庚子以后，中央与地方财政均陷于困境。为筹措庚子赔款和练兵经费，鸦片专卖作为筹款要策被朝臣和各省督抚所重视。部分督抚积极关注域外鸦片专卖的经验和做法，企图以鸦片专卖制度取代土药统税制度，民间舆论对此颇有褒评。禁政决断前后，户部（度支部）、民政部、商部、外务部、土药统税大臣、禁烟大臣以及摄政王载沣均曾介入鸦片专卖的讨论，军机大臣也屡有会商，立场差别较大。1909年初上海万国禁烟会期间，端方作为钦派大臣与各国代表接洽，会议期间积极筹划鸦片专卖，实际上却是着眼于地方省份的财政利益。有关部门对端方此举的不同反应，表现出清廷内部处理鸦片专卖的不同立场。度支部的态度前后有所变动，基本上主张维持土药统税制度，反对各省推行专卖的要求。清廷最终依据度支部的意见否决了各省实行专卖的建议。地方督抚干预中央决策的努力终于失败。

　　清末鸦片专卖是过去研究中的一个薄弱点。 探讨它的兴起和结局，既可发现中央与地方固守其财政利益的一般模式，更能体味地方督抚干预中央决策的影响力度。笔者在翻检有关档案和报刊史料时发现，在酝酿筹划鸦片专卖的过程中，争执各方的公开说辞与背后目的之间颇有距离，专卖筹划的整个过程本身也折射出复杂而丰富的信息，值得深入解读和分析。

　　一、借镜域外

　　庚子之前，鸦片专卖的呼声已经出现，日俄战争后部分朝臣、各省督抚甚至民间人士更加重视，至1906年禁烟上谕发布前，已最大限度地引起朝野各派关注。部分督抚对域外鸦片专卖的做法非常注意，屡屡派员前往探查，新加坡、香港、台湾、印度等成为封疆大员侦测、瞩目的重点地区。这些地区的经验对国内专卖思路均产生不同程度的影响。

　　朝臣在游历海外的过程中较早地注意到鸦片专卖的问题。1904年贝子溥伦考察南洋诸岛时，对新加坡、香港鸦片专卖的成效甚感兴趣。归国以后，希望用西法整顿各省的洋土药税收，藉以筹措海军经费。鸦片专卖是其条陈中最重要的建议，揆其大要约有三端：

　　1、清其源之法：洋药进口应请与英国政府商定，改由官办，在新加坡设立局所，限以担数，有减无增。香港左右之海口严查私贩，则内地土药虽严禁重征而不为虐；

　　2、截其流之法：各省土药改由各省采买，设立公司，商民不得私贩私熬，其有辗转贩卖，准由公司购买粘贴印花；

　　3、暂定权宜之法：各省查明土药出产实数，暂定土药专税，则一税收足任其所之，核定总收数目分摊各省，向收数目照数拨还，庶免偷漏侵渔之弊。

　　前两种方案为专卖经营方式，第三种则是后来多省联办或由中央控制的统捐统税模式。溥伦对国外专卖的做法推崇备至，特别是专卖收益巨大，“新加坡烟膏公司每月交税四十万元，香港烟膏公司每月交税十万元，实无流弊。若中国各省举办，当百倍于新加坡等埠”。溥伦所称香港等埠鸦片专卖收入丰厚，诚不刊之论，但列举的数字并不准确，与英国官方的统计差异较大。20世纪初期，港埠实行鸦片包税制，1901年至1904年为一届，年收包税额75万元，下一届的数额大幅度增长，达204万元，占香港岁入的29.5%。 从庚子至禁政推行之前，港英政府的税收统计中，鸦片岁入所占比重越来越高。港英当局的专卖成效如此巨大，难怪溥伦一摺对其经验特别看重。不久，京师传出要设立膏捐总局的消息，某大员主张在各省通商地面设立分卡，鸦片商只有领取“引票”方可营业，希望将这项收入的一部分用于拨解练兵经费。 估计这项建议与前述权贵的奏摺不无关系。

　　两广总督岑春煊对香港专卖经验了解较多，试图在广东加以效仿，由于英人阻挠，未能实行下去。 随后港英政府的鸦片经营方法和岁入情形渐为国内要员所知，私下或公开派遣幕僚前往调查者不在少数。1906年初某督抚建议外务部调查香港专卖章程，以便取法参照。 一个月后，英国驻华公使将香港专卖章程递交外务部，对中国的鸦片专卖表示关心。 他向外务部传递了一个消极的信息：港英政府认为中国举办专卖难度太大，“香港总督之意，以中国举办洋药专卖一项颇难实行，盖地方太大，不若香港及台湾之区区小岛易于严防也”，暗示英人对中国谋求专卖鸦片的不快。疆臣多知英人常生阻力，后来的调查也就较多地集中于台湾和印度，这是1905年前后地方督抚筹划鸦片专卖时更加注意的两个地区。

　　台湾专卖办法受到重视，与日本官方对清廷大员的活动有关。早在1902年4月，日本驻华公使小田切向张之洞等人游说，建议中国官收洋药实行专卖，并称日本商人在台湾有熬膏秘法，“一可掺药料，用土少出膏多，既可获利，亦可减瘾。如募用日工师当相助。但此事必与英商妥，如中国愿办，可趁此议商约之际，与之议添此一条，以为酬报，日本当助中国与英议之。此乃代我筹饷，劝中国官办，非日商揽办。既不揽权，亦不借款，如有成效，优给日工师薪水花红而已”。 清廷欲采其议，英人遏阻，官收洋药之说作罢。两年后，日本驻华公使内田又旧话重提，游说户部，“议一筹款之法，援日本政府专卖烟草之例，将鸦片烟膏尽行收买，复由政府批发，不准民间私行运售”。 不久，清廷有意要仿照日本办法举办专卖。 如此，台湾专卖的经验自然为朝野所关注。

　　借镜台湾专卖经验，直隶总督袁世凯比较热心，属僚唐绍仪、粱士诒自印度谈判藏约归国后，极力进言， 袁对唐绍仪的建议反应颇佳，认为“事故应为，但恐朝贵以为得罪外人，不肯为耳。今仗子三寸不烂之舌，先从外交上着手，予当与燕孙商定，分函各朝贵，力促成之”。 1905年8月袁世凯便委派陈晓庵赴台调查日本官卖烟膏章程，意欲取法办理。

　　日本在台湾专卖的成效是督抚大员迫切了解的重要问题。按：成效评估有两个方面：即控制吸食的成效和专卖收益的大小。台湾是清末吸食鸦片风气最盛的地区之一， 日本推行鸦片专卖以后，岛内吸烟人口的比例即有不同幅度的下降。 可见专卖制度对减少吸烟者数量有一定作用，能够保证吸烟人口的数字不再增多。国内对台湾的做法颇有好评：“其法系将外洋所有进口洋药尽行归官收买，由官设局制造烟膏，转卖于民，无瘾者不许贩食，于是旧瘾渐除，新染者渐绝……此法行之数年，已减去吸烟之人四万二千三百七十九名矣”； 报界有人反对当时国内正在筹备的八省统捐，呼吁实行台湾的专卖办法，认为前者侧重筹款，而后者却是禁烟与筹款并举的办法。 并且，专卖风潮使国内出现了新的禁烟气象，“自鸦片归政府专卖之说起，于是吸烟者亟谋所以戒除之道，友朋亲戚互相劝喻，或立社以资提倡，或著论以广劝戒。事会所乘，似不难藉此以渐除烟毒”。 美国亦有媒介给予褒评：“迄于今日已及七载，禁烟之成效渐有可观……吾知二十年内，日本之新领土烟毒可以尽除，然则逐渐禁烟之合宜亦可见矣”。 反对和怀疑的声音相对较小。《万国公报》对各省督抚仿效台湾专卖法不以为然。 《东方杂志》亦有社论对于用台湾专卖办法解决国内鸦片问题表示怀疑，认为不可盲目照搬。 相对而言，反对专卖的言论较少，支持和赞同的舆论反而较为兴盛。