60. 应对司法机关内的腐败和恐吓问题是有效的反腐败战略的一个优先事项。如果司法机关成员的信誉受损，旨在遏制腐败的法律和制度机制就会打折扣。为了预防这种腐败，可以付诸实施司法机关行为守则、有效的监督机制和强有力的纪律措施，但这不应影响司法机关的独立性。《班加罗尔司法行为原则》27重申了以下这种概念，即法官必须就自己的行为接受为保持司法标准而成立的适当机构的问责，这些司法标准本身是独立、公正的，目的是补充而非减损现行的约束法官的法律规则和行为规则。《原则》重申了以下事实，即廉洁奉公对于适当地履行司法职责至关重要，并且法官必须确保其行为无可指责。

　　61. 必须保护法官和检察官所负责的工作免受腐败和恐吓的风险，途径便是确保司法程序的公开和能够被获取。司法诉讼应当向公众开放，法官必须按照要求提供做出判决的理由，并且这些判决必须被记录，公众通过媒体可以查阅这些记录。法官和法院管理人员有责任通过确保对法院诉讼程序（包括维护和管理法庭记录的系统、减少法庭延期的程序、判决的登记以及对公众投诉的回应程序）进行有效和问责的管理来预防腐败。必须使措施到位，以防止销毁或偷窃证据和物证，以及防止法庭记录的消失或毁坏。

　　62. 检察官在预防腐败方面起着特殊作用。他们必须能够履行自己的职责，而不会受到恐吓、阻碍、骚扰、政治干涉或不合理地承担个人责任。他们必须对其决定负责，并且应当能够坦诚、透明地加以解释。虽然纪律措施是必要的，但是应当在一次迅速、公正的审讯之后才能被采取。同法官一样，检察官必须受到很好的保护；他们及其家人的人身安全永远不应当因其履行职责而遭到威胁。

　　63. 有几个办法可以预防警察和海关中的腐败。就执法来说，预防腐败涉及在许多领域采取果断的行动，包括：(a)征聘、培训和晋升；(b)提供充足的资源；(c)纠正组织内部不完善的报酬、回报和激励结构；(d)加强组织内外现行的治理和问责结构；(e)增加透明度；(f)改变组织内部桎梏警察职业和道德标准制订的态度和传统；以及(g)打击内部任何可能会导致永久地认同腐败的亚文化。

　　64. 预防和减少海关部门内的腐败也与预防贩毒尤其相关。海关部门非常易于发生腐败。一名海关官员做出决定，在明知故犯的情况下接受欺诈性报关，会使一次药物管制行动长达数月的工作成果大打折扣。必须相当重视对海关工作人员和监管人员的征聘、培训和监测。制订打击海关人员中的腐败的战略涉及确定在报关过程各个阶段上的腐败行为带来的具体风险，以及在适当的情况下，涉及“风险图”的形成。“风险图”应当勾勒出现有过程的各种要素助长潜在的违法行为和为腐败创造机会的程度如何。为了预防海关作业中的腐败现象，世界海关组织已查明了许多应予关注的领域：领导力和承诺；监管框架；透明度；自动化；改革和现代化；审计和调查；行为准则；人力资源管理；以及士气和组织文化。

　　65. 因此，需要用一体化的办法来有效应对助长执法机构内的腐败的各种因素。综合预防腐败计划里的主要要素包括改进征聘和培训做法、适当的薪酬、适当的政策、程序、监督，以及侦查和应对执法人员中吸毒和腐败问题的行政管制措施。负责和问责的管理与监督对于这些办法取得成功至关重要。必须谆谆教诲警察管理人员树立责任感，并使其对属下工作人员的廉洁奉公负起责任。必须引入机构改革，以确保内部问责和有效监督，并改变助长腐败的程序和做法。最后，如果侦查、调查和处罚腐败的有效措施未能到位，就不可能完全根除腐败。为此，必须设立一个独立的内部调查单位，它应当在一个独立的民间监督机制下发挥职能。

　　66. 侦查某个执法机构内的腐败可能会遇到一些挑战。侦查腐败可部分地依靠来自公民或执法人员的举报，但是单靠举报通常是不够的。机构还可依靠廉正测试、一个用来发现易有腐败倾向的人员的早期预警系统以及先行主动调查在与腐败有关的投诉次数较高的执法队或领域工作的个别人员。查明处于腐败或不当行为风险中的人员是有效侦查和调查的重要部分。警务的一些领域，特别是禁毒执法领域，需要予以特别关注。这些领域面临更大的腐败风险，这是因为它们的特点往往在于具有很大程度的保密性却疏于管理上、行政上或民间的监督。一旦开展了适当的风险评估并查明了不当行为的风险和处于风险之中的人员，即可制订抵拒和预防腐败的计划。

　　67. 旨在保护任何一秉诚意举报据称的腐败事件的人免受不公正待遇的措施对于打击和预防各级腐败的工作至关重要。这些措施必须在保护被指控人权利的必要性和保护指控人的必要性之间做到不偏不倚。因为虚假的腐败指控可能被用于使官员的信誉蒙受损害并使其打击犯罪的努力落空，所以这些措施还必须提供一些免受虚假指控之害的手段。同样有必要保护在涉及腐败的案件中提供情报或证言的证人、专家和受害者。恐吓可呈多种形式，通常有必要采取各种各样的措施保护处于风险中的人们。应当设计措施，向可能有危险的证人提供人身保护，还应当通过证据规则，允许证人以确保其安全的方式提供证言。实施综合性的证人保护方案，以保护那些配合司法系统调查、起诉涉及腐败的案件的人，这一点很重要。

　　D. 建议

　　68. 减少非法药物交易的工作必须更好地与旨在控制有组织犯罪和限制与毒品有关的腐败产生的破坏性后果的更广泛战略达到协调一致。为了确保更有效地执行各项国际药物管制公约，麻管局建议如下：

　　(a) 各国政府必须更加重视预防腐败的举措，特别是与在各级积极参与禁毒执法的公共机构和官员有关的此类举措。这些官员尤其易受到腐败威胁，必须使其免受这种威胁。一旦开展了适当的风险评估并查明了不当行为和腐败的风险，即可制订抵拒和预防腐败的计划；

　　(b) 建立在每种文化背景独有的长处和价值观基础上，政府必须优先考虑旨在预防腐败和提高公众对腐败的认识的战略；

　　(c) 各国政府必须优先关注预防腐败和恐吓问题，特别是司法机关中的腐败和恐吓问题。腐败的司法机关会严重妨碍反腐败措施取得成功，正如其也会严重妨碍药物管制战略取得成功一样；

　　(d) 所有参与药物管制或打击有组织犯罪的执法和刑事司法机构都应当在本机构内部正式采取和施行一种决不容忍腐败现象的政策；

　　(e) 参与药物管制的执法和刑事司法机构应当采取具体措施，以预防本级别内与毒品有关的及其他形式的腐败和不当行为，并将这作为一个优先事项。这些措施可能包括：促进清廉且透明的征聘、培训、部署以及监督做法；廉正测试；加强内部调查机制；独立的民间监督；有效的检控；及向检举者（“举报人”）和证人提供更多的保护；

　　(f) 为了预防腐败，参与药物管制活动的所有机构都应当确保为其全部工作人员，特别是那些直接面临腐败的工作人员，配备了有针对性的支持和监管程序。由于这些机构特别易发生腐败，所以其均应当使如下预防程序落实到位：定期评估；披露利益冲突、抵触之处和相关活动；申报和登记资产、利益和礼物以及用来监测这些申报的准确性的适当程序。允许秘密报告可疑交易和事件的程序应当与使内政部门、监察机构或独立的民间监督机制有效地调查这些报告的规定一同到位；

　　(g) 在国家和国际层面上，必须再接再厉，以进一步加强打击洗钱的措施并确保这些措施重视查明和没收与毒品有关的腐败以及其他类型的与毒品有关的犯罪所得的收益；

　　(h) 国际和区域合作以及相关执法和刑事司法机构间相互合作的能力必须继续加强，特别是当其与预防和根除与毒品有关的腐败和恐吓相关时；

　　(i) 鼓励尚未批准、执行《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》（见附件三）的国家批准和执行这些公约，以实现这些公约打击涉毒犯罪的全部潜力，特别是在国际一级；

　　(j) 国际社会应当向正在努力应对与毒品有关的腐败和恐吓问题并需要技术及其他援助的国家提供援助，以建设其打击与毒品有关的腐败的能力。

　　四. 药物滥用的初级预防iv

　　1. 随着全球社会再次承诺未来十年对付世界毒品问题，决策者们正日益指望通过减少需求作出关键贡献。30“减少需求”一词指以减少对毒品的需求为目标而开展的所有活动，包括初级、二级和三级预防。本章侧重于初级预防，即为了在不吸毒或未严重沾染毒品的人口中预防和减少吸毒而采取的措施。本章内容包括对吸毒及其关联因素的简短审查、对辅之以科学证据的初级预防措施的说明、关于国家一级预防工作协调点定位的讨论，以及关于使社会能够开展预防工作方面能力建设的行动建议。

　　2. 在本章中，“药物”一词指国际药物管制公约所涵盖的麻醉药品和精神药物，这些公约是：经《1972年议定书》修正的《1961年麻醉品单一公约》；31《1971年精神药物公约》；32以及1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》。33法律只允许通过医疗和医药渠道为医疗和科学目的经销这些麻醉药品和精神药物。在本章中，“使用麻醉品”一词应当理解为指非法使用这些药品——吸毒。

　　3. 国际禁毒政策以国际药物管制公约为导向。公约的监管和各国执行情况的监测分别由麻醉药品委员会和国际麻醉品管制局负责。公约关注的是公共健康和使用麻醉品之后产生的社会问题。公约强调，需要在采取措施管制麻醉药品和精神药物供应的同时，减少需求和开展预防工作。例如，经《1972年议定书》修正的《1961年公约》第38条规定：

　　“各缔约国应……对关系人早作鉴别、治疗、教育、善后护理、复健及使之重新与社会融为一体并采取一切可能措施以求其实现。”

　　4. 大会1998年第二十届特别会议通过的《减少毒品需求指导原则宣言》34指出，减少需求工作应融入更广泛的社会福利和公共保健政策及预防性教育方案之内。促进健康和开展初级、二级和三级预防工作，所有这些都有助于实现减少与使用麻醉品相关联的各类问题这一总体目标。治疗活动是针对确诊已有药物依赖性的个人而开展的。二级预防措施的目标是针对严重沾染毒品但尚未产生药物依赖性的个人进行早期干预。初级预防属减少需求框架中的第三个关键和补充部分，其针对的目标是目前不再使用或尚未严重沾染毒品的人群。这些人口比二级和三级预防措施所针对的人群多得多；因此在管辖区内减少麻醉品使用率，这些人口潜力巨大。

　　5. 初级预防倡导杜绝吸毒，旨在预防或推迟第一次吸毒，以及偶而吸毒者转为更加严重的吸毒者。大多数吸毒从青少年和成年人的早期开始，这一阶段的年轻人正在形成其认知和社交能力。为此原因，初级预防主要针对人生的这一阶段及其之前的阶段。初级预防活动可以针对全体人口（又称作普遍预防），也可以针对因为生活中的风险因素而可能容易遭受影响的特定人群（即选择性预防）。

　　6. 社会高度重视预防吸毒有充分的理由。毫无疑问，单独一次吸毒的经历可以造成难以预见的严重后果（例如损伤或剂量过度），特别是对于天真无知的吸毒者。如果大量吸毒，而且吸毒的方式和场合特别危险（例如注射吸毒、多种毒品合并使用、与工作或性活动相关的吸毒，或怀孕期吸毒），便很可能立即发生问题。长期经常性吸毒可能对个人、社区和社会产生一系列后果。个人后果可能包括大脑的结构性损坏（例如因为长期使用可卡因或甲基苯丙胺），或其他器官的结构性损坏，造成家庭关系恶化，学习或工作成绩下降，非自愿的和（或）无保护的性活动、暴力以及与当局发生麻烦。特别令人关切的是与注射吸毒相关联的血液感染（艾滋病毒、乙型和丙型肝炎）的风险大大增加。社区中广泛的注射吸毒和其他形式的长期吸毒可能造成社区安全和凝聚力的下降，以及犯罪活动的上升。由于执法、社会福利和保健护理的增加，以及生产力的丧失，吸毒对社区和社会带来巨大的经济成本。根据世界卫生组织（世卫组织），全世界将近1%的健康毛病可归于吸毒；就发达国家而言，这一数字为2.3%。

　　A. 吸毒的范围和性质

　　7. 预防吸毒的社会努力需要尽可能以可得到的最准确数据为基础。收集关于吸毒状况性质和范围的可靠信息并不十分容易；如果对形势没有明确的认识，便不可能制定正确的规划或了解实行的战略是否正在产生积极的结果。对学校和家庭进行吸毒普遍率的调查，可概括了解有关的毒品形势和年龄及性别差异。关于吸毒的实用数据的其他来源虽然各区域彼此不同，但可以包括医院的急诊部门、戒毒中心、医疗网络、警察部门、政府保健和社会服务处以及大学研究机构。在一些法域，已建立了与这些团体代表的联系网络，在城市、地区或国家一级监测吸毒趋势。无论收集信息的方法如何，为预防或推迟沾染毒品的初级预防工作所需的相关信息，包括关于吸毒流行率、首次吸毒年龄、性别差异、与是否吸毒有关的因素及吸毒的社会文化背景等信息。为在人口中预防偶尔吸毒发展成严重沾染毒品的初级预防战略应包括收集关于吸毒频率、吸毒量和导致更严重吸毒的相关因素的信息。