一、引言

    庚子以后，土产鸦片的生产规模达到顶峰，财政意义因之凸现。为了筹措巨额赔款和练兵经费，清廷加大了对各省土药税收的控制，1905年中央介入各省的鸦片税厘整顿，强力推行备受各省反对的八省土膏统捐制度；1906年5月份以后，又将八省土膏统捐的范围扩大到全国主要省份，并将「统捐」更名为「统税」，以求名实相符。1908年6月份后，度支部确定了边远省份的统税税率，这些省份也被纳入全国土药统税体系。总体上看，土药统税为中央和地方提供了数量庞大的税款，成效巨大，由于这项收入与练兵、赔款和各项新政经费关系密切，中央与各省均十分重视。

　　1906至1911年清廷推行鸦片禁政，国内罂粟种植面积逐步减少，致使土药统税收入趋向缩减。其间，围绕土药统税归省自办和土药税款拨解两个问题，地方省份和中央财政部门之间产生了较为激烈的矛盾，有关论著略已涉及。 这两个纠纷反映出中央与地方财政利益的非协调性，强化了中央与地方财政关系的恶变趋向，有关矛盾复杂激烈，影响面甚广，值得深入探讨。

　　惟有几个问题需要预作说明。本文所说的「鸦片统税」，仅指土产鸦片统税（进口鸦片不存在这一征税制度）。「土膏统捐」推行稍早，两湖、湘鄂赣皖四省以及两广地区，藉此统捐制度，在财政上获益匪浅。1905年中央强力推行的八省土膏统捐制度受到了鄂、湘、皖、粤、桂、川等省的极力抵制，本人已有专论涉及这一问题。 这里关注的是鸦片禁政期间，中央与地方在鸦片统税问题的争执和纠纷。

　　论及中央与地方关系，一个向来被重视的分析架构是内轻外重或督抚专擅模式。民国时期彭雨新在研究相关问题时，亦主此说。 其实，在清末中央与地方财权纷争的过程中，中央以权势压服地方的事例较多，但另一方面，各省争权无效时，往往阳奉阴违，延宕不办，或虚与委蛇，敷衍应付。这两种现象交替出现，很难断言哪一方占据上风或更有权势。新政时期，有人将中央和地方的权力专门作了对比，认为双方权力发挥均受到对方的制约，无所谓谁强谁弱的问题：

　　中国号为专制之国，而至今日，则大权所在，究难指责政府有权矣，而所下指令，或有不便于时者，则各省疆吏可以抗不奉行，政府无如何也；即或迫于严切之诏旨，不敢据理力争，而其势又万不可行，则相率以阳奉阴违了事，以免政府之督催，而政府无如何也，是政府无权也，督抚有权矣。

　　而用一人必请命于大部，部臣驳以不合例，则不能用也；行一事亦必请命于大部，部臣如执不许，则亦不能行也；甚至其下之司道，若与督抚不洽，则亦可隐抗其意旨，而不为奉行，是疆吏亦无权也。4上述评论可谓相当到位。惟本文不拟正面讨论这一问题，而以中央与地方的鸦片统税纠纷来管窥这一实态和面相，藉此见微知着。这一纠纷的是非评判似乎不可过分明确。笔者相信，历史的实态往往是多种面相交织在一起，价值评判的结论愈清晰、条理，可能距离真相愈远。鸦片统税纠纷中，各方立场均有所据，各执一辞。有关矛盾在事件演进中扑朔迷离，环环相扣，实在难以立判是非，遽下结论。双方的「正确」行为，并不意味着结果就是良性的，历史与现实中此类事件不胜枚举，不值得惊讶。本文的着眼点，在于既厘定有关事件的原貌，又可从中体味出中央与地方在鸦片禁政背景下的财政对峙趋势。

　　另外，清末鸦片禁政时期鸦片税的种类较多，单就土产鸦片来说，就有统税、罂粟亩税、牌照捐、凭照捐、灯捐等。土药统税是其中收入份额较大的一种专税，财政意义最为突出。鸦片禁政缩期实施的直接后果，就是导致包括统税在内的各种鸦片税收入大幅度减少，使练兵、兴学、警政经费以及赔款筹措受到影响，国省财政纠纷因之加剧。中央与地方的鸦片统税纠纷就是在这一背景下展开的。依时间顺序来说，首先引发争执的是地方省份吁请土药统税归省自办。

二、吁请归省自办

　　归省自办是指地方省份要求清廷将土药统税的征管权放归本省，由各省独自经办。其背后意图是各省在税款的留存与起解方面可以上下其手，减少中央对税收的干预，从而有利于地方的财政利益。归省自办出现的背景，首先是酝酿和筹备鸦片专卖的影响，各省倾向于自办鸦片专卖，这就意味着土药统税的征管权必然由中央下放给各省；其次，全国统税税率的确定，使得各省能够独自处理鸦片统税的征管，并不需要中央再设置有关机构经理，徒费周折，虚糜鉅款。归省自办的呼声尽管在八省土膏统捐酝酿时期就已开始，高潮却出现在禁烟谕旨发布之后。各省的呼声虽然强烈，度支部却始终控制了土药统税的征管权， 上下争夺鸦片税源的纠纷比较激烈。

　　本来，土药税厘长期以来即由各省独自经管，1904年以后部分省份合办土膏统捐，成效甚巨。1905年以铁良南下为契机，清廷将土膏统捐的范围扩大，囊括八省，对税款经征和支配实行严格限制，相当多的税款收入被中央所控制，地方省份因而丧失巨大财源，极表不满。 由于这项收入对地方的新政和练兵意义重大，土药统税归省自办也就成为许多省份的共同呼声。

　　关于土药税收的财政总量众说纷纭。由于晚清户部和各省均缺乏完整准确的统计，加之各地瞒报和侵渔，所以产生了各种不同的估计。早在19世纪90年代，何启和胡礼垣预计说，各项税厘收入中，以鸦片税厘为大宗进项，这部分收入中，「洋药进口厘税六百万两，土药厘税名虽二百二十余万两，而实则二千余万两。是合洋药土药而计，每年值二千六百余万两」。 19世纪90年代的土药税率相对较低，土药产量也并未达到后来的规模，土药税厘却被估计为2，000万两，由此可见，各地上报给中央的数量大约仅占总量的十分之一。民国初年有人对1907年前后清廷的鸦片岁入也作过估计，认为清廷洋土药岁入「约计自三千万金元至四千万金元」， 若抛除海关洋药税厘「七百数十万两」外， 土药税款大约也有2，000万至2，900余万两。 这一估计没有将各地进口鸦片和土产鸦片的其它连带收入计算在内，例如凭照捐、种植税和牌照捐等。1907年11月末，英国驻华使馆参赞利奇（Leech）悉心搜罗有关情报，对中国土药统税的收入作了如下估计，「征收土药之税，岁可获英金六百五十万镑，而输入中央政府者仅一百七十五万镑，余归各省自用」。 按照1907年1英镑约合7．5库平两的货币比率， 650万镑约合库平银4，875万库平两。这一说法应该是包括了各省自己征收的其它土药、熟膏捐税，或者也包括西南各省在其境内征收的土药税厘等。中央直接使用的175万镑相当于1，312万库平两，这一数字已经远远超过了税章改变之前的每年200余万两的收入， 土药统税制度使得中央的收益增加了五六倍。度支部称洋土药税厘每年收入为2，000万两， 既包括进口鸦片税款700万两左右，又包括土药统税溢收款项1，300余万两，这是由中央直接控制的税款数量。看来英国人的估计大致可信。这笔原来由各省支配的收入被清廷以「统税」名义，收归中央，挹注于中央练兵新政，地方财政不能不受影响。