国际公约
目标1．估量麻醉品误用和滥用的程度
问题
26．由于有了收集和处理数据的现代技术．在许多国家，现已有可能对医药用途的药品用量作出准确的估量，只要这种药品的使用是经由医生开出处方的。然而，对麻醉品的滥用却难以作出精确的估量，这是由于此问题的复杂性，并由于它遍及整个街区、城市、地区或国家。
27．首先要考虑的问题是所用术语的含义：何种使用效果是不应当的以及何种使用方式属于滥用？按国内法或按照国际麻醉品管制条约，对某种“麻醉药品”和某种“精神药物”都不是从医学或者科学的定义上加以划定的，而是从法律的意义上，确认为列入由国家法律或国际法律确定的名单的某种药物。同时，这些特定的药物，其使用和掌握只限于医药和科学的用途；因此，误用和滥用被定为非法，有别于按有关药品的法定地位而严格限制的医药用途（即医疗中的分配和发放）。因此，执法机构和审判机构档案中的资料只涉及违法的用途，而医院急救室所记录的资料同时还包括由于使用了不受（或尚未）控制的药物而引起的病例。世界卫生组织目前正编制一份标准化的麻醉品滥用分类表。该分类法对于澄清与麻醉晶有关的术语的使用，对于促进交流和进行合作研究，将是很有价值的。
28．其次是，应估量什么和采用什么方法？关于非法使用麻醉品的调查材料可能是不可靠的，这一方面因为使用者害怕表露自己，另一方面还由于采用公开调查的方法是无法接触到某些类别的使用者的。非法使用麻醉品的调查材料有可能是不可靠的，这有多种原因，其中包括：使用的方法不当，由于惧怕表露自己而把严重程度说小，以及无法通过调查的方法对某些类别的使用者进行抽样。而且，由于各国在统计能力和统计方法上的差异，适用于某一国家的方法不一定适用于另一国家。根据情况，对麻醉品问题的研究应通过统计调查的方式或是通过流行病调查的方式进行。
建议的行动方针
在国家一级
29．负责的当局，可与所有其他有关各部和部门或与已设立的国家协调机构，适当顾及保护个人自由和隐私权利的国家立法，共同：
(a)审查当前对麻醉品滥用情况进行流行病学调查的方法，并在必要时发起研究工作，为估量麻醉品滥用的程度制定出更为有效和更为可靠的方法和手段；
(b)审查目前统计、医疗和人口部门收集数据的方法；
(c)安排从警察局、死亡记录、法院（包括验尸法庭）、医院急诊室、麻醉品治疗中心、监狱、精神病医院、精神治疗所、监管教养机构、社会保险和福利组织、中学和大学、军队、雇主、工会以及社区部门、机构和协会的档案记录中系统地收集滥用麻醉品人群的资料；
(d)建立培训方案，培训参与收集和分析资料的人员；
(e)建立中央档案记录以保存、分析和评价资料；
(f)确定在特别的群体和环境中，例如在寄宿学校、军队驻地、工作场所、监狱、医院等麻醉品滥用的情形；
(g)对于每一类麻醉品的滥用，确定：
(一)频繁使用的流行度（例如：在一定时期内，如去年或上一个月内所发现使用者的人数）；
(二)初次使用的发生率（例如：每年新出现的使用者的人数）；
(三)开始使用的年龄和使用者的人口统计；
(四)刚开始滥用的麻醉品和（或）当前正被滥用的其他麻醉品；
(五)当前正被滥用的麻醉晶的供应来源；
(六)不同组别（例如男、女）使用麻醉品的流行情况；
(七)引起某些疾病或影响特别的健康条件（例如怀孕）的某些麻醉品的使用程度；
(h)建立机构以监测滥用趋势并评价各公约、各种预防政策的有效性、促进培训和制订预防战略；
(i)定期地检查所使用方法的有效性。
30．尚未建立估量麻醉晶滥用程度的系统的国家，可分阶段建立这样一个系统，在这方面可请求卫生组织或任何其他国际组织给予援助。
31．有关部门可负责进行或发起进行一些研究项目以确定某些人口群体之中麻醉品上瘾（或上瘾某些麻醉品）的频繁程度或严重程度以及麻醉品上瘾与社会、经济、文化等因素有着何种联系（如果有的话）。这些研究可包括与个人、家庭和社会有关的特定因素和一般因素。建议将研究的结果送交有关的主管机构以便动员其负责的社会服务部门设法减少对麻醉品非法需求。
32. 各大学、研究所和其他学术机构应进行一些研究，以确定当前麻醉品滥用的情况对预测的人口发展会发生什么影响。
33．如果主管部门根据统计材料或其他材料，有理由怀疑，在吸食足以致瘾的麻醉品方面出现了某种新的形势或正在出现某种新的形势（例如在滥用麻醉品的人中有转向吸食某种新的麻醉品的“风气”，或者在某一地方非法需求明显上升），它应指示有关机构立即调查核实情况并找出该可疑现象的可能原因，报告结果，并提出对付这种局势的建议。凡是尚未建立这种性质的“早期预报”系统的国家，该有关部门可斟酌情况在必要时考虑建立这样的机制。
在区域一级和国际一级
34．区域组织应对本区域各国麻醉品滥用的情况进行比较研究并探讨麻醉品滥用的不同情况（不同的分布、方法等）的原因。
35．应订立国际合作的正式协定，使用可作比较的方法和手段，以便根据所获得的资料估量国际麻醉品滥用情况。现场试验共同的方法和手段是至关重要的。
36．本区域各国的中心机构可交流关于麻醉品滥用的情报以及确定其发生率和流行程度的方法，并相互交流工作经验。
37．联合国系统内，尤其是各区域委员会继续进行的资料收集、分析和传播活动，应将收集各种麻醉品滥用问题的资料纳入自己的责任范围之内，以便能采取一个综合的方法进行各种触及麻醉品滥用的活动（例如，关于社会发展政策和规划、乡村综合发展、民众参与、妇女和青年的活动）。可请各国中心机构与区域委员会在这项努力中紧密合作。
38．区域组织应建立培训方案，培训从事于或将从事于流行病调查的人员；从此目的举办的第一期培训，应使用本区域可得到的专家知识。
39．联合国秘书处（麻醉药品司）应协同卫生组织和区域性和国际性组织以及非政府组织，收集和传播各国制定估量麻醉品滥用的适宜方法的经验。
40．麻醉药品司应与卫生组织合作，编写和出版一些手册，其中编入关于收集和分析麻醉品滥用材料的方法的建议。
41．联合国管制麻醉品滥用基金（禁毒基金）应同卫生组织和其他国际组织合作，在其优先项目中，根据要求向各国提供援助，以支持他们自己作出努力，建立标准化的案例登记系统，以及进行麻醉品滥用的原因、程度和滥用情形的调查以及帮助培训收集、分析和评价材料的专门人员。
42．各国际组织，例如卫生组织，以及具有必要的专门知识的国家，应向各国提供关于规划和进行流行病调查的技术援助。
目标2．组织全面的收集和评估资料的系统
问题
43．显示麻醉品使用和滥用的未来趋势的原始资料可以从许多来源取得，其中包括医务人员的记录以及医院、社会保险机构、学校管理人员、警察局、海关当局和法院的档案记录。还应促请全世界的卫生协会与卫生组织合作，共同收集这种资料。在遵守保密制度的情况下，在制定旨在防止有关麻醉品的滥用及减少其需求的国家政策时，应当参考上述资料。
44．这种资料一般地只存在于有关的机构或有关人的记录中，为使其对决策者起参考作用，必须有一个专门系统或机构来收集、核对和分析这些资料，特别应注意到本国资料和区域资料的连贯性和可比性。
建议的行动方针
在国家一级
45．作为一个开端，主管的国家机关可指定一个工作组，设计出简单、易于使用和可靠的标准格式，以便能：
(a)有利于从关注麻醉品滥用的各个方面的机构收集到关于麻醉品滥用的统一资料；
(b)由各个有关单位用来收集基本的说明性材料；
(c)在全国使用，作为进行流行病调查的基础；
46．在当地和国家一级，可成立一个简单的机构来核对这些材料的报表。这种材料可免费提供给参与研究和（或）规划的机构和人员，但在材料中应删去其中的人名和身份等细节情况。可建立机制使决策人员和负责控制麻醉品滥用的专业人员共同分享这些材料。这种分享可促使使用统一的资料收集技术并使之有可能对新的滥用趋势作出早期预报。
47．任何调查统计报表的格式都应经过实地试用，以考验它的可靠性和有效性，并由适当的研究人员独立地加以分析。
48．除发起旨在减少对麻醉品的非法需求的措施和活动之外，有关的部（卫生部、或教育部、社会福利部，视情况而定）还可研究探讨麻醉品滥用的各种可能根源并在必要时提出消除这种根源或至少消除其中最严重的根源的行动建议。这种研究在适当时可采取调查形式，调查麻醉品成瘾的人或各类成瘾的人或很可能会滥用麻醉品的各类人的社会和家庭情况、住房、就业、教育水平以及看来可导致麻醉品滥用的任何其他因素。凡有可能，应进行研究工作，评价各国减少麻醉品滥用的方案及所使用的技术的有效性。
49．鉴于制药工业的不断发展，鉴于对新发现的麻醉品的特性及其对人体组织的作用仍在进行大力研究并有被滥用的危险，有关机构可制定条例或发布命令（如果至今尚未存在此种条例或命令），指示各地的卫生部门、医务人员、药剂师、教育部门和研究机构的负责人，如发现有任何人表现出对某种新发现的药品或药物开始上瘾的症状或对某种原来认为无害的药品开始上瘾，而现已查明它具有麻醉特性或致幻特性者，即应立即报告。有关部门可考虑对这种药品或药物是否加以控制，或视情况加以更严格的控制。
在区域一级和国际一级
50．由国家主管当局制定的标准报表应在实际中试用，如果发现有用，即应用来收集可比资料。国家当局应确定哪类材料需作为调查统计的关键问题，如发生率、流行程度；危险因素和病因学。各政府之间以及各政府与有关的国际组织如卫生组织、麻醉药品司之间可相互协作，努力查明共同的危害因素并确定将进行的研究，以确定这些因素是否有预测性。
51．应首先在少数几个国家中，编制出进行试点调查的暂行凋查表格；如果行之有效，可在更多的国家进行这种调查。
52．宜提供技术援助，帮助各国收集保存标准报表材料，但应适当照顾到使用这种表格的国家的社会和文化情况。
53．邀请由取得经济及社会理事会咨询地位的而且关注控制麻醉品滥用和非法贩运问题的国际非政府组织在纽约和维也纳建立的委员会，作为交流有关资料的交流中心，把有关资料散发给各国关注麻醉品滥用问题的作为中心联络点的非政府组织。
54．在对于麻醉品的非法贩运和滥用的规模不完全了解而且各国主管查禁此种非法活动的机构的做法大不相同的区域，可由区域委员会总部的一个单位同联合国系统现有的专门机构和其他国际组织合作，确定其成员国对加强麻醉品控制的需要，如果需要改进查禁非法麻醉品贩运的执法工作，这样一个单位可与国际刑事警察组织（刑警组织）和海关合作理事会合作，共同执行一些区域方案，特别是关于举行高级警事官员和海关官员的定期工作会议的方案，以期在国家一级和国际一级加强警察和海关当局之间的合作并交流情况。如果某一区域委员会制定了为此目的的区域性项目，可考虑由联合国系统内各来源对这种项目给予支助。
55．如果在某一区域内，麻醉品的非法使用和贩运已引起共同关注，而且有必要在区域一级采取共同行动，以遏止本区域各国内或其中某些国家内麻醉品的滥用和非法贩运，有关国家的政府可考虑建立一个进行科学研究和教育的区域中心，以利于查禁麻醉品滥用和非法贩运（按《1961年公约》第38条之二的规定）。
目标3．通过教育进行预防
问题
56．全面而有效的教育方案是遏止世界范围内麻醉品滥用的措施之一。在许多国家，麻醉品滥用已经扩及各种年龄的人和各个人口组。因而，至为重要的问题是对正规的和一般的教育系统中的所有人以至他们的家人进行教育，使他们认识到滥用麻醉品的危害。
57．通过教育进行预防应看作是一个连续的过程和一种长期而艰苦的行动，其目的是了解和提高对某些人求助于麻醉品的长期原因和近期原因的认识，帮助年轻人和成年人寻求解决其困难的办法并设法过一种不求助于麻醉品的生活。
58．为提高公众认识而在适宜时作为一项共同确认的国家战略的一部分而制定的课程和方案应注重于提高民众避免麻醉晶滥用的自觉性。迹象表明，预防教育如欲取得最大的成效，则应：(a)根据其社会、经济和文化情况来进行；(b)结合到学校、社会和文化教学的总体计划之中；(c)以倡导一种健康的、不沾染麻醉品的生活方式为首要的目标，而不是注重于戒掉麻醉品或强调麻醉品滥用的有害影响；(d)在一些人受到麻醉品亚文化群的影响或其他影响导致开始使用麻醉品之前，即施加教育；(e)只宣传滥用麻醉品的不利的和有害的后果而不涉及可激起好奇心或激起尝试麻醉药品的欲望的内容(例如对药品带来的舒适感“正面的”描述等)；(f)不包含可能使人易于获得非法麻醉品的详细内容，例如不应详细描述非法贩运麻醉药品的方法和贩运路线、非法生产的原产地、麻醉药品的非医药用途等等。
59．应注意勿使校内及校外的预防教育变成另一增设的课程并避免增加费用。如可取的话，应注意逐步地在学校课程及校外活动之中，结合有关改善生活质量的活动，开展关于预防麻醉品滥用的教育，并把它附属于现有的学科和课程。这样可保证预防麻醉品滥用的教育的连续和发展，而不致扩大现已过重的课程安排，也不会给教育系统带来更多的经费负担。
建议的行动方针
在国家一级
60．有关当局可建立一个多学科单位，该单位必须吸收一定名额的在预防教育方面受过训练的教职员。该单位应履行下述职责：
(a)编定或建议各级学校编定预防麻醉品滥用的课程和教材，为此应照顾到当地的文化价值观念和传统及当地文化并注重于使人们认识到过一种健康的、不沾染麻醉品的生活方式的益处；
(b)编写专门针对失业者和受教育不足的人，特别是针对年轻人的培训材料和教材，帮助他们发展职业技能和自谋职业的技能；
(c)在学校系统内，必须先使教师受到教育和明确目标，才能保证对学生进行关于麻醉品及健康的生活方式的有效教育。因此，必须编写针对教师和学校教导员的培训教材和执行培训方案，以便使他们能够反过来教育学生，使学生懂得不沾染麻醉品的生活的好处。在编写这些教材和方案中，教师本身必须起到重要的作用，这种预防教育必须由教师自己来提供，而且绝不应变成一种单独的课程；相反，应尽可能地把它作为许多课程中的一个组成部分；
(d)编写有关麻醉品滥用及各种预防模式的基本资料出版物，并作为收集、核对和传播有关麻醉品滥用及各种预防模式的资料的中心机构。应特别注意确保学校内的预防教育不要作为一种孤立的、一时的措施来进行，而应把它作为一个长期的教育方案，同时还应辅之以包括学生、家长、工作人员、牧师、医生和药剂师在内共同参加的预防措施。在地区一级和当地一级，只有采取一种综合的办法才会取得成功；
(e)对有关的课程特点和宣传材料进行定期的评审，以确定其有效性如何，并提出必要的修改补充建议，代表主管教育的部门促进教职员中有关人员的培训；
(f)编写教材和宣传材料，以推动不沾染麻醉品的体育、文化及业余活动和设施。