海口严查私贩，则内地土药虽严禁重征而不为虐；

    2、截其流之法：各省土药改由各省采买，设立公司，商民不得私贩私熬，其有辗转贩卖，准由公司购买粘贴印花；

    3、暂定权宜之法：各省查明土药出产实数，暂定土药专税，则一税收足任其所之，核定总收数目分摊各省，向收数目照数拨还，庶免偷漏侵渔之弊。

    前两种方案为专卖经营方式，第三种则是后来多省联办或由中央控制的统捐统税模式。溥伦对国外专卖的做法推崇备至，特别是专卖收益巨大，“新加坡烟膏公司每月交税四十万元，香港烟膏公司每月交税十万元，实无流弊。若中国各省举办，当百倍于新加坡等埠”。溥伦所称香港等埠鸦片专卖收入丰厚，诚不刊之论，但列举的数字并不准确，与英国官方的统计差异较大。20世纪初期，港埠实行鸦片包税制，1901年至1904年为一届，年收包税额75万元，下一届的数额大幅度增长，达204万元，占香港岁入的29.5%。 从庚子至禁政推行之前，港英政府的税收统计中，鸦片岁入所占比重越来越高。港英当局的专卖成效如此巨大，难怪溥伦一摺对其经验特别看重。不久，京师传出要设立膏捐总局的消息，某大员主张在各省通商地面设立分卡，鸦片商只有领取“引票”方可营业，希望将这项收入的一部分用于拨解练兵经费。 估计这项建议与前述权贵的奏摺不无关系。

    两广总督岑春煊对香港专卖经验了解较多，试图在广东加以效仿，由于英人阻挠，未能实行下去。 随后港英政府的鸦片经营方法和岁入情形渐为国内要员所知，私下或公开派遣幕僚前往调查者不在少数。1906年初某督抚建议外务部调查香港专卖章程，以便取法参照。 一个月后，英国驻华公使将香港专卖章程递交外务部，对中国的鸦片专卖表示关心。 他向外务部传递了一个消极的信息：港英政府认为中国举办专卖难度太大，“香港总督之意，以中国举办洋药专卖一项颇难实行，盖地方太大，不若香港及台湾之区区小岛易于严防也”，暗示英人对中国谋求专卖鸦片的不快。疆臣多知英人常生阻力，后来的调查也就较多地集中于台湾和印度，这是1905年前后地方督抚筹划鸦片专卖时更加注意的两个地区。

    台湾专卖办法受到重视，与日本官方对清廷大员的活动有关。早在1902年4月，日本驻华公使小田切向张之洞等人游说，建议中国官收洋药实行专卖，并称日本商人在台湾有熬膏秘法，“一可掺药料，用土少出膏多，既可获利，亦可减瘾。如募用日工师当相助。但此事必与英商妥，如中国愿办，可趁此议商约之际，与之议添此一条，以为酬报，日本当助中国与英议之。此乃代我筹饷，劝中国官办，非日商揽办。既不揽权，亦不借款，如有成效，优给日工师薪水花红而已”。 清廷欲采其议，英人遏阻，官收洋药之说作罢。两年后，日本驻华公使内田又旧话重提，游说户部，“议一筹款之法，援日本政府专卖烟草之例，将鸦片烟膏尽行收买，复由政府批发，不准民间私行运售”。 不久，清廷有意要仿照日本办法举办专卖。 如此，台湾专卖的经验自然为朝野所关注。

    借镜台湾专卖经验，直隶总督袁世凯比较热心，属僚唐绍仪、粱士诒自印度谈判藏约归国后，极力进言， 袁对唐绍仪的建议反应颇佳，认为“事故应为，但恐朝贵以为得罪外人，不肯为耳。今仗子三寸不烂之舌，先从外交上着手，予当与燕孙商定，分函各朝贵，力促成之”。 1905年8月袁世凯便委派陈晓庵赴台调查日本官卖烟膏章程，意欲取法办理。
 
    日本在台湾专卖的成效是督抚大员迫切了解的重要问题。按：成效评估有两个方面：即控制吸食的成效和专卖收益的大小。台湾是清末吸食鸦片风气最盛的地区之一， 日本推行鸦片专卖以后，岛内吸烟人口的比例即有不同幅度的下降。 可见专卖制度对减少吸烟者数量有一定作用，能够保证吸烟人口的数字不再增多。国内对台湾的做法颇有好评：“其法系将外洋所有进口洋药尽行归官收买，由官设局制造烟膏，转卖于民，无瘾者不许贩食，于是旧瘾渐除，新染者渐绝……此法行之数年，已减去吸烟之人四万二千三百七十九名矣”； 报界有人反对当时国内正在筹备的八省统捐，呼吁实行台湾的专卖办法，认为前者侧重筹款，而后者却是禁烟与筹款并举的办法。 并且，专卖风潮使国内出现了新的禁烟气象，“自鸦片归政府专卖之说起，于是吸烟者亟谋所以戒除之道，友朋亲戚互相劝喻，或立社以资提倡，或著论以广劝戒。事会所乘，似不难藉此以渐除烟毒”。 美国亦有媒介给予褒评：“迄于今日已及七载，禁烟之成效渐有可观……吾知二十年内，日本之新领土烟毒可以尽除，然则逐渐禁烟之合宜亦可见矣”。 反对和怀疑的声音相对较小。《万国公报》对各省督抚仿效台湾专卖法不以为然。 《东方杂志》亦有社论对于用台湾专卖办法解决国内鸦片问题表示怀疑，认为不可盲目照搬。 相对而言，反对专卖的言论较少，支持和赞同的舆论反而较为兴盛。

    鸦片专卖的收入效益是督抚大员更为看重的问题。袁世凯派员赴台考察之后，报界对台湾专卖的收益备加推崇，“日人行此法于台湾，自戊戌年至壬寅年，共得利五百七十七万四千三百四十三元，在国家既获大利，而民间吸烟之人又历年递减，即可以几于减绝，诚为善法”。 美国媒体也认为台湾鸦片专卖效益巨大，仅1903年一年便获利300万日元。 区区台湾一岛就可获此大利，国内若举办专卖，当十几倍于台湾。不久袁世凯便确定了鸦片专卖的方法和原则，宗旨是“近可以抽大宗之膏捐，远可以为自强之基础”。 两广总督岑春煊对台湾鸦片专卖亦颇感兴趣。由于粤省财政支绌，学堂和警政在在需款，相比之下，台湾专卖鸦片的收益也就极具诱惑力。《字林西报》的消息说，“粤督现在查得台湾政府行鸦片专卖法，为岁入一大宗；并查得台湾警察办理此事成效卓著，甚堪信用，因思两广亦即可以鸦片岁入之款兴办警察”， 于是，岑氏选派广东法政学堂教务长赴台考察鸦片专卖和警政事宜。

    印度鸦片专卖经验也受到疆臣的重视。两江总督周馥和直隶总督袁世凯分别策划实施了考察计划。周馥介入此事的机缘，报界称，以土抵洋是一个重要的因素，“中国各省虽有本土，而畅场曾不逮印土十之三，坐失大宗利权，何以处商业竞争之世界？”两江督辕所设商务局官员刘聚卿特意协商南洋顾问官赖发洛，然后协同精于“西学”的人员两名，前往印度寻求鸦片和茶叶制造之法。 仔细推敲，上述报道似有疑问。考察专卖一事决非商务局人员所能独断，各省专卖的呼声甚嚣尘上，周馥不能不特别注意； 并且，考察人员赴印度取经制造茶土说法疑为掩饰，主要目的在于调查印度鸦片专卖和征税做法。从郑世璜后来所上说帖内容来看，关于茶叶种植之法的内容较少，而谈论印度鸦片征税、拍卖以及国家从中收益的内容则较为全面， 周馥后来的奏陈也是有关印度鸦片税则与拍卖情形。看来，此行招牌与事实似有距离。

    1904年赴印度谈判藏约问题的唐绍仪一行，也对印方的鸦片专卖进行了详细的调查。代表团中的翰林院修撰梁士诒具体组织了这一行动。有人强调梁士诒本人的因素是这次调查印度鸦片专卖的主要原因， 这一说法似有牵强，这次调查牵扯较多，若无上层秘示，必不能圆满解决此事。在印期间，梁氏组织调查印度鸦片的种植、税则和收入等，不遗余力，“皆作成详细报告。大约每年印度政府收入鸦片烟税约四千万卢比（每十五卢比合英金一镑）”。 1905年11月，唐绍仪等归国后，在袁的授意下，梁士诒等四处运动。周馥与袁世凯关系密切， 且兼任南洋通商大臣，有权处理外交事宜，应较早获知有关唐绍仪的调查结果，周在拟稿中就反映了唐绍仪等人的意见。唐绍仪极力强调印度军费与鸦片税收的密切关系：

    印度养陆军二十二万五千，其兵费半取于洋药地税、洋药出口税、制药官厂三处，专指此三项为练兵的款，总计近十年之数共得税二百四十三兆两有奇。是以灭缅甸、侵滇边，倡联军，攻西藏，其蚕食中土之策皆印兵是赖。印度养兵之费，非英人养之也，吾国吸洋药者养之也。英人虑三岛不足以殖民，将以印度为立国之中心点，而以藏地、廓尔喀、缅甸、暹罗、巫来由、阿富汗为附庸，内顾中华，又注目于川黔两粤，即将洋药所赡之印兵为之前驱。
 
    周馥反映唐绍仪的看法，并不仅仅看重鸦片税对印度军费的支撑作用，亦不单纯强调专卖的巨大效益，关键是各省土药税整顿远不奏效，后悔当初李鸿章与印度即将达成的专卖协议被朝臣所梗阻，“议已垂成，闻有人言，归官收买有失政体，议遂中辍，盖不知印度办法亦归官收买，若不归官收买，加税愈重，偷漏愈多”。 周馥将郑世璜和唐绍仪的考察结论一并奏呈，建议清廷实行专卖。

    不久，人们也注意到美国的鸦片专卖方案。1906年春天，美国人制定的《菲律宾报告》被译成中文，刊于《字林星期周刊》。 这项关于鸦片专卖的文件是历经五个月，调查了日本、台湾、上海、香港、西贡、缅甸、爪哇、新加坡和菲律宾群岛后，由布伦特（C．H．Brent）主教草拟的。布伦特总结说：“我们见到的唯一有效的法律是日本在其帝国本土和台湾的法律，我们可以仿照它的经验提出自己的建议”。 关于鸦片专卖的收益，文件称“政府专卖的收入应遵循以下原则，即从鸦片所得收入不得超过与此有关的支出。其目的在于控制、抑制和鸦片的使用和贸易，而不是敛财”。 专卖制度实行三年，三年后则完全禁止。这一规定与日本在台湾专卖模式以及法国在西贡等处的做法区别开来。 随着美国对中国影响的加强，这一专卖模式在国内也有一定影响。
 
    二 经济收益与朝臣推崇

    庚子之前，清廷根据总税务司赫德的调查和建议，预计加强土药税厘的整顿措施后，能够获取的有效收入是2000万两。 民国初年，美国一家杂志对清廷每年鸦片税厘收入的总数曾有估计，“政府统共收入之鸦片税，连印度鸦片之进口税在内，约计自三千万金元至四千万金元”。

    1902年法国西贡税务司有人来华活动，并请法国驻华公使代为出面，要求包办中国鸦片专卖，所开出的代价是2000万两。 如举办专卖，收益远远大于上述数字。刘坤一、张之洞会奏的《变法三摺》中对专卖收益的推求较为详明，包括两个部分，一是成本和税厘，总计5000万两；二是“二成加价”收入，“除税厘照数拨还海关外，计每年可得盈余一千万两”。开办专卖之初，必须筹银1000万两，分10年归还，还款期间，每年得银700万两，借款还清之后，“岁盈八百万两，洵为巨款”。 这仅仅是针对洋药的专卖收益，比洋药数量多十几倍的土产鸦片尚未计算在内。

    1904年贝子溥伦对鸦片专卖的收益也有计算。他在列举新加坡的鸦片专卖利益巨大的情形后说：“若中国各省举办，当百倍于新加坡等埠”，按其所论，“新加坡烟膏公司每月交税四十万元”，一年之内即有近500万元，照其“百倍”理论推算，中国每年将有4亿至5亿元收益。 四个月后，日本驻华公使内田建议户部收买鸦片烟膏，归官批发，“每一两征收费用二钱二分，约计每年可得一万万两，以供赔款及新政经费之用”。 黄遵宪1896年前后对洋药专卖的收益曾有计算，后来被《东方杂志》刊布，影响巨大。大略如下：

    由中国设立官局，凡洋药买卖统归于局，照通行卖价酌加一倍，以当课税。以百斤价五百两计，准六万担为则，初年可增税三千万两。以三十年通计，逐年减一分，共增税四十六千五百万两。初办十年应增税二十五千万又五百万两，中间十年应增税十五千万又五百万两，后十年应增税五千五百万两。
 
    看来，仅洋药专卖的收益最初每年就达3000万两，土药产量十几倍于洋药，专卖的利益更不可限量。从京师到各省，朝野上下积极酝酿专卖一事，大有取代各省统捐的趋势。1905年5月初，清廷对日本公使的专卖建议就有善意回应，态度积极。 商部对专卖也跃跃欲试，1905年12月底，中国驻墨西哥参赞梁询建议由中央收买洋土药，归官专卖。商部对这一建议极为支持，批示“洋烟流毒耗神损财，该参赞所著论议多有可采”， 该部在致各省督抚的咨文中，要求各省对收买洋土药一事进行筹备。 户部亦有良好的回应。张之洞的幕员蒯光典建议户部尚书铁良，以日本的专卖经验来指导中国的鸦片专卖，集成巨款后，可以拨归海陆军经费，亦可用于路矿建设，蒯氏称，鸦片专卖应当作为“直接专卖品”，利益巨大。 估计这一说辞对铁良影响至大，铁良因而计划在年底（1905年）以前将专卖章程定妥，明年春天开办。 两江总督的筹备既看直隶举动，又探测湖北底细， 声气应求之中，有关省份开始步入运作阶段。

    循着这一思路，1906年初户部提出“分年禁烟”的计划，其宗旨是“以榷烟为禁烟”。其核心的部分仍是推行官膏专卖。在规定的年限内，由此法所获得的收益当然十分巨大，户部计算的结果非常诱人：“臣尝考内地种烟之地，约计五六十万顷，产土近四百万石。每担售银近五百两，照二成收取，每担近百两。合四百万石计之，抽银近四万万两。就令收成不及分抑或药料充数，臣且折半计算，岁入亦近二万万两。即再减半，亦一万万两”。 如此巨大收益，用于新政、偿款，等到大局渐定之后，禁烟方无后顾之忧。此等妙计出台，正遇上朝野对鸦片专卖推崇有加，加之日本公使屡屡游说，内廷自然十分重视。

    1906年9月20日禁政上谕的发布，其直接起因是驻英使臣汪大燮的奏摺。 汪氏认为鸦片与财政、军政的关系非常密切，鸦片专卖可以化解财政和军政方面的难题，成效不可限量：

    今洋药岁约六万担，土药倍之，共约十八万担之谱。即少算，亦必在十五万担之上，若归官收买发卖，只筹本千五百万金可资周转。盖一面收一面发，不过过手而已，且尚可将货抵押银行，故须本并不甚多也。倘定计官收官发，于禁烟亦有把握，每担加价二百金实不为多，十五万担可得三千万金，岁减一成，十年可得百六十兆金，连税厘约得二百兆金，计将近三百兆元矣。即筹足三百万元亦有把握也。
 
    由鸦片专卖来筹款，既可化解禁烟的财政风险，更关系到海军经费的来源问题，汪大燮说，“蒙以为中国现在第一件是财政，第二件是海军。两事有眉目，乃能立于不亡之地。故上年具奏焚烟（内有财政问题），又条陈金币，又具海军计划于政府。海军计划与禁烟有相关处，因禁烟后约可由烟中筹三万万金也。有表上之政府”。 汪大燮禁烟奏摺即有关于鸦片专卖的建议：“故无论为征为禁，必当先之以稽查，继之以限种。稽查必须得人，限种便于专卖。既有稽查之人，又有限种专卖之法，则戒瘾给照，亦可一气相承”。 禁烟上谕的出台证明汪氏关于鸦片专卖的建议对内廷的影响相当明显。在清廷各部中，商部、户部、民政部等对鸦片专卖备加推崇，率先介入了鸦片专卖事务。

    商部介入此事是在1905年底至1906年初，时间较短。1905年底商部向各省部署专卖问题，要求各省筹备款项准备购买进口洋药，并按市价收购土药，分年递减。 各省接到商部的咨文后，多有筹划，直隶和两江是两个突出的地区。 商部介入此事时间虽早，也仅仅是向各省发出专卖的指令，并未发现有下一步的动作。后因清廷进行官制改革，商部改为农工商部，禁烟非该部专责，因而未再插手鸦片专卖。

    户部直接经管鸦片税厘的征收，专卖也是其积极筹备的事项。向朝廷建议专卖鸦片之后，该部准备从机构调整开始，将各省膏捐的推广与鸦片专卖的筹备相联系，初步确定北方省份的筹办中心放在京师，设立京师总局，南方省份则以宜昌为枢纽，计划将来由土膏统捐的原班人马承办专卖，这是户部与柯逢时协商的结果。 随后，溥頲继任度支部尚书，并未将鸦片专卖视为实行禁烟筹款的主要途径。

    相反，民政部尚书徐世昌以及后任尚书善耆秉承了袁世凯的意图积极提倡，较多地介入此事。1906年12月中旬，京师鸦片专卖列入民政部考虑的范围之内，该部决定按照台湾专卖经验来确定京师专卖细则，并征求各个巡警分厅的意见，饬令其条陈专卖良策， 以备采择。并且，徐世昌与税务处铁良、唐绍仪共同商度后认为，台湾的专卖方法是禁烟必须采用的办法。 于是，民政部在京师设立鸦片专卖局，开始调查烟店和销膏数量，并着手筹备款项，预作准备。舆论对此举反映良好，称专卖一策在京师实行，是“拔本塞源之计”、“雷厉风行之举”。 民政部亦电令各督抚一律试办。 该部对京师的专卖事宜尤加关注，专门制定了该地区鸦片专卖办法。
 
    该部对鸦片专卖推崇的主要原因，除了禁烟职责的要求以外，更主要的意图在于藉此解决部务经费的困难，这是该部介入专卖事宜的重要背景。尽管禁烟上谕给民政部插手专卖事宜造就一个绝好的机会和借口，无奈筹划经年，终因需款过巨而不得不暂缓举措。

     三 度支部的态度

    清末新政期间，度支部是一个推行中央财政集权的急先锋。载泽任职期间，度支部对专卖的态度较为复杂，约略有两个方面，一是保卫鸦片统税并排斥专卖制度；二是发现各省藉专卖鸦片固守己利的意图后加以抵制，以巩固中央的财政利益。它对鸦片专卖的影响是决定性的。度支部对鸦片专卖的首次表态是1907年初，该部建议继续推行鸦片统税制度，或与英国谈判增加税率，不必实行专卖制度。1906年12月初，河南道御史赵启霖奏请设立禁烟总局、实行鸦片专卖。由于赵启霖的奏摺内容既涉及民政部，又与度支部的职责有关，按照惯例，应由两部协商主稿议覆，但实际情形并非如此。民政部与度支部单独表示了对相关部分的意见。 度支部在议覆摺件中，比较了增加税率与专卖制度的优劣难易，认为鸦片专卖难度较大：

    窃曾一再思维，专卖之法当合洋土各药调查明确，预筹收买成本，其烦难十倍于加税。闻日本烟草专卖之法，前后筹之十年，固非贸然所能从事。前办八省膏捐，嗣又改为土药统税，推行各省，正拟藉以调查，固不仅为筹款起见，近来逐加总核，始于产土行销各数略得梗概。洋药一层，现在外务部正与英使提议，自当相度情形再定办法。
 
    度支部一摺称赵启霖的建议是“陈义甚高，于事实仍未及十分体察”，对专卖建议表示消极。该部对专卖如此消极，除奏摺申述的原因外，另有隐情，这就是土药统税的巨大效益已经体现出来。柯逢时咨呈的解款数量越来越大，至度支部这次上奏之前，已经解到库平银270万两，溢收甚巨，远远超出原来的预期收益。 土药统税效益之高与鸦片专卖手续繁杂对比明显，度支部的态度大致可解。但是，在这以后，度支部却受到了种种压力，对待专卖的态度有所调整。

    压力之一是各省要求举办专卖的呼声甚高，柯逢时对专卖的支持以及与载泽有交游关系人士的专卖陈请等，均对度支部产生一定影响。

    1906年9月禁烟上谕发布之后一年间，鸦片专卖受到各省的重视，各省对中央政府亦施加影响，上下互有促动，以至于在京师也形成一种专卖的潮流。1907年2月，清廷就鸦片专卖事宜电商张之洞，酝酿专卖规则的制定问题。 7月，清廷各军机大臣认为，禁止鸦片事关重大，各省做法必须统一，“不然，此处专卖，彼处仍局卡林立，必至挈肘”，于是分别电商张、端、袁三督抚， 征询目前应该实行专卖还是维持统税制度。张之洞、端方、袁世凯是鸦片专卖的主要倡导者，其建议内容已可想见。8、9两月，各省督抚对英国阻挠专卖一事，纷纷要求外务部据理力争。 膏捐大臣柯逢时在张之洞影响下，转而支持专卖，呼吁外务部向英国力争鸦片专卖权，他甚至提醒外务部，“此事为我内政，外人不能藉词干预，如某国执强，不妨邀请相宜之第二、第三国出而评议”。 这类事情与度支部虽无直接关联，但度支部必有所闻，特别是有两件事直接影响了载泽的态度。

    1907年7月，奉天农工商局长熊希龄致函载泽，着重就食盐和鸦片专卖提出自己的建议。关于鸦片专卖，他献策说，土税统捐制度偏重征税，对禁烟作用不大，而日本的专卖制度则兼及财政与禁烟，较有成效，“是宜筹措巨资，仿日本章程，无论洋土药，概由国家收买制膏，售之于民，虽近繁难，而无此巨款，然即贷借外债，似亦比他项易于归还……钧部倘能择而行之，则中央所得必赢，不必再求于地方税矣。” 熊氏对鸦片专卖的财政前景极为看好，建议度支部仿照日本办法实行鸦片专卖。他所献策的内容较多，从后来载泽对各省采取的财政集权措施来看，这些建议对载泽的影响相当大。关于鸦片专卖的建议，对其当有一定影响。

    柯逢时的态度和举动也很重要。柯氏对湖北省的鸦片专卖筹划比较支持，与张之洞协商制定了鄂省鸦片专卖的详细章程， 商定从土药统税存积项下借款20万两， 又从善后局拨款12万两作为专卖局的开办经费。 此类举动表明，柯氏本人比较赞同专卖做法。在各省要求专卖的形势下，柯逢时与总局坐办程仪洛商度后，于1907年9月12日郑重上奏清廷，要求裁撤土税部局，改办专卖，建议度支部早作决断。 柯摺说，“各省办理官膏，应由部妥定划一章程，咨行各省照办，商人有所适从，不致各怀疑阻，亦可稍资补救。” 柯逢时此奏，以及他建议外务部据理与英国交涉鸦片专卖的行动，估计会对度支部的立场产生较大的影响。

    压力之二是清廷对专卖的积极态度。在朝野积极筹备专卖的影响下，内廷已经认识到鸦片专卖的必要性和紧迫性，1907年10月11日谕旨直截了当地令度支部筹备鸦片专卖的事宜：“谕军机大臣等：官膏专卖自是禁烟扼要办法，惟须调查详细方有把握。所有洋药进口、土药出产及行销数目，均应考求详确。著度支部遴派明干得力司员，逐项分别确切调查。此事期在速行。著予限六个月，至迟亦不得逾一年，务须依限查明，妥拟办法，请旨施行。” 度支部只得遵旨筹备，10月26日后度支部派出十位大员赴各省调查。
 
    度支部对鸦片专卖的第二次正式表态体现在答复柯逢时裁卡办理专卖的奏摺中。柯逢时建议裁撤局卡举办专卖奏摺到京的时间是1907年9月12日，度支部的议覆却经历了近三个月，直到12月8日才奏上。这次表态自然受到上述诸种因素的影响。与两年前答复赵启霖奏摺时相比，该部的观点有较大调整，但仍未立即同意专卖的建议，对各省积极筹办鸦片专卖也未断然回绝，态度复杂。这里有几个值得注意的问题：

    一是该部将各省积极举办专卖的原因归结为各省自顾其利，认为统税继续实行，会给各省造成损失，“自奉诏禁烟，各省恐拨款之未必足额，皆思自顾其利，至创为商土官熬、官膏商卖之法”。 度支部由此认定各省仍存在“异视之心”。二是将土膏统税收入锐减的原因归结于各省专卖的恶劣影响，“该督办电称，汉赣沪帮土商相率停运，宜昌、徐州收数不及往年三分之一等因，是各省官膏办法不见信于商人，确有明证”。言外之意，若专卖之风不起，统税入款当会大增，至少不会下降。针对各省贸然举办专卖、惧怕统税以及担心拨款不足的现状，该部仍强调各省在统税拨款上不会有亏，“所有各省关拨款项，仍遵统税定章，按额拨还，不及递减。如此，则各省原饷无甚出入，而办理亦不致为难矣”。抵制和反对各省专卖之意即暗含其中。三是对举办鸦片专卖一事的模糊表态。度支部没有像以前那样拒绝，在揣测内意后，该部虽然奉旨表示同意，但能否举办，如何举办尚未定论，警告各省不得擅自举办，“现臣部钦遵谕旨，遴派司员分投各省，调查洋药进口、土药出产及行销数目，俟考求详确后，再行体察情形奏明办理。现在无论何省不得奏请自办，以杜纷岐”。可见，该部对专卖的表态尽管有所调整，但调整的幅度并不大。

    当时的舆论认为，度支部态度游移不定与巨款难筹有关。1908年5月下旬，载泽等人在两宫召对时，即对筹款问题犯难。有报道称：
听内廷人说，二十五那天，○○召见度支部尚书泽公、绍侍郎英，○○两宫垂询专卖烟膏及画一币制事宜，对以专卖烟膏一事将来势在必行，惟资本过重，一时巨款难筹，况此时各省种地及洋药进口确数尚未查清，碍难刻即兴筹，应请暂从缓议。

    度支部在两宫面前对筹款问题的担心，看来值得细究。专卖方法不同，资本的筹措也就随之不同，譬如香港，政府不必投放巨资就可实行专卖，而且效益显著。各省此前已经对香港、台湾的专卖方法作过调查，度支部不会毫无所知；即便不知域外方法，国内屡屡提出的专卖良策亦应有所耳闻。

    关键的背景更值得注意。两宫召见载泽之前，有两人曾向度支部等条陈专卖的具体办法，筹款办法是两项条陈的主要内容。1908年4月初广东典史郑嘉谟条陈鸦片专卖事宜，报界传闻深得载泽的嘉奖，称其“审度周详，调查详确”，饬令筦确司存档备查。 媒介报道与度支部在有关档案上的批示颇不相同，似有张冠李戴之嫌。郑嘉谟的鸦片专卖条陈，同时禀呈度支部和民政部。从批示来看，两部态度差别较大，其批示用语亦值得琢磨。民政部的批示为：

    据禀及章程俱悉。采用日本办有效果之成规，斟酌内地创兴之办法，分别部属，调理井秩，足见留心时务，深堪嘉尚。章程存部备采。此批。

    度支部的批示：

    据呈已悉。本部业已遴派司员，分赴各省调查洋土药产销数目，应侯调查员回京，察看再行核议。原呈请摺存案备查可也。

    从批示来看，民政部较度支部态度积极得多，度支部反而低调处之。郑嘉谟称其条陈的重点是筹款问题，“专卖局设，而后禁烟可以实行，当轴诸公谅筹之熟矣。故迟迟不举者，虑创办无款耳”。 针对筹款维艰，郑氏专门拟定了两种不同的专卖筹款方案。

    首先是针对土药专卖的“批发零卖法”。郑氏认为，全国吸食鸦片者不下2000万人，以人口5万人设批发人1人统计，统计全国批发人可至8000人，欲充批发人者，可令缴纳保证银1000元，政府可先收保证银800万元；以人口4000人设零卖人1人计之，统计全国零卖人可充至10万人，欲充零卖人者，可先令缴纳保证银200元，政府可先收保证银2000万元。二者合计，政府可先收保证银2800万元，这项收入可以弥补专卖局开办经费；由批发人岁入坐贾捐统计，可收入176万余元；由零卖人岁入之坐贾捐统计，可收入1200万元；官膏专卖的利润，以卖价6亿元增加二成利益银统计，岁入之款当有1亿3千余万元。土药专卖所需资金既能轻易解决，而又利益不菲。其次是针对洋药专卖的“洋药包办保证金”一法。郑嘉谟建议动员国内巨商大贾出资购买或者由私人向国外募集资金解决，强调因鸦片专卖而募集外债并不可怕。

    在载泽等人被两宫召见之前半个多月，代理江西按察使庆宽也就鸦片专卖问题作了条陈，上谕曾要求度支部议奏。 该部必知此事。庆宽上奏的时间大约是1908年5月初。条陈的缘由也是针对鸦片专卖中的资金筹措问题进行筹划，庆摺说：“查洋药进口岁至五万三千箱，成本至四千余万；土药更逾此数，姑以一万万计之，至少亦须有二成的款始能周转收买，益以制膏及设局各费大抵须筹二千万金，方能开办。故议者以款巨难筹，今尚延搁”。 关于筹款方案，庆摺断言“可不须借贷而取之不穷，可不烦劝募而自然乐就，且举洋债亏耗、国债烦忧之弊悉扫而空之，则举行膏票是已”。关于膏票的具体做法， 庆摺说，“按照每一盒贮膏若干数定价值若干，即定膏票若干种定例。凡行店烟户购买官膏，无论多寡，限定必用此票；凡购票至若干元以上，分别予以回扣，使凡作此项生理者，非以现银购票则无由得膏，其力能多购者，且可因票为利，自然不待招徕，行用普遍。官膏有数千万之出，膏票即有数千万之入，籍膏行票，即籍票得银购土，辗转交易，自可循环不穷”。此法提出后，经传媒推介，流传甚广。尽管有言论不以为然， 但若结合郑摺与庆摺的做法，可不失为专卖良策。如上两法均不必筹措巨款即可推行专卖。度支部在筹款问题上对两宫欺饰，显然别有隐衷，所称待调查员回京后再议，似乎是藉词拖延。

    1908年8月下旬，赴各省调查洋土药的度支部司员先后回京销差。有关各方对京城动态极为关注，有报道称，度支部已经决定在全国举办专卖，咨告各省督抚早作筹备。 尚有多种报道也说明度支部有意举办专卖。 调查员返京一个多月后，度支部丞参厅突然拟稿上奏，坚决请求朝廷不可实行专卖。这是度支部对鸦片专卖的第三次正式表态。该部反对鸦片专卖的理由有三：其一，外人已经放弃租界的鸦片税收，中国若行专卖，迹近争利，必会招致外人反对；其二，度支部调查结果显示，吸食鸦片者数量已经锐减，按约收买洋药，必致浪费，无从销售；其三，国警政并不完备，若行专卖，富家必有贮存，巡丁搜查必定多滋纷忧。 度支部警告说，“若一经专卖，专滋轇轕，且十年之限亦不能缩短，于禁烟本旨反形松懈，似不如乘此业经见效之时，力为扫除，其成功自必较速”。从这项历时一年的的查结果来看，各省土药的出产和贸易量并非想象的那样大。度支部丞参厅对调查数据进行汇总的结果如下：

                  1907至1908年度支部调查全国土药出产行销略表

                                                          （统计单位：担）

年度	出产数量	丞参厅的分析	行销数量	丞参厅的分析
1905	142698	互相比较，计三十三年分出产土药，比三十一、二年两年均减二成之谱。	141525	互相比较，计三十三年分行销土药，比三十一、二两年约减二、三成之谱。
1906	148103		135693
1907	119983		97738

   

    资料来源：“（度支部）丞参厅九月初十日具奏覆奏查明各省洋药进口、土药出产及行销数目酌拟办法摺”，一档：会议政务处档案全宗，财政，编号67——89。

    据此可见，鸦片禁政的速度相当快。但是，时人估计和今人研究均表明度支部的调查结果难以令人信服。日本学者认为1905——1907年，每年土药的生产总量约在33万担，仅四川一省的产量就在20——25万担，一省之产量即为印度鸦片输入总量的四、五倍。 时人的看法则相差较大。唐绍仪认为1906年全国鸦片的产量总数达到50余万担。 英国驻华公使朱尔典估计能达到325270担。 国际鸦片调查委员会调查的结果是584800担。 1908年上半年，各省缩期禁烟并未实行，当时的产销数字与1906年相比应当不会有太大的变化。度支部调查结果公布前夕，《顺天时报》也公布了中国国内鸦片产量的调查数字，“亚洲鸦片出产，中国、印度、波斯三国每年共达四千万基罗，中国有二千万至二千二百万基罗”。 “基罗”系“公斤”之意，按照这项调查结果，中国国内的鸦片产量换算为“担”，按每担100斤计算， 约为40万至44万担。各种估计数字均超出度支部奏报的三倍以上。可见这次调查的质量似有重大缺陷。

    关键是各省督抚的怀疑态度。度支部的调查数字和结论公布两个月后，12月21日宁夏将军台布等人对该部调查结果大加嘲讽，称其为“官面文字”。他以宁夏和江西的调查为例，揭示出事情的真相：

    查甘省者至八月半方到宁夏，彼时烟花早已收割净尽，无从清查，不过凭州县册报，并各税局征收捐税数目万不足凭。只宁夏满城，每年即非二十万两烟土不敷吸食，四十五担只七万二千两，并区区一满城尚不足，而谓全省本销止此，将谁欺乎？度支部只凭此报，遂谓吸食之人业经锐减。以目前情形计之，数年之内当可尽祛沈痼，朝廷若以此言为然，至十年限满之时，其损失不知伊于胡底矣。又江西之德化县，册报岁出土浆六百六十两，查上地一亩年出浆总在二百两上下，若如所云，是德化一县只有三、四亩地种烟，质诸路人，其谁信之！甘省与江西如此，他省之敷衍可知。
 
    台布此奏证明调查结果的虚假性。其实，度支部决不会相信这一遗漏百出的调查结果，而是另有所本。该部公开的主张比较含混，“为今之计，为民除害而不为民累，惟有隐师专买之意，按照政务处奏定章程，凡贩烟之店、吸烟之人分给凭照、牌照，其不领照而私贩私吸者，从重惩罚，并将凭照、牌照各费按照臣部会同民政部奏定之数，酌量加重，一面分年分省全行禁种，以期缩短禁烟年限……并不于禁烟一事稍存筹款之意”。

    光明正大的言论背后，度支部既保住了鸦片统税为该部所控制，又拒绝了各省主张专卖和归省自办土药统税的要求。后来，为了继续征收较多的统税，度支部反对禁运邻省土药和裁撤统税税卡，态度顽固， 很能证明上述光明正大的言论远非其本意。

    四 督抚再请

    度支部反对专卖的决断，将自己置于各省督抚的对立面，部分省份对其主张颇表不满。尽管载泽权势显赫，各省督抚仍有不甘心帖服者，山东巡抚袁树勋首先起来表示异议。1908年10月袁氏仍旧提出官收洋药政府专卖的建议， 电奏清廷应将专卖从速办理，“不惟大利可图，且可使烟患早绝”。 在政务处讨论该项建议时，多数人深表赞同，也有人认为各省情形有别，应征询各省意见。其间，度支部认为若举办专卖，光京师一地需款即达一千万，难以筹措，于是极力阻止专卖主张。 会议政务处受度支部的影响，拟摺准备缓办专卖，计划于10月24日入奏。军机大臣袁世凯、鹿传霖却从不同的角度加以驳斥，尤其鹿传霖以禁烟大臣的身份加以反对，迫使会议政务处大臣不得不推迟入奏。 专卖一事可谓复杂多变。

    两江总督端方是对专卖事宜更为支持的封疆大员。早在禁政决断之前，郑孝胥就已献策端方，推行鸦片专卖益处很大，“余为午桥言制械之急，可议官包进口洋药，而加抽土药税，既为禁吸烟之预备，十年之内，所得足资制械之用矣。申言其理致，举座皆然之”。 郑氏此言对端方当有影响。端方督两江后，在接受日本访事员采访时对鸦片专卖颇感兴趣，认为“山西、陕西地方，童稚且有嗜好，骤行禁绝实不容易，拟仿贵国治台湾之法，一归政府专卖”。 江苏宁属地区的专卖事项直接在端方的规划下进行。后因英国阻挠，江宁专卖计划深受影响，端方与外务部、英方交涉，阻力颇大，专卖一事暂被搁置。 端方为此深感遗憾。

    万国禁烟会期间（1909年2月1日——2月26日），端方作为钦派万国禁烟会中方首席大臣，依旧力主实行鸦片专卖。会议之前，端方搜求有关专卖问题的材料，主张按照日本在台湾专卖办法办理， 并准备在禁烟会议上提出。会议开幕时，端方致词的主调即是建议以鸦片专卖来解决中国的禁烟问题。 他提出的以专卖手段处理禁烟的主张，并未遭到各国代表的反对，端方因而深受鼓舞。随后他建议清廷应拟具说略，以备会议讨论。他甚至有把握地说，“现派出与议各员，皆一时之选，细心料理，必可有成”。 在端方授意下，蔡乃煌、瑞澂、刘玉麟等在上海参加会议的成员积极运动京师各部，多方游说，结果阻力重重，呼应不畅。度支部的反对态度尤为坚决，这从外务部的一系列来电中即可看出，“专卖必先包买，如归官办，度支部既不为然；如归商办，恐不能担任，设有巨亏，仍为官累，究竟有何善策，务先妥筹请示酌核”。 1909年2月14日度支部且专门致电端方：“上年本部奏调查洋土药销数，力言官膏专卖、包销洋药之不可行，业经奉旨允准，知照在案。此事应始终遵照奏（明）办理，万不可另生枝节，转滋轇轕，至要”，  坚决反对端方的专卖计划。

    三天后上海与会人员给端方来电，对度支部阻挠专卖的原因揣测说，“度支复电不以专卖为然，想系以财政困难，且虑包销洋药致受巨亏起见，不知实行之法寓禁于征断难见效”。 交涉之中，外务部见度支部反对坚决，也就撒手不管，并将责任诿于度支部，“专卖各节自为禁烟扼要办法，惟此事关乎财政，应由度支部主持，本部已咨该部统筹核复……官膏专卖事已由度支部迳复”。 万国禁烟会结束前夕，端方等人依然筹划专卖事宜，与度支部大唱反调，计划国内禁绝土药后，应仿照台湾专卖办法，仅对洋药实行专卖。 度支部对此颇感不悦，便在2月23、24日郑重向端方提出若干质询，语气之严厉超乎寻常：

    若全禁土药，专卖洋药，有数问题：

    1、洋土药味之厚薄、瘾之轻重迥不相同，东南各省虽吸洋药者多，而吸土药者亦不少，若不概令其改吸洋药，使（便？）是洋药瘾愈添愈多，何苦为之！

    2、现在各省禁种罂粟，洋药价已奇涨，若议专卖洋烟，其价必更有增无减；

    3、洋药不仅来自印度，若他国有私运，将何法以处之？

    4、西北各省向无洋药输入，现第专卖，专为东南各省计，既西北各省可以骤断吸食，岂东南各省独不可骤断吸食乎……若认真禁止吸食，则吸食之人必锐减，按照现定洋药之数包买，所剩必多，作何办理……应亟亟以禁吸为先务，至于专卖窒碍甚多！

    直到上海万国禁烟会结束，端方等人的专卖交涉也未成功，度支部梗阻最力。不久，该部咨行各省、外务部、民政部等：“（官膏专卖）窒碍甚多，易滋流弊，决议毋庸举办”。

    万国禁烟会结束以后，两江总督端方、江苏巡抚陈启泰再度吁请举办专卖。1909年3月清廷申禁鸦片，谕令各省如有抵补良策，奏上备采。借着这个机会，端方与陈其泰联袂奏请将进口洋药实行专卖。他们建议在京师或通商便利之区设立总公司，各省设立分公司，钦派烟膏专卖大臣督理其事，以各省督抚为帮办大臣，由此提出了颇具体系的专卖计划，并制定了详细的专卖规则。 摺上，摄政王载沣的态度是“甚以为然，当批该衙门妥议具奏”。 阅看此摺的部门有度支部、外务部和禁烟大臣，三方协商时间较久，历时一个月，6月13日才拟摺入奏，仍以度支部的意见为主。所列反对专卖的理由与度支部2月23、24日的质询电基本相同。 有媒介称，度支部已将鸦片专卖列为最不认可的问题之一。

    继端方等人之后，吉林巡抚陈昭常也无视度支部的意见，郑重提出本省要举办鸦片专卖，“先行试办，俟有成效再行推及各省”。度支部官员大为光火，虽调取该省专卖章程详细查核， 最终并未同意。鸦片专卖必能为地方省份带来财源，封疆大员甚至甘愿冒得罪度支部的风险，屡屡以此为请，但却不断遭到该部的议驳，说明各省督抚对专卖事务的影响力日渐式微。度支部从禁吸入手，反对洋药专卖的主张引起舆论的一片讨伐，有言论称度支部“莠言乱政”、居心叵测，并对该部所列的五个反对专卖的理由，逐一驳斥，义正辞严。 这种看法与各省督抚的主张颇为契合，似乎是为某些督抚申诉怨气，与一般清议闲谈有较大区别。

    禁烟大臣对度支部也颇有微词。各省督抚的专卖建议多以禁烟相标榜，度支部对专卖主张一再议驳，最终引起京师禁烟大臣的不满。1909年7月下旬禁烟大臣溥伟在其禁烟例会上表示，禁售和查吸“非由官膏专卖办起无以挈其纲要，因与度支部商定办法，实行试办，以促禁烟之进步”。 次年2月中旬，该大臣仍催促度支部必须实行专卖办法， 度支部的态度可想而知。国内的禁烟成效屡遭人们指责，钦派禁烟大臣面临巨大的压力。恭亲王溥伟极力主持官膏专卖及强迫禁烟，但载泽强调从禁吸入手，反对禁运，致使禁烟大臣不得不对其质询， 矛盾十分尖锐。1909年后鸦片专卖或为筹款之术，或侧重禁烟，只有少数地区得以贯彻实施， 全国范围内因度支部梗阻，未能举办。

    鸦片专卖是一面镜子，从中既可窥见清末内臣与疆吏在政治经济等方面的纠葛，又展示出督抚干政的一般方式和影响力度。为了干预中央对鸦片专卖的决策，各省督抚、要员处心积虑，飞章奏报，彼此之间声气应求，与朝臣同道相互援引，造就声势，对朝廷决策构成一定的压力。他们公开的说辞是以专卖良策推行鸦片禁政，背后的意图则是谋求筹款，扩张地方财政。鸦片专卖虽然是禁烟的要策，但财政利益的协调却是一个关键问题，在中央利益与地方利益互分畛域的背景下，这一矛盾颇难调处。事关财政利益，度支部的态度既不可绕越、更不能忽视。该部尚书载泽等新兴权贵因圣眷优隆，根基深厚，又不为浮言所动，坚毅而且固执，鼎力维护中央财政利益，完全能够抗衡来自各方的压力。地方督抚虽以各种方式干预决策，影响朝政，终究敌不过载泽一派，督抚干政确有其难以逾越的限度。各方围绕专卖决策输攻墨守，背后目的与公开说辞之间的关系十分微妙，值得深入探究。