B. 国际管制

　　1. 没有使用基本工具的国家

　　14. 《1988年公约》第12条第10款（a）项规定，缔约国可强制要求出口国向进口国通报表一所列物质的计划出口量。自《公约》于1990年生效以来，仅有80个国家政府使用了这条规定，经出口国酌情处理，向100多个国家发出了出口通知。深入分析表明，这一机制缺陷与贩运者正瞄准的区域及次区域有关，包括非洲部分地区、中美洲和加勒比地区、中亚、东南亚和东南欧（见地图8）。有关国家必须认识到其有责任为收到前体化学品出口通知创造条件，否则，可能继续被贩运此类化学品的组织视为目标。第12条第10款（a）项规定，若得到所有国家使用和执行，可为附表所列化学品的国际贸易管制工作创建强有力和切实可行的机制。

　　15. 特定年份经网上出口前通知系统提前发出通知的前体货物与实际进口量对比发现，两方面均存在重大差异。并非所有进口计划都会实现，通过网上出口前通知系统提前发出通知的货物数量增加可能不会立即引发关切。但麻管局关切地注意到，在可以获取2011年两套数据的30个国家中，约半数国家在表D中报告称进口量超出出口前通知标示数量。《1988年公约》表二所列物质和表一所列的某些物质，特别是醋酸酐和苯乙酸的差异尤为明显。

　　2. 并非所有国家都实行进出口管制制度

　　16. 没有实行前体出口管制制度的国家政府无法履行条约义务来为防止前体转用这一共同责任做出贡献。此外，未对《1988年公约》表一和表二所列某些前体的出口采用授权制度或者仅凭签发普通许可证便可出口此类物质的国家政府，可能无法履行《公约》第12条第10款（a）项规定的义务在前体出口前向进口国发出通知。麻管局注意到，约有70个国家的政府规定出口表一和表二所列各项物质需单独授权，而不足30个国家的政府向麻管局通报了其出口授权制度情况，表示仅实行普通许可证制度或尚未实行出口管制。

　　3. 通过网上出口前通知系统发出的反对意见

　　17. 分析进口国对于出口国发出的出口前通知做出的回复，可以发现约7%的出口前通知（占总量的4%）发出后，进口国反对起运货物。大多数反对意见均针对《1988年公约》表二所列溶剂装运的出口前通知。一些出口前通知发出后，进口国反对起运表一所列物质，特别是麻黄碱和伪麻黄碱、高锰酸钾和醋酸酐。但在现阶段，很难评估其中多少反对意见是出于行政管理原因，又有多少是出于怀疑。无论哪种情况，从出口国和进口国的角度来分析引起反对意见的出口前通知和反对理由，有助于确定各种模式，可利用这些模式查明国家层面的薄弱环节，进而利用这方面的信息加强现有系统。因此，反对装运前体货物的进口国务必要说明其反对理由。

　　C. 用于非法毒品制造的新前体和其他非附表所列物质

　　18. 另一个重大挑战是出现了用以取代受国际管制的传统前体的替代或可选化学品。此外，非法毒品制造除附表所列前体或其替代品外，还需要多种非附表所列物质。2000年，苯丙胺类兴奋剂前体去甲麻黄碱被添入表一，此后，《1988年公约》表一和表二所列物质的数量一直保持不变；影响这些物质列表情况的其他变化，涉及只是将某些物质从列载管制稍弱的物质的表二移至表一（见图九）。但在2003至2011年间，在表D中向麻管局报告的非附表所列物质的缉获次数从24次增至225次（几乎为十倍）（见图十）。

　　19. 出现非法毒品制造所用替代化学品，部分由于在国家和国际层面加强了对非法毒品制造所用传统化学品的管制，以及非法制造毒品和前体的多样化、复杂性和规模空前增加，使得从事这项非法活动的参与者能用此前无法非法使用的制造方法。

　　20. 含有麻黄碱和伪麻黄碱成分的药物制剂的转用大幅度增加，这是在起草《1988年公约》时始料未及的。对甲基苯丙胺终端产品的科学分析发现了同样的趋势；分析显示，世界各地在非法制造甲基苯丙胺中大量使用药物制剂（见图十一）。

　　21. 这种事态发展最初出现于北美，最近已蔓延至多年非法制造苯丙胺类兴奋剂并且主要采用散装麻黄碱和伪麻黄碱的东南亚国家。2003年以来，麻管局建议，对药物制剂的国际贸易，应采取与这些制剂含有的前体同样的监测方式。同样，有几项决议，最近一项是麻醉药品委员第54/8号决议，都一直呼吁加强措施，防止转用，但同时也承认不得妨碍这些物质用于医疗用途。但在一些国家，负责药物制剂管制工作的监管实体和负责这些制剂所含前体管制工作的监管实体不同，使情况更加复杂。要对前体化学品和含有此类化学品的药物制剂进行严密和有效的监管控制，需不同主管当局密切合作。

　　22. 从技术角度而言，可借助网上出口前通知系统发送药物制剂和其他制剂的出口前通知。2009年以来，平均约有28个国家定期使用这一系统向进口国发送麻黄碱和伪麻黄碱出口通知，其中绝大多数国家政府发出散装和药物制剂形式此类物质出口前通知。马来西亚、泰国和阿拉伯联合酋长国这三国主管当局已正式要求麻管局接收向它们的领土出口含有麻黄碱和伪麻黄碱成分的药物制剂的通知。

　　23. 麻管局已根据经济及社会理事会第1996/29号决议，于1998年制定了一份非附表所列物质清单；这些物质可能被从合法贸易中转用，用以替代《1988年公约》表一或表二所列物质或与之配合使用，或可能用于非法制造那些用受《公约》管制前体无法制造的毒品。这份清单被称为“非附表所列物质有限国际特别监视清单”，旨在协助各国政府通过与业界合作，以灵活的方式锁定非附表所列物质，防止其用于非法制造毒品，并同时对合法贸易需要量保持敏感。1998年以来，这份清单收录的物质数量翻了一倍，从26个增至52个（见图十二）。

　　24. 此外，个别国家政府已经推出了监管不受国际管制的其他物质的法规。麻管局了解到，除欧洲联盟的27个成员国外，还有48个国家对于没有列入《1988年公约》表一和表二以及非附表所列物质有限国际特别监视清单的共150种物质确定了某种形式的管制。面对这一新兴情况，各国政府的对策各不相同。一些国家的政府扩大了管制措施的适用范围，将新兴物质逐一纳入管制范围，有些政府则颁布立法，以便积极主动地应对这些新的发展。有些政府在业界自愿合作的基础上，寻求务实的解决方案。为妥善应对这些事态发展，各国政府需要相互分享经验。目前，麻管局正在审查各国政府采取的各种不同方法。

　　D. 互联网的作用：没有监管的前体销售

　　25. 考虑到通过 互联网进行的合法贸易的不同形式和利用互联网达成非法目的者的惯用手法，应进一步深入分析利用互联网开展前体贸易的问题。麻醉药品委员会第43/8号决议在2000年曾涉及这个问题。正在尝试不同方法的各国政府应加强交流经验教训，降低互联网成为没有监管的前体化学品供应的主要渠道的可能性。

　　E. 结论

　　26. 目前已有一系列工具可供各国政府控制转用。但这些工具的使用情况仍然参差不齐，为贩运组织规避现行立法提供了机会。通过积极主动的合作措施，例如与业界的自愿合作以及按《1988年公约》的精神行事（即防止转用），能够更好地应对这些趋势。这一概念的重要要素是从事前体管制工作的各种机构之间展开政府内合作。此外，由于成功地减少了从国际贸易中的转用，贩运组织越来越多地通过转用和继而进行越境走私的方式来获得前体，还应加强打击这类走私活动的努力，以此作为执法工作和监管工作相辅相成的综合战略的一部分。上文已经强调指出，各种新方法的起点各不相同。这也意味着有关方面愿意重新考虑目前尚未得到充分利用的工具，以及愿意承认新的挑战可能需要新的解决方案。

　　三. 使用非表列物质非法制造麻醉药品和精神药物xxvi

　　1. 由于越来越多的国家实施了《1988年公约》各项规定，贩毒分子越来越难以获得该公约表一和表二所列的某些物质。为此，贩毒分子正在寻求非表列替代品代替被更严密监测的前体。麻管局注意到近年来的这一动态，查明了以下一般趋势：

　　(a)转向不同形式的受管制前体或含受管制前体的产品，例如能通过现有的方便手段转化成受管制前体的药物制剂、天然产品（如麻黄属植物提取物）或衍生物。其中可能包括不在前体管制范围内的商业产品或者用以规避现有管制措施而特制的产品和衍生物，包括定制生产的制剂；

　　(b)从非表列前驱前体中非法制造受管制的主要前体；

　　(c)使用所需物质目前未列入《1988年公约》表一或表二的全新或经改变后的加工或制造方法；

　　(d)非法制造作为初始材料所需物质目前未列入《1988年公约》表一和表二的相关特制药物。

　　2. 在2005至2009年五年间，44个国家政府报告缉获了共170种非表列物质。由于苯丙胺类兴奋剂制造方法固有的灵活性和这些物质品种的多样性，所以报告的该组非表列物质的范围较其他药物组宽广。然而，麻管局在其关于前体的技术报告中注意到用于非法制造可卡因和海洛因的非表列替代化学品的缉获或实际使用情况。

　　3. 具体来说，麻管局提请注意以麻黄碱和伪麻黄碱为基础非法制造去氧麻黄碱的方法所用的几种替代品，其中包括l-苯基乙酰基甲醇（l-PAC）（一种用于工业制造麻黄碱的中间物质）和N-乙酰伪麻黄碱乙酸盐（该物质可使用水解反应轻易转化成伪麻黄碱）。这两种物质让非法经营者能够继续使用熟悉的制造工艺。麻管局还认识到从N-甲基-DL-丙氨酸制造麻黄碱的企图。在基于1-苯基-2-丙酮的方法非法制造去氧麻黄碱方面，缉获未列入附表的苯乙酸（特别是苯乙酸酯）衍生物是最重要的动态之一。缉获酒石酸（一种用于制造后净化从1-苯基-2-丙酮制造的去氧麻黄碱的化学品）进一步证明，在加强了麻黄碱和伪麻黄碱以及含这些物质的制剂的管制后，基于1-苯基-2-丙酮的方法再次盛行。还遇到过亚硫酸氢盐加合物形式的特制1-苯基-2-丙酮用来企图掩饰其物理特征，以此规避管制，正如被称作“3,4-亚甲基二氧苯基-2-丙酮缩水甘油酸酯”的3,4-亚甲基二氧苯基-2-丙酮的特制衍生物一样。这后两种物质也被归类为“隐性”前体。

　　4. 关于可卡因的制造，引起麻管局注意的非表列物质的使用既有使用一系列替代溶剂和使用乙醇的方法取代传统的高锰酸钾工艺来净化原始可卡因碱，又有非法制造硫酸和由锰酸钾或二氧化锰生成的高锰酸钾等关键前体。

　　5. 至于海洛因，除醋酸酐外，大多数非表列物质是传统制造工艺各个环节所用的化学品，比如氯化铵、碳酸钠及碳酸氢钠和氨。此外，大规模地缉获乙酰氯和冰醋酸后，声称由此导致以未列入附表的前驱前体非法制造醋酸酐或直接使用替代乙酰化剂的现象。然而，尽管这些工艺在技术上可行，但这种说法仍有待进一步验证。

　　6. 出于对这些动态的关切，并对经济及社会理事会在其第1996/29号决议做出回应，麻管局于1998年设立了非表列物质国际特别监督有限清单，列入的物质是已有大量信息表明实际用于非法药物制造的替代的和“新的”化学品。除了《1988年公约》表一和表二所列物质外，最初共有26种物质被目前列入特别监督清单。这份可在麻管局的网站上查阅的特别监督清单目前列有45种化学品。麻管局每年向国家主管当局发送特别监督清单，旨在协助各国政府与相关行业合作设计一种灵活的制度，该制度要对合法贸易需求量保持敏感，同时防止使用非表列物质非法制造毒品。清单内所列物质的多次缉获和区域范围类似监督清单的设立，证明了特别监督清单的效用。

　　7. 关于特别监督清单的保持与使用，麻管局注意到，对于捣毁非法药物加工点时所发现的化学品，需要改善相关情报或其他信息的收集与共享，既要在国内其他实体之间共享，又要在麻管局等国际组织和机构中共享。

　　8. 各国政府已针对不受国际管制的物质出台了更多的规章。麻管局了解到，有38个国家已针对未列入《1988年公约》表一和表二或特别监督清单的共132种物质设置了某种形式的管制措施。麻管局欢迎各国政府提高警惕，采取适当措施防止贩毒分子使用非表列物质，同时麻管局希望强调在区域层面协调这些方法的重要性，以避免出现来源地、转运地或转运路线在地理上从一国转移到另一国的情况。此外，麻管局谨提醒所有国家主管当局及时了解并遵守其贸易伙伴的现有规章，并互相合作核查订单的合法性，调查可用于非法药物制造的所有物质的可疑货运。

　　9. 有必要遏制对不受《1988年公约》管制的大量替代化学品的使用，尽管这些化学品的合法用途需求量中只有极小部分被用于非法药物制造。麻管局认为相关行业与国家主管当局之间的全面自愿合作是打击这种作为前体使用的替代化学品持续转换现象的主要手段之一。这种合作的关键要素包括：良好贸易做法，例如共享知识，持续监测涉及此类物质的合法加工与贸易模式，以查出反常与可疑交易；“了解你的客户”原则和相关物质及含相关物质的产品（如药物制剂）年度合法需求量的可靠估计数。此外，提醒各国政府考虑根据大会S-20/4号决议B部分，对于个人或公司明知转移非表列物质意在用于非法制造麻醉药品或精神药物而仍涉入其中的非法行为，按《1988年公约》第3条的定义作为一项刑事犯罪处罚，并实行有关的刑事、民事和行政制裁。